□文│王　雯

行政管理職能轉(zhuǎn)變視角下政府的出版價值引導(dǎo)*

□文│王雯

在梳理新聞出版行政管理職能轉(zhuǎn)變歷程的基礎(chǔ)上，通過對我國當(dāng)前行政引導(dǎo)出版價值轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行梳理和評價，提出在行政管理職能轉(zhuǎn)變下完善出版價值引導(dǎo)的可行性路徑。

行政管理職能轉(zhuǎn)變出版價值引導(dǎo)

我國出版行政管理職能的轉(zhuǎn)變是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求。一方面，隨著出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，舊有的行政管理體系難以對媒介融合環(huán)境下的出版業(yè)進(jìn)行有效管理，行政管理的價值引導(dǎo)職能難以實現(xiàn)，新聞出版行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成為迫切需要。另一方面，受到依法行政和我國建設(shè)服務(wù)型政府的深刻影響，從中央到地方的各級政府只有積極轉(zhuǎn)變職能，才能更好地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，引導(dǎo)出版業(yè)更好地滿足人民群眾的文化需求。

一、我國新聞出版行政管理職能轉(zhuǎn)變的歷程

新中國成立以來，我國新聞出版行政管理機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了11次重大調(diào)整。伴隨行政管理體制改革，我國新聞出版行政職能轉(zhuǎn)變貫穿改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，將原新聞出版總署和原國家廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣電總局，以“署局合并”為節(jié)點，開啟了我國新聞出版領(lǐng)域“大部制”改革的新階段。從行政管理職能轉(zhuǎn)變的角度來看，我國新聞出版行政管理的演進(jìn)有三大重要轉(zhuǎn)變節(jié)點。

1988年5月中宣部、新聞出版署聯(lián)合頒布了《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》。文件提出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長、總編輯負(fù)責(zé)制已不適應(yīng)當(dāng)前出版改革的要求，要逐步實行社長負(fù)責(zé)制。社長是法人代表，黨組織起監(jiān)督保證作用。社長全面領(lǐng)導(dǎo)出版社的編輯工作和經(jīng)營管理工作?！边@一文件是新聞出版領(lǐng)域在計劃體制下“黨政分開”轉(zhuǎn)變的重要節(jié)點。此時，我國政府行政管理職能轉(zhuǎn)變的最大特點是由黨和政府直接管理出版轉(zhuǎn)變?yōu)樯玳L負(fù)責(zé)制，黨組織承擔(dān)政治核心導(dǎo)向職能。黨對新聞出版的行政管理職能由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督保證，從而既保證黨對出版意識形態(tài)的管理又有利于發(fā)揮行政系統(tǒng)的作用。

黨的十四大以后，在1992年全國新聞出版局長會議上我國政府提出要建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的出版體制，并相應(yīng)的推進(jìn)出版改革和加強(qiáng)宏觀管理的要求。[1]至此，轉(zhuǎn)變政府職能、政企分開逐漸成為出版界的共識。直至2007年，除西部少數(shù)幾個省區(qū)外，全國大多數(shù)省完成了新聞出版局與出版社、新聞出版局與出版集團(tuán)或出版總社“脫鉤”的進(jìn)程，實現(xiàn)了“政企分開”。這標(biāo)志著在新聞出版領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了計劃體制轉(zhuǎn)向市場體制，市場在出版領(lǐng)域的資源配置起到了主導(dǎo)作用，政府職能由控制型逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管型。

以2013年“署局合并”為重要節(jié)點，是我國新聞出版行政機(jī)構(gòu)開啟“大部制”改革的新階段，突出表現(xiàn)為由分業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化為混業(yè)監(jiān)管模式，進(jìn)一步厘清在新聞出版領(lǐng)域政府與市場、政府與社會的關(guān)系，從而解決在新聞出版領(lǐng)域的政府越位和政府缺位現(xiàn)象，最大限度地實現(xiàn)政府的公共性。

二、我國出版行政管理價值引導(dǎo)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及問題

從行政管理方式可把目前我國出版行業(yè)行政管理的基本制度和具體方式劃分為行政許可、行政監(jiān)督、行政指導(dǎo)和行政處罰四個方面。

政府和市場都是資源配置的手段，政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上反映了兩種資源配置手段的轉(zhuǎn)化。在市場經(jīng)濟(jì)不斷深入、出版文化產(chǎn)業(yè)屬性不斷彰顯的當(dāng)前，我國政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變突出表現(xiàn)在政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)型和社會管理職能的增強(qiáng)上。具體表現(xiàn)為一方面簡政放權(quán)，減少出版行政審批；另一方面則表現(xiàn)為公共服務(wù)支持的擴(kuò)大和對出版價值引導(dǎo)的持續(xù)。

1.簡政放權(quán)、減少出版行政審批

準(zhǔn)入制度是出版行政職能轉(zhuǎn)變下調(diào)整較大的職能領(lǐng)域，其通過提高出版單位和出版從業(yè)人員的“門檻”來保證進(jìn)入出版業(yè)的主體質(zhì)量，從而客觀上起到價值引導(dǎo)的作用。當(dāng)前的準(zhǔn)入制度調(diào)整主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入制度中的部分行政審批項目取消和審批權(quán)力下放上，集中體現(xiàn)在對設(shè)立變更審批等具體行政措施的放寬。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》要求 “凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批。”

2013年年初，我國政府已取消期刊出版增刊審批、被查繳非法光盤生產(chǎn)線處理審批、電子出版物制作單位接受境外委托制作電子出版物審批等事項，全部改由地方政府實行備案管理。由“審批”轉(zhuǎn)向“備案”，體現(xiàn)了當(dāng)前簡政放權(quán)下出版價值引導(dǎo)領(lǐng)域“抓大放小”的職能轉(zhuǎn)變趨勢，即在非價值引導(dǎo)重要范疇的政府引導(dǎo)能力弱化，這一趨勢與國際出版行政管理逐步接軌。

2.出版公共服務(wù)支持?jǐn)U大下的出版價值引導(dǎo)

當(dāng)前我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的重要趨勢是增強(qiáng)政府社會管理職能，體現(xiàn)在出版行政管理上則是在原有出版價值引導(dǎo)機(jī)制基礎(chǔ)上，加大對出版公共服務(wù)的支持，從而增強(qiáng)出版的公共服務(wù)職能和社會功能實現(xiàn)。

出版規(guī)劃。出版規(guī)劃是出版價值引導(dǎo)的直接行政管理方式。在出版行政管理職能轉(zhuǎn)變的情形下，我國更加重視出版公共服務(wù)職能和社會功能實現(xiàn)，出版規(guī)劃在引導(dǎo)出版公共服務(wù)和公共利益實現(xiàn)上引導(dǎo)功能的加強(qiáng)體現(xiàn)了對出版公共服務(wù)支持的擴(kuò)大。如《2011—2020年國家古籍整理出版規(guī)劃》就是為了建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系、補(bǔ)償古籍出版的外部性而建立。該規(guī)劃的實施將與古籍整理出版專項經(jīng)費(fèi)、國家出版基金等出版資助相銜接，充分體現(xiàn)了政府對出版公共服務(wù)功能的支持力度擴(kuò)大。此外，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整“十二五”國家重點圖書、音像、電子出版物出版規(guī)劃的通知》的內(nèi)容，其中涉及的出版物由2030種增至2578種；圖書由1730種增至2244種，音像電子出版物由300種增至334種。[3]數(shù)量的增加、品種的豐富、內(nèi)容質(zhì)量的精品化都能體現(xiàn)出版規(guī)劃作為行政管理機(jī)制的價值引導(dǎo)作用的實現(xiàn)和加強(qiáng)。

出版獎勵及行政處罰。我國政府行政管理部門為鼓勵優(yōu)秀出版人和精品出版物設(shè)立了多種出版獎勵，以表彰評獎的形式對出版價值進(jìn)行引導(dǎo)。除獎勵措施以外，出版行政管理部門還有權(quán)通過行政處罰的手段對社會影響差的、偏離我國核心價值體系的出版企業(yè)和出版物進(jìn)行價值引導(dǎo)。從近年來的出版獎來看，政府更加提倡社會效益強(qiáng)的“精品出版”，也逐漸將社會影響力等指標(biāo)納入出版獎評判標(biāo)準(zhǔn)。出版獎項的增加擴(kuò)大和評判標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化體現(xiàn)出版獎勵作為價值引導(dǎo)機(jī)制組成部分正逐漸強(qiáng)化和完善，也體現(xiàn)政府的出版公共服務(wù)職能的強(qiáng)化。

3.出版價值引導(dǎo)的持續(xù)和深化

盡管行政管理職能轉(zhuǎn)變，但我國政府并未減少對出版的價值引導(dǎo)，原有的價值引導(dǎo)機(jī)制基本保持未變，甚至部分領(lǐng)域有擴(kuò)大和深化的現(xiàn)象。

書號管理制度的延續(xù)。出版行政管理中“書號制度”是重要內(nèi)容。從行政管理的目的看，書號調(diào)控與出版準(zhǔn)入制度的目的是重疊的，都是為了調(diào)控出版領(lǐng)域的意識形態(tài)內(nèi)容，[4]通過對出版物的種類和數(shù)量，以及書號、刊號、版號資源的分配來起到價值引導(dǎo)的作用。2008年7月，為解決“買賣書號、刊號、版號問題” 政府正式啟動書號實名申領(lǐng)試點工作，并實行網(wǎng)上書號實名申領(lǐng)。這體現(xiàn)了當(dāng)前政府對書號制度價值引導(dǎo)職能的深化改革，通過對出版社獎優(yōu)罰劣來調(diào)配書號的分配以及對出版物類別的調(diào)配，從而真正實現(xiàn)書號制度的價值引導(dǎo)功能。

選題備案范圍的擴(kuò)大和權(quán)力的下放。選題備案制度能夠被視為對出版物“內(nèi)容準(zhǔn)入”的制度，其充分體現(xiàn)了我國行政管理體制對出版物價值引導(dǎo)的功能和作用，使得涉及敏感政治問題、意識形態(tài)問題以及國家安全問題的出版物質(zhì)量得到保障，也為出版價值“社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”做出了巨大的貢獻(xiàn)。

當(dāng)前選題備案制度調(diào)整集中體現(xiàn)在重大選題備案制度，具體表現(xiàn)在重大選題審核權(quán)下放、重大選題范圍的擴(kuò)大以及備案制度的逐步完善上。2001年年底，國務(wù)院頒布了修改后的《出版管理條例》，該《條例》的第二十條明確規(guī)定了重大選題制度的調(diào)整。與1997年《出版管理條例》相比，首先是將重大選題的審核權(quán)下放到省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門，充分體現(xiàn)了中央行政管理職能權(quán)力的下移。其次則是將期刊社的重大選題也納入備案程序之中，從而擴(kuò)大了出版價值引導(dǎo)的管理范疇。此外，《出版管理條例》還規(guī)定了違反重大選題備案制度的懲罰措施，逐步完善備案制度的功能實現(xiàn)。

綜上所述，在行政管理職能轉(zhuǎn)變環(huán)境下，我國政府一方面通過減少出版行政審批放寬非價值引導(dǎo)重點領(lǐng)域的出版準(zhǔn)入，另一方面則通過出版規(guī)劃和出版獎勵機(jī)制擴(kuò)大對出版公共服務(wù)支持，通過書號制度的深化和選題制度的強(qiáng)化來持續(xù)深化出版價值引導(dǎo)，取得了一定效果。然而，仍要看到當(dāng)前出版價值引導(dǎo)的成本較高，且存在對敏感政治性問題引導(dǎo)能力強(qiáng)，對社會共識、價值觀體系建立等社會文化問題引導(dǎo)能力弱的現(xiàn)象。這與我國當(dāng)前仍處于行政管理職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，沒有充分調(diào)動市場和社會的公共管理和價值引導(dǎo)能力有關(guān)。如何在簡政放權(quán)激活市場機(jī)制活力的同時，保持對出版的規(guī)范，使其能夠更好地承載傳播健康文化、塑造良好社會風(fēng)氣的使命，是當(dāng)前行政管理職能轉(zhuǎn)變的重要課題。

三、完善我國出版行政管理價值引導(dǎo)機(jī)制的可行性路徑

出版的社會效益應(yīng)該包含兩層意思：一是宣傳和捍衛(wèi)黨的方針政策以及國家的法令法規(guī)，以確保國家意識形態(tài)安全；二是服務(wù)公眾、守望社會、傳承文明等，但對此方面的出版價值引導(dǎo)職能實現(xiàn)還存在不足，因此，政府應(yīng)繼續(xù)轉(zhuǎn)變行政管理職能，完善出版價值引導(dǎo)的職能實現(xiàn)。

與我國不同，英國、美國、法國等發(fā)達(dá)國家出版價值引導(dǎo)行政管理機(jī)制涉及的范圍相對較窄，環(huán)節(jié)也更為簡單。這些國家沒有嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度，也沒有選題備案制度和書號制度等內(nèi)容價值引導(dǎo)機(jī)制，僅在對于文化傳承和價值導(dǎo)向意義重大的重點管理領(lǐng)域有內(nèi)容準(zhǔn)入和監(jiān)管。如法國專門成立了一個負(fù)責(zé)管理青少年讀物的特別委員會——審讀委員會，對少兒出版物的質(zhì)量提出建議和實施監(jiān)督。而美國則由各州設(shè)立審查教科書的專門委員會對在本州內(nèi)使用的教科書進(jìn)行審查和控制。

1.“抓大放小”，重點領(lǐng)域重點管理

與發(fā)達(dá)國家出版價值引導(dǎo)行政管理機(jī)制相比，我國政府出版價值引導(dǎo)的機(jī)制更加復(fù)雜，且涉及的出版物范圍更廣。這一方面給政府行政管理帶來了較大壓力，造成效率低下、執(zhí)行成本過高等問題；另一方面也給出版企業(yè)單位的運(yùn)營時間和成本控制帶來困難。盡管當(dāng)前已經(jīng)有減少審批項目、下放部分權(quán)力的趨勢，但就當(dāng)前情況而言，改革還未進(jìn)入出版價值引導(dǎo)的“深水區(qū)”。在出版行政管理職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)前，應(yīng)“抓大放小”，強(qiáng)調(diào)重點領(lǐng)域重點管理，將引導(dǎo)職能重心轉(zhuǎn)移到出版社會功能和文化功能實現(xiàn)上。

2.部分價值引導(dǎo)職能下放至市場中介

當(dāng)前，我國政府對出版業(yè)的價值引導(dǎo)主要進(jìn)行“硬”約束，如用選題備案制度和行政處罰方式來過濾和追懲，而在侵害公共利益方面則缺乏約束機(jī)制。因而出版在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下難免在服務(wù)公眾和維護(hù)公共利益方面出現(xiàn)缺位。發(fā)達(dá)國家政府對維護(hù)出版社會功能實現(xiàn)的經(jīng)驗是將部分價值引導(dǎo)職能下放至出版行業(yè)協(xié)會等市場中介。以日本的出版行業(yè)協(xié)會為例，其通過制定“會規(guī)”來進(jìn)行行業(yè)自律?！皶?guī)”中的倫理綱領(lǐng)，實際上承擔(dān)著對出版業(yè)的主流價值體系建立和核心價值引導(dǎo)的職能。同時，為了將倫理綱領(lǐng)落到實處，日本幾家出版行業(yè)協(xié)會還共同組成了出版?zhèn)惱韰f(xié)議會，并以維護(hù)出版自由、提高出版道德和抵制庸俗出版物為目標(biāo)，監(jiān)督、審查、協(xié)調(diào)各會員單位出版物的內(nèi)容。[5]作為政府管理的有益補(bǔ)充，出版行業(yè)協(xié)會為出版物內(nèi)容的價值引導(dǎo)和正向輿論導(dǎo)向環(huán)境的形成起到了重要作用。

與之相比，我國出版行業(yè)協(xié)會的價值引導(dǎo)功能還未被激發(fā)出來，在出版行政管理職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)前應(yīng)將部分價值引導(dǎo)職能下放至行業(yè)協(xié)會，從而進(jìn)一步完善對出版價值引導(dǎo)，提高行政管理的效率。

（作者單位：武漢大學(xué)信息管理學(xué)院）

*本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)引導(dǎo)機(jī)制建設(shè)研究”（11AZD017）的研究成果

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