張宇

資源、權(quán)利與責(zé)任原則:關(guān)于職業(yè)教育治理的一個(gè)分析提綱

張宇

職業(yè)教育的治理必須面對教育資源配置分散化的問題。占有或支配資源這一標(biāo)準(zhǔn)限定了治理主體的資格，主體各自主張的權(quán)利則是治理的主要內(nèi)容。職業(yè)教育治理的目標(biāo)是達(dá)到“善治”，為此，應(yīng)當(dāng)首先設(shè)法讓治理主體需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任落到實(shí)處。

職業(yè)教育治理;資源;權(quán)利;責(zé)任原則;分析提綱

自從中央提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］，政策的新話語在職業(yè)教育領(lǐng)域也引發(fā)了回響。與人們熟知的那種基于行政行為的“管理”相比，“治理”(governance)的概念顯然更加復(fù)雜且更多意見分歧①，以至于究竟“因何治理”、“誰來治理”、“治理什么”，以及“如何治理”這些根本性的問題一直都沒有公認(rèn)的答案。盡管這似乎并不妨礙職教界規(guī)劃相應(yīng)的制度變革，因?yàn)楫吘惯€有各家理論可以借鑒，有政府的、企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)可供啟發(fā)，然而在筆者看來，要把當(dāng)前的公共治理或者公司治理的某些思想直接搬用到職業(yè)教育，恐怕總有“削足適履”之嫌。一個(gè)足夠貼切的分析問題的框架，或許只能通過具體的研究，而不是簡單的模擬和移植方能得到。

一、為什么一定要治理

如果治理對職業(yè)教育來說確實(shí)是必要的話，那它就必須有助于解決職業(yè)教育自身面臨的難題。作為培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才而區(qū)別于普通教育的特定類型，職業(yè)教育的完整過程必然包含著有針對性的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)，這在道理上仿佛不證自明，可是在實(shí)踐中，要到哪里去尋找適當(dāng)?shù)膶?shí)習(xí)場所，卻又經(jīng)常困擾其間。

單從方便實(shí)地習(xí)練的角度，容易想到的辦法大約是將教育與生產(chǎn)部門“捆綁”起來——或者在校內(nèi)附設(shè)功能齊全的“實(shí)業(yè)場所”，或者索性將職業(yè)教育交由政府管轄的行業(yè)和工廠來辦——這樣的例子在中外教育史上(特別是在很多的后發(fā)國家)屢見不鮮。倘若外部環(huán)境相對寬松，例如在大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)初期，產(chǎn)品緊缺而需求過剩，任何工廠只需產(chǎn)出就能自給有余，那么政府統(tǒng)管下的產(chǎn)教聯(lián)合并不失為可行之策。但當(dāng)國家的現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，各類產(chǎn)品急劇增加而市場漸趨飽和，意圖兼顧教學(xué)與生產(chǎn)任務(wù)的“校辦廠、廠辦校”的模式便越來越難以為繼。

大致在20世紀(jì)的最后十年，我國職業(yè)教育即呈現(xiàn)出這般情景:日益嚴(yán)峻的形勢促使政府將原先由行業(yè)或工廠辦理的職業(yè)學(xué)校的“教育行政管理職能移交地方”［2］，默許以至推動(dòng)了教育與生產(chǎn)部門的分離。在一些專家看來，如此種種只應(yīng)歸咎于決策者“認(rèn)識(shí)上的偏差”，是其未曾給予職教事業(yè)充分的支援，然而一旦考慮到現(xiàn)實(shí)世界中的資源限制，我們便不難發(fā)現(xiàn)某些“非不為也，是不能也”的歷史必然性。

現(xiàn)代職業(yè)教育本是與先進(jìn)生產(chǎn)力相伴而生，理應(yīng)享有優(yōu)質(zhì)的教育資源。這些資源既包括完成理論教學(xué)和基礎(chǔ)訓(xùn)練所需的教室、教材和教師，也一定要包含幫助學(xué)生處理現(xiàn)實(shí)工作任務(wù)所需的物質(zhì)與人力。但凡哪里有所欠缺，技術(shù)技能人才的培養(yǎng)都會(huì)大受局限，乃至足以使正規(guī)職業(yè)教育的發(fā)展成為一種“謬誤”。從這個(gè)意義上說，理想狀態(tài)的職業(yè)教育必然是整體性的、“產(chǎn)教融合”的，能否保障前述兩類資源的協(xié)同調(diào)配將會(huì)至關(guān)重要。但另一方面，當(dāng)今社會(huì)分工與專業(yè)化的要求又決定了課堂與工作現(xiàn)場的教學(xué)資源必須分別配置在校、企兩類組織當(dāng)中才會(huì)更有效率:假如它們都被置于教育組織內(nèi)部，那么為了能和勞動(dòng)力市場的需求完美對接，學(xué)校就應(yīng)獲得與外部企業(yè)同等水平的生產(chǎn)設(shè)備，而當(dāng)這些設(shè)備作為教學(xué)工具開動(dòng)起來，其產(chǎn)出又勢必小于由更熟練的企業(yè)員工精心操作得到的結(jié)果。由此即可進(jìn)一步推論，職業(yè)學(xué)校擁有的設(shè)備、附設(shè)的工廠若非采用企業(yè)化的經(jīng)營方法便很難通過市場競爭實(shí)現(xiàn)自我“造血”，反倒極需依靠不斷的財(cái)政劃撥，這樣的教育數(shù)量愈大，政府愈是不堪重負(fù)。②

于是在這里，整體性的職業(yè)教育和分散化的資源配置形成了一對基本的矛盾，任一方面的要求都不會(huì)因?yàn)檎叩囊?guī)定而輕易消解。作為政府而言，若是一味強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)籌，乃至要把事關(guān)職業(yè)教育的各個(gè)環(huán)節(jié)通盤攬入懷中，則終究會(huì)遇到“權(quán)力失靈”的窘境(至多只能維持有限的規(guī)模，且伴隨著經(jīng)常性的投入不足)，為了尋求突破就不得不進(jìn)行管理體制的改革。而此時(shí)的改革必將是從純粹自上而下的指令轉(zhuǎn)向牽涉更多因素的治理——按照“全球治理委員會(huì)”(Commission on Global Governance)的看法，就是由“或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和……它不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”。［3］

二、誰來治理、治理什么

資源配置的分散化同時(shí)也是分析職業(yè)教育治理的一個(gè)適當(dāng)?shù)倪壿嬊疤?。?dāng)一切必需的資源都掌握在同一主體手中的時(shí)候，談?wù)撝卫盹@然并無實(shí)際的意義，只有當(dāng)每個(gè)主體都無權(quán)也無法直接調(diào)動(dòng)對方的資源，需要彼此達(dá)成一致的時(shí)候，治理才有可能發(fā)生。換句話說，正是對資源的占有或支配這一事實(shí)本身標(biāo)識(shí)著治理主體的存在，這一充分且必要的條件使得分別掌握部分資源的學(xué)校和企業(yè)、包括以行政手段或集體行動(dòng)規(guī)則控制資源的政府和行業(yè)等社會(huì)組織③成為名副其實(shí)的主體，能夠名正言順地?fù)?dān)當(dāng)起治理的權(quán)責(zé)。忽視了資源這道“門檻”，有關(guān)職業(yè)教育治理主體的界定就會(huì)往往大而無當(dāng)，所謂“治理”就很容易泛化為“支持”或者“關(guān)心”的同義詞，人人就都想當(dāng)然地成了“游戲的玩家”。

譬如，在時(shí)下研討當(dāng)中，比較常見的一種就是由職業(yè)教育存在著眾多而非單一的“利益相關(guān)者”(stakeholder)出發(fā)，談?wù)撧k學(xué)體制及管理體制改革的必要性，進(jìn)而呼吁其間的多方合作、共同協(xié)商、加強(qiáng)對話、建立伙伴關(guān)系，等等。這樣一篇立論固然是同治理思路想通，不過利益相關(guān)者通常對應(yīng)的卻是一個(gè)遠(yuǎn)比治理主體更大的外延。依據(jù)弗里曼(R．Edward Freeman)最早提出的概念，判定“利益相關(guān)”只需滿足“能夠影響或能夠被影響”④的寬泛標(biāo)準(zhǔn)，就經(jīng)營性的組織來說，它意味著內(nèi)部與外部幾乎一切重要的人群，而用同樣的眼光來審視職業(yè)教育的利益相關(guān)者，我們就不僅要把“各級教育主管部門及其管理人員、各級各類職業(yè)學(xué)校及其行政人員、教師、學(xué)生和學(xué)生家長”，還要理所當(dāng)然地將“行業(yè)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易部門、勞動(dòng)和人事部門及其相關(guān)管理人員、社區(qū)、下崗失業(yè)群體、大量亟待向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工”［4］統(tǒng)統(tǒng)包含在內(nèi)。如此一來，需要研究的就不僅僅是保障職業(yè)教育的整體性，而應(yīng)該是“職業(yè)教育發(fā)展的若干問題”了，真正由治理而生的特殊矛盾反倒淹沒在面面俱到的建議之中。

如果說在“誰來治理”的問題上，利益相關(guān)者的視野失之過寬，那么對于職業(yè)教育到底要“治理什么”，單單強(qiáng)調(diào)(經(jīng)濟(jì)上的)利益又會(huì)顯得眼界太過狹隘。被資源定義的主體間的利益分歧當(dāng)然是客觀存在的，亦值得為此討價(jià)還價(jià)一番，可利益的算計(jì)又絕非主體追求的全部，至少與之同等重要的還有權(quán)威的樹立、標(biāo)準(zhǔn)的制定、觀念的傳播⑤，甚至連某個(gè)名詞的使用——例如是該叫作“職業(yè)教育”、“技術(shù)教育”，還是“職業(yè)技術(shù)教育”——也會(huì)事關(guān)“話語權(quán)”而必須一爭再爭。⑥在“經(jīng)營管理相同事務(wù)”的過程中，所有參與治理的個(gè)人和機(jī)構(gòu)都會(huì)自然而然地傾向于擴(kuò)大自身的影響，并將為此目的而設(shè)法讓更多的資源“為我所有”或“為我所用”，相應(yīng)地，就會(huì)提出一系列的權(quán)利主張。正是這些難免相互碰撞的權(quán)利構(gòu)成了亟需治理的主要內(nèi)容，治理是否成功即決定了職業(yè)教育能否克服其基本矛盾，最終走向“善治”。

三、如何達(dá)到“善治”

“善治”(good governance)，即“良好的治理”意味著什么?目前廣為接受的當(dāng)屬政治學(xué)家的見解，他們把善治看做“使公共利益最大化的社會(huì)管理過程”。［5］這一簡短的概括凸顯出了治理所要追求的目標(biāo)，不過具體說到職業(yè)教育，它的社會(huì)公益應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在何處?怎樣才算是實(shí)現(xiàn)了最大化?真要仔細(xì)問一下，只怕是既無標(biāo)準(zhǔn)答案，也缺乏現(xiàn)成的指標(biāo)。與其在此費(fèi)盡心力，本文倒寧愿先做逆向思考，想一想“不良的治理”(bad governance，或者借用中國傳統(tǒng)的術(shù)語，稱之為“亂”)是如何發(fā)生的?

從哲學(xué)概念來理解，“權(quán)利”本身即可能造成一些問題。因?yàn)闄?quán)利絕非一廂情愿的設(shè)想，而“只能在主體間被定義”，“假如得不到他人或社會(huì)的同意，就沒有任何人能夠擁有權(quán)利”。［6］那么，怎樣才能讓治理主體相互同意對方的權(quán)利主張?倘若不能強(qiáng)制的話(行政權(quán)力“包打天下”預(yù)先已被治理所摒棄)，就只能通過主體間的博弈，而要進(jìn)行博弈，最理想的環(huán)境則莫過于市場——鑒于“市場”原本就是買方和賣方相互作用的場域，說市場機(jī)制的完善乃是職業(yè)教育良好治理的基礎(chǔ)并未言過其實(shí)。

可是，要更進(jìn)一步地把“善治”同市場掛鉤，直至等同于教育資源配置的“市場化”，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。英國的例子便足以說明這一點(diǎn):在該國，職業(yè)教育不僅是由個(gè)體承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用，依靠眾多的機(jī)構(gòu)在開放的培訓(xùn)市場中相互競爭，就連職業(yè)資格證書的頒發(fā)使用也都市場化了，“哪種證書最受市場青睞，哪種證書就最有權(quán)威性”。一貫堅(jiān)持的自由主義，使得英國“在職業(yè)教育發(fā)展方面也非常相信市場的巨大力量”，但后果卻遠(yuǎn)非理想，特別是企業(yè)在培養(yǎng)未來的員工方面長期處于無關(guān)緊要的地位。［7］此等情形難道是職教同仁一心向往的么?

正如行政權(quán)力可能失靈一樣，純粹的的市場機(jī)制也不是職業(yè)教育的濟(jì)世良方?！笆袌龌钡淖畲箫L(fēng)險(xiǎn)不在于主體的權(quán)利得不到充分表達(dá)，而是大家可能爭相選擇逃避責(zé)任。就像在現(xiàn)實(shí)中，“凡有利可圖之處，如資格認(rèn)定、考級收費(fèi)等，則各主體都盡其所能將之?dāng)埲霊阎?，但無利可圖或吃力不討好之處，如長期性的經(jīng)費(fèi)投入、無利的常規(guī)管理等，則各主體都會(huì)盡量推諉或低度參與”［8］……由于權(quán)利與責(zé)任在總量上始終是等值的，拒不承擔(dān)責(zé)任也就意味著一切權(quán)利終將成為空中樓閣。

質(zhì)言之，“不良的治理”反映了權(quán)利與責(zé)任的失衡，難以抑制的機(jī)會(huì)主義則是由“治”而“亂”的內(nèi)在根源。很多研究都曾指出，要想由“亂”到“治”，法律的強(qiáng)制和其它諸如稅收政策的配合都是必不可少的，而要想對癥下藥，這些制度的又必須精心設(shè)計(jì)，妥善安排。歸納起來，其中最關(guān)鍵的大概是要遵循兩個(gè)原則，這兩個(gè)原則又恰恰都和責(zé)任有關(guān):第一個(gè)是“責(zé)任歸屬”原則(也就是常言說的“能力越大、責(zé)任越大”)，即以治理主體自身的資源狀況為基礎(chǔ)，誰能占有或支配的教育資源越多、越是不可替代，誰的責(zé)任就越要優(yōu)先落到實(shí)處。第二個(gè)是“權(quán)責(zé)對等”原則，即某一治理主體提出的權(quán)利主張能夠?yàn)槠渌黧w所接受，當(dāng)且僅當(dāng)其承當(dāng)了相應(yīng)的責(zé)任。筆者以為，只要符合上述兩點(diǎn)，職業(yè)教育的治理便不致陷入亂局，距離“善治”想必也不會(huì)太遠(yuǎn)。

四、結(jié)論

綜上所述，考慮到資源分散化配置的特征如此明顯，因而職業(yè)教育通常比普通教育更需要提倡治理。資源的分散化決定了治理主體的多元化，目前能夠被確認(rèn)的包括政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)和行業(yè)組織，等等，它們站在自身的立場上，都會(huì)對職業(yè)教育的發(fā)展提出一系列的權(quán)利要求。治理圍繞著權(quán)利展開，治理的過程即可視作這些權(quán)利的協(xié)調(diào)，是要化沖突為合作。而“善治”所以不會(huì)通過主體間的自由博弈輕易實(shí)現(xiàn)，原因在于人們經(jīng)?？释臋?quán)利過多，而愿意主動(dòng)承擔(dān)的責(zé)任太少。有鑒于此，一些約束行為的原則、尤其是體現(xiàn)主體責(zé)任的原則乃是不可或缺的。責(zé)任原則并非唯一，卻有助于引導(dǎo)參與治理的個(gè)人和機(jī)構(gòu)各自干好正確的事。實(shí)現(xiàn)“善治”的道路也并不唯一，它與教育資源的配置緊密關(guān)聯(lián)。我們此刻至少能夠說明，政府(及其它某方面的社會(huì)力量)要對職業(yè)教育擔(dān)負(fù)多大的責(zé)任，根本地取決于其尚能有效控制多少教育資源，而不是先驗(yàn)地由職業(yè)教育的“公共物品”抑或“準(zhǔn)公共物品”的性質(zhì)來決定。

注釋:

①不同的學(xué)者已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)，還有國際關(guān)系學(xué)等各個(gè)學(xué)科視角出發(fā)，提出了各種各樣的治理理論，但直到今天，一個(gè)統(tǒng)一的關(guān)于治理的確切界定尚未出現(xiàn)。

②或許上世紀(jì)80年代我國學(xué)者曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)的大部分國家中學(xué)階段的職教規(guī)模很難超過總體40%的“閾限”，其原因正在于此。

③除行業(yè)協(xié)會(huì)之外，其它的如職教教師的專業(yè)組織若能發(fā)展起來，即可因其具有不可或缺的“師資”力量而獲得治理的主體地位。

④弗里曼在1961年提出，企業(yè)的利益相關(guān)者就是那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程影響的任何個(gè)人和群體。

⑤例如，站在職業(yè)學(xué)校的立場上，人們必定希望“企業(yè)要積極提供兼職教師、實(shí)習(xí)場所和設(shè)備”成為社會(huì)共識(shí)。

⑥孟景舟在其博士論文中指出，在對職業(yè)教育稱謂的使用上，世界各國都有相似的規(guī)律，“即當(dāng)企業(yè)界主導(dǎo)職業(yè)教育政策時(shí)，會(huì)選擇‘技術(shù)教育’這樣帶有科技主義色彩的詞匯，當(dāng)教育界主導(dǎo)教育政策時(shí)，則會(huì)選擇‘職業(yè)教育’這樣帶有人文色彩的詞匯”。而我國曾經(jīng)使用的“職業(yè)技術(shù)教育”一詞“形象地反映了當(dāng)時(shí)兩股勢力的交鋒”(見孟景舟．職業(yè)教育基礎(chǔ)概念的歷史溯源［D］．天津:天津大學(xué)，2012:207．)。

［1］中共中央．關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中發(fā)［Z］．［2013］12號．

［2］國務(wù)院．關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國務(wù)院部門(單位)所屬學(xué)校管理體制和布局機(jī)構(gòu)的決定［Z］．國發(fā)［1999］26號．

［3］［法］斯莫茨．治理在國際關(guān)系中的正確運(yùn)用［A］．肖孝毛，譯．治理與善治［C］．俞可平，等．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:270．

［4］董仁忠．“大職教觀”視野中的職業(yè)教育制度變革研究［D］．上海:華東師范大學(xué)，2008:30．

［5］俞可平．治理和善治——一種新的政治分析框架［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2001(9):42．

［6］趙汀陽．壞世界研究:作為第一哲學(xué)的政治哲學(xué)［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2009:229－230．

［7］徐國慶．英、德職業(yè)教育體系差異的政策分析及啟示［J］．教育科學(xué)，2006(3):70—72．

［8］鄔志輝，李濤．治理體系和能力現(xiàn)代化的三重核心命題［N］．中國教育報(bào)，2004－04－28(6)．

［責(zé)任編輯 曹 穩(wěn)］

張宇，男，天津大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃c職業(yè)技術(shù)教育。

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1674－7747(2015)13－0036－03