栗相恩

環(huán)境犯罪的嚴(yán)厲執(zhí)法:美國經(jīng)驗(yàn)及其啟示

栗相恩

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系,河南鄭州450015)

美國環(huán)境刑事執(zhí)法十分嚴(yán)厲,其基礎(chǔ)包括環(huán)境刑事立法的保證、專門環(huán)境刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、環(huán)境刑事執(zhí)法部門之間的合作、民眾的普遍支持和追訴積極、量刑嚴(yán)厲。我國面對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化的嚴(yán)峻情勢,可以借鑒美國環(huán)境刑事執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn),環(huán)境刑法立法應(yīng)突出對環(huán)境犯罪的威懾,借助司法解釋限制法官量刑輕緩化傾向,設(shè)置專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門,強(qiáng)化跨部門、區(qū)域性合作。

環(huán)境刑事執(zhí)法;積極追訴;嚴(yán)厲量刑

自20世紀(jì)40年代起,美國的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持久繁榮的景況。然而,“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”發(fā)展模式的直接惡果是生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞,環(huán)境事故頻發(fā)。因而,自20世紀(jì)70年代起,美國開始持續(xù)強(qiáng)化對環(huán)境違法行為的懲治,嚴(yán)厲實(shí)施環(huán)境刑事執(zhí)法,環(huán)境治理取得顯著成效。

目前,我國正面臨與當(dāng)年美國同樣的嚴(yán)重環(huán)境問題,環(huán)境污染成為全社會(huì)的共同主題,環(huán)境執(zhí)法尤其是環(huán)境刑事執(zhí)法極端薄弱應(yīng)屬主要根源之一。我們可以借鑒美國環(huán)境犯罪的治理經(jīng)驗(yàn),對我國環(huán)境刑事執(zhí)法予以省思。

一、美國環(huán)境刑法的淵源

環(huán)境刑事執(zhí)法是環(huán)境刑法在實(shí)踐層面的落實(shí),環(huán)境刑法的理念必然直接、深刻地影響著環(huán)境刑事執(zhí)法。因而,在探討美國環(huán)境刑事執(zhí)法之前,我們宜先追溯一下美國環(huán)境刑法的淵源,以理解其所秉持的理念。

美國是典型的普通法系國家,其環(huán)境刑法的淵源包括制定法和判例法兩大類?，F(xiàn)代的環(huán)境刑法以制定法為主體,但其根源于判例法。判例法很早即已將污染環(huán)境視為違法行為,并提供了刑事追訴這一補(bǔ)救措施。在判例法中,嚴(yán)重環(huán)境違法行為屬于公害的范疇,而公害被界定為“未經(jīng)法律授權(quán)或未履行法律義務(wù)的行為”,并被認(rèn)為是犯罪。并且,因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬?對于現(xiàn)代環(huán)境刑法制定法的解釋仍擺脫不了判例法是否將“被認(rèn)為是不道德的行為”犯罪化,所以,就環(huán)境刑法而言,其判例法淵源十分重要。當(dāng)然,判例法上的公害犯罪早已讓位于制定法所規(guī)定的公害犯罪。

美國環(huán)境刑法制定法的創(chuàng)制歷史較早。在19世紀(jì)與20世紀(jì)初期,除了州與地方的保護(hù)衛(wèi)生與減低公害的法令外,聯(lián)邦政府已制定了多部旨在保護(hù)環(huán)境的制定法,其中有些包括了刑事處罰的規(guī)定。諸如,最終演化為《1899年河流與海港法》的旨在保護(hù)通航水域的各種制定法,其中即規(guī)定對將廢物、垃圾傾倒入通航水域或其支流的行為以輕罪處罰。當(dāng)然,這些法律當(dāng)時(shí)尚不具有現(xiàn)代的環(huán)保目的。例如,《1899年河流與海港法》雖將阻塞通航水道的傾倒行為以輕罪處罰,但其動(dòng)因并不是對環(huán)境而是對商業(yè)的關(guān)注——國會(huì)期望保障商業(yè)航運(yùn)的暢通;直至20世紀(jì)60年代,該法適用于水污染犯罪,才轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)保為規(guī)范目的。

整體而言,在20世紀(jì)70年代之前,美國聯(lián)邦雖制定多部環(huán)境法,但環(huán)境刑法少見。這主要是緣于政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先,以環(huán)境資源的開發(fā)而非保護(hù)為側(cè)重點(diǎn)。一般而言,聯(lián)邦污染控制立法注重鼓勵(lì)各州之間的合作和提供支持各州污染控制努力的研究與基金。因而,在此期間,美國聯(lián)邦層面的環(huán)境刑法立法數(shù)量較為稀少。

然而,在1970年前后,情勢發(fā)生了劇烈變動(dòng)。這緣于美國生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重劣質(zhì)化,國民環(huán)保意識(shí)的覺醒和高漲,以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)的風(fēng)起。政府和國會(huì)在飽受環(huán)境污染之苦的國民訴求壓力下,將環(huán)保視為國家與社會(huì)的首要任務(wù)[1]。尤其是環(huán)保運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了普通法在環(huán)保上的無力,因而,環(huán)保從普通法轉(zhuǎn)向制定法模式[2],美國環(huán)境法的創(chuàng)制隨之迅猛增加。在20世紀(jì)70年代左右,聯(lián)邦層面的環(huán)境立法主要包括:《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法修正案》《散養(yǎng)馬和驢法》《水污染控制法》《殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》《海洋傾倒法》《飲用水安全法》《有毒物質(zhì)控制法》《資源保護(hù)與恢復(fù)法》等。并且,在長期依靠環(huán)境行政和民事執(zhí)法措施而無效的情況下,立法者轉(zhuǎn)向借助基于威懾目的的刑事處罰手段。因而,在這些環(huán)境法中大多設(shè)置了刑法規(guī)范。不過,當(dāng)時(shí)環(huán)境犯罪屬于輕罪的范疇,刑罰較為輕緩。

借助上述環(huán)境法律的創(chuàng)制,美國政府構(gòu)建了環(huán)境法律體系的基本架構(gòu)。因?yàn)榄h(huán)境刑法規(guī)范均附屬于這些環(huán)境法律,所以,美國環(huán)境刑法體系的基本框架亦隨之成型。

通過大規(guī)模立法美國環(huán)境刑法體系基本完善,但最初環(huán)境刑事執(zhí)法效果并不明顯。這有多重原因,但主要還是立法者并未真正嚴(yán)肅對待環(huán)境犯罪,雖以刑罰規(guī)制,但仍力求輕緩。環(huán)境刑法規(guī)范所透射的思想直接影響了環(huán)境刑事司法行動(dòng),環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不輕易啟動(dòng)刑事追訴程序,而法官對環(huán)境犯罪的量刑亦盡量輕緩。

針對環(huán)境刑事執(zhí)法并未達(dá)致預(yù)防犯罪的目的這一狀況,自20世紀(jì)80年代之后,美國環(huán)境刑法立法主要圍繞著加大環(huán)境犯罪的處罰力度,將之前的許多輕罪修正為重罪,并創(chuàng)制新型的環(huán)境犯罪類型。例如,1990年《清潔空氣法修正案》規(guī)定了一個(gè)“明知危險(xiǎn)”的犯罪類型,其法定最高刑為15年監(jiān)禁,最高罰金為100萬美元。基于限制法官對環(huán)境犯罪量刑偏輕的傾向,《1984年量刑改革法》明文規(guī)定環(huán)境犯罪的量刑規(guī)則。這些環(huán)境刑法立法反映了立法者嚴(yán)厲對待環(huán)境犯罪的立場。環(huán)境刑法立法理念的轉(zhuǎn)向在刑事司法實(shí)踐中迅即得到了回應(yīng)[3]。至今,美國環(huán)境刑事執(zhí)法一直呈現(xiàn)嚴(yán)厲的面向,有力地遏制了環(huán)境犯罪的高發(fā)態(tài)勢。

二、美國環(huán)境刑事執(zhí)法的沿革

從比較法視角看,美國環(huán)境刑事立法較早,并且相對完善。其環(huán)境刑事執(zhí)法亦是如此。就美國環(huán)境刑事執(zhí)法的發(fā)展脈絡(luò)而言,大致可劃分為如下三個(gè)階段。

(一)20世紀(jì)80年代之前

在20世紀(jì)80年代之前,美國環(huán)境刑事執(zhí)法十分稀少。20世紀(jì)70年代,因迫于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化與國民環(huán)保訴求的壓力,聯(lián)邦環(huán)境立法激增,其中包括了許多刑法規(guī)范,要求對環(huán)境犯罪予以追訴。然而,“書面上的法”現(xiàn)實(shí)化為“行動(dòng)中的法”尚需時(shí)日。就聯(lián)邦層面而言,在20世紀(jì)70年代僅有25個(gè)環(huán)境犯罪案件被起訴[4]。并且還是因?yàn)檫@些案件太過嚴(yán)重,才引起聯(lián)邦相關(guān)執(zhí)法部門的實(shí)質(zhì)調(diào)查。

在這一時(shí)期,聯(lián)邦與各州以及地方政府對環(huán)境犯罪案件的刑事追訴不太積極。主要原因如下:首先,將污染視為犯罪的社會(huì)共識(shí)尚未形成,通常針對犯罪的道德譴責(zé),就環(huán)境犯罪而言尚不明顯;其次,環(huán)保署自其成立直至70年代中期一直關(guān)注內(nèi)部事務(wù),將資源主要運(yùn)用于法規(guī)最低限度的執(zhí)行和新頒布法律的宣導(dǎo);再次,因既存的環(huán)境刑法規(guī)范所規(guī)定的犯罪均為輕罪,根本無法引起聯(lián)邦司法部門的較大興趣,它們將有限的資源主要運(yùn)用于重罪。

然而,對環(huán)境犯罪刑事追訴的大幕畢竟已經(jīng)拉開,即使這是一個(gè)緩慢和充滿困難的過程。更為重要的是,對這些環(huán)境犯罪案件的追訴為之后的環(huán)境刑事執(zhí)法積累了初步但十分有益的經(jīng)驗(yàn),而且也對環(huán)境犯罪者以首次心理沖擊。

(二)20世紀(jì)80年代

直至1980年,美國環(huán)境法的實(shí)施仍基本借助行政與民事處罰措施,刑事追訴的提起相對罕見,而被判處環(huán)境犯罪的寥寥數(shù)人也必定被判處緩刑。但是經(jīng)過到了1990年,環(huán)境刑事執(zhí)法景象已劇烈改觀,兩年監(jiān)禁與數(shù)十萬美元的刑事罰金已十分普遍而非例外了。

美國聯(lián)邦和各州及地方政府轉(zhuǎn)變對環(huán)境犯罪的態(tài)度,趨向?qū)Νh(huán)境犯罪的嚴(yán)厲執(zhí)法,是有其深刻背景的。正如美國學(xué)者指出,特定的背景決定著對環(huán)境威脅的反應(yīng)[5]。

伴隨時(shí)間的推移,環(huán)境犯罪已成為美國社會(huì)的一個(gè)嚴(yán)重問題。民眾與國家環(huán)境正遭受來自環(huán)境違法者的嚴(yán)重危害,僅僅憑借行政法規(guī)不足以保護(hù)環(huán)境與民眾免遭環(huán)境違法者的侵犯。即使一個(gè)環(huán)境犯罪的直接后果可能不明顯、不嚴(yán)重,但是環(huán)境損害的累積成本與長期惡果是巨大的[6]。與此同時(shí),民眾接受日益增多的環(huán)保教育,環(huán)保意識(shí)日益高漲,對環(huán)境犯罪的敵視與日俱增。1984年的一次民調(diào),要求6萬名調(diào)查對象評價(jià)幾種具體犯罪的嚴(yán)重性。環(huán)境犯罪竟然位于毒品走私、銀行搶劫、謀殺未遂等罪之前。這次民調(diào)說明,美國民眾認(rèn)為工業(yè)污染者如同武裝搶劫者、毒品走私者一樣是罪犯[7]。

民眾要求政府采取強(qiáng)硬措施以保護(hù)環(huán)境。面對民眾的強(qiáng)大壓力與資金的短缺,聯(lián)邦政府重新檢討絕對依靠行政和民事補(bǔ)救措施的策略,意識(shí)到刑事處罰較傳統(tǒng)的民事或者行政措施具有更強(qiáng)的威懾力,尤其是對于公司管理人員個(gè)人的刑事追訴。

另外,進(jìn)入80年代之后,有關(guān)有毒廢物的基本法律相繼引入重罪的規(guī)定,這在一定程度上也引起執(zhí)法部門的關(guān)注,從而聚集了一定的執(zhí)法資源。1982年環(huán)保署和司法部先后設(shè)置致力于環(huán)境犯罪調(diào)查和追訴的專門機(jī)構(gòu),從而為環(huán)境刑事執(zhí)法提供了強(qiáng)大的資源。

在此背景下,聯(lián)邦政府和各州以及地方政府開始對環(huán)境違法者(尤其是公司管理人員)采取一種十分強(qiáng)硬的立場。例如,在1985年和1989年之間,美國環(huán)保署所負(fù)責(zé)的刑事案件從每年大約60起增加到大約80起;在1985年之后,移送司法部進(jìn)行刑事起訴的環(huán)境犯罪案件平均20至50起[8]。司法部采取了一種以“發(fā)現(xiàn)、起訴并判決最高級(jí)別的、負(fù)有責(zé)任的公司管理人員”為目標(biāo)的環(huán)境犯罪調(diào)查政策。

(三)20世紀(jì)90年代以后

抗制環(huán)境犯罪的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,美國相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門亦認(rèn)識(shí)到,環(huán)境刑事執(zhí)法是保障環(huán)境守法的最有效手段[9]。首先,環(huán)境刑事執(zhí)法所帶來的監(jiān)禁無法轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。在采取民事訴訟或行政制裁措施的情形下,環(huán)境違法者認(rèn)為,民事罰金與行政處罰屬于生產(chǎn)經(jīng)營的成本,這些可以順理成章地轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。執(zhí)法的結(jié)局是,不僅未達(dá)到威懾環(huán)境違法者的效果,反而使無辜的消費(fèi)者成為環(huán)境執(zhí)法的最終承擔(dān)者。并且,可能更壞的情況是,公司常常樂于繳納罰款以取代所遭受的遵守法規(guī)的禁止成本。這使環(huán)境執(zhí)法陷入了一種尷尬的境地。因而,這種執(zhí)法方法受到嚴(yán)厲的批判。如若適度對環(huán)境犯罪者進(jìn)行刑事追究,環(huán)境犯罪者面對刑罰的威懾,則可能在實(shí)施環(huán)境犯罪行為時(shí)三思。因?yàn)椴幌衩袷铝P金與行政罰款那樣,環(huán)境犯罪行為人無法將監(jiān)禁這種刑事處罰轉(zhuǎn)嫁給其商品的消費(fèi)者,而只能由其自身承擔(dān)。其次,刑事追訴普遍較民事程序迅捷。《速審法》(The Speedy Trial Act)要求在70日內(nèi)對被告審理終結(jié)。最后,借助刑事訴訟所獲得的民事罰金與行政罰款通常與所獲得的民事賠償一樣多甚至更多[10]。

因而,到20世紀(jì)90年代,在美國,刑事追訴已成為與環(huán)境犯罪斗爭的重要策略,美國政府積極使用刑事追訴作為環(huán)境執(zhí)法的工具。1990年,司法部環(huán)境犯罪處對134件環(huán)境犯罪案件予以刑事起訴,是開始嚴(yán)厲追訴環(huán)境犯罪以來最多的一年,較1989年增加了33%。其中,定罪率高達(dá)95%。超過一半的被定罪的被告被判處監(jiān)禁刑[11],其中84%在監(jiān)獄中服刑,人均服刑時(shí)間為1.8年[12]。美國各州和地方政府亦積極進(jìn)行環(huán)境刑事執(zhí)法,強(qiáng)化對環(huán)境犯罪的打擊。例如,在1993年之前的4年,在環(huán)境刑事執(zhí)法方面,聯(lián)邦檢察官在南卡羅萊納已取得了重大進(jìn)展。在此期間,南卡羅萊納州大約23個(gè)個(gè)人與公司被定為環(huán)境犯罪。該州將環(huán)境犯罪的追訴作為一種優(yōu)先考慮[13]。

正如統(tǒng)計(jì)數(shù)字所說明的,刑事追訴已成為環(huán)境執(zhí)法的有力工具。美國環(huán)境刑事執(zhí)法部門已成功地利用了這一資源。至今,它們繼續(xù)憑借刑事追訴實(shí)施有效的環(huán)境執(zhí)法。

三、美國嚴(yán)厲環(huán)境刑事執(zhí)法的基礎(chǔ)

(一)環(huán)境刑事立法的保證

美國基于威懾目的的環(huán)境刑事立法是嚴(yán)厲的環(huán)境刑事執(zhí)法的基礎(chǔ)和保證。美國環(huán)境犯罪的法定刑具有鮮明的嚴(yán)刑重罰特色?；诖驌舡h(huán)境犯罪的考量,自20世紀(jì)70年代起,國會(huì)對聯(lián)邦許多環(huán)境刑事法律進(jìn)行了增修,至少10部環(huán)境法律包括環(huán)境犯罪的規(guī)定。國會(huì)多次修正主要的環(huán)境法律以強(qiáng)化對環(huán)境犯罪的懲罰力度。例如,1980年,國會(huì)修正《資源保護(hù)與恢復(fù)法》,將對明知未獲授權(quán)而處置、儲(chǔ)存或處理危險(xiǎn)廢物的任何人的法定刑提升,由輕罪修改為重罪。在僅僅4年之后,國會(huì)再次修正該法,將同樣的環(huán)境犯罪的法定刑大大提高,最高可判處5年監(jiān)禁。1986年,國會(huì)修正了《環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任綜合法》,將未報(bào)告釋放危險(xiǎn)物質(zhì)的行為由輕罪提升為重罪。1987年,國會(huì)又將《清潔水法》中的多個(gè)環(huán)境犯罪類型由輕罪修正為重罪。有關(guān)法律規(guī)定,對十分嚴(yán)重的環(huán)境犯罪可處15年以下監(jiān)禁,如果是累犯,最高可判30年監(jiān)禁。

憑借這些立法上的制度安排,聯(lián)邦檢察官對案件進(jìn)行刑事追訴的選擇權(quán)顯著擴(kuò)張,之前可能只能以民事或行政制裁方式處理的案件也具有了予以刑事追訴的可能性。并且國會(huì)借助立法對環(huán)境犯罪的量刑進(jìn)行規(guī)范,限制環(huán)境犯罪量刑的輕緩化傾向。在對環(huán)境犯罪展開積極追訴的最初階段,聯(lián)邦法官普遍對環(huán)境犯罪所判處的罰金數(shù)額很低,而被判處監(jiān)禁刑的犯罪者更少。1984年國會(huì)通過《量刑改革法》。該法規(guī)定設(shè)立量刑委員會(huì),指定由量刑委員會(huì)制定量刑指南。量刑指南對環(huán)境犯罪規(guī)定了嚴(yán)厲的刑罰,顯著提升了罰金數(shù)額和監(jiān)禁刑期。其顯著改變了美國環(huán)境刑事執(zhí)法的動(dòng)態(tài)。

(二)專門環(huán)境刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

徒法不足以自行,政策和立法方面的支持僅是啟動(dòng)環(huán)境刑事執(zhí)法的第一步,更為關(guān)鍵的是實(shí)體層面的貫徹、落實(shí)。針對環(huán)境犯罪展開有力的刑事追訴,既需充足的高素質(zhì)的控訴人員,亦需具有較高專業(yè)素養(yǎng)的環(huán)境違法調(diào)查人員及其支援力量。

基于環(huán)境犯罪案件的不斷增長,1982年11月司法部土地與自然資源司設(shè)置了環(huán)境犯罪小組(Environmental Crime Unit)。這個(gè)特設(shè)的環(huán)境犯罪小組的任務(wù)是,為司法部提供專門辦理環(huán)境犯罪案件的公訴團(tuán)隊(duì),同時(shí)向公眾通報(bào)司法部有關(guān)環(huán)境犯罪的刑事調(diào)查和追訴情況,并在對聯(lián)邦環(huán)境犯罪的調(diào)查與追訴過程中和環(huán)保署合作而開展工作。雖然環(huán)境犯罪小組最初僅有3名公訴人員,但在隨后幾年中,環(huán)境犯罪小組不斷壯大。1983年僅有5名公訴人員,但到1991年已增加至25名;現(xiàn)在其雇員已達(dá)到49名,包括38名公訴人員和11名輔助人員。其雇員在受雇之前均已在環(huán)境犯罪處組織的為期一年的環(huán)境犯罪研習(xí)班受訓(xùn)。另外,聯(lián)邦許多檢察官辦公室也設(shè)立了環(huán)境犯罪小組或者專項(xiàng)任務(wù)人員。

在形成期間以及成為一個(gè)獨(dú)立的處之前,環(huán)境犯罪小組的活動(dòng)即具有重要價(jià)值。在成立的第一年,其即起訴了40個(gè)案件,40名被告被定罪。從1983年10月至1986年3月,獲得了大約130個(gè)有罪判決或自愿認(rèn)罪。這些案件的結(jié)果是,判處罰金1500多萬美元,實(shí)際服刑期總計(jì)超過10年。因環(huán)境犯罪小組在刑事追訴中所取得的成績,1987年4月,總檢察長埃德溫米斯將其提升為土地與自然資源司中的一個(gè)處,顯著增加了其預(yù)算撥款,并使其人員幾乎增長了兩倍。之后,其表現(xiàn)十分突出。僅在1989年,環(huán)境犯罪處即提起了101起控訴,定罪或自愿認(rèn)罪107起,判處罰金1270萬美元,刑期總計(jì)超過53年[14]。

作為負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的主要政府部門,環(huán)保署顯然理解刑事執(zhí)法最具威懾力。1981年,環(huán)保署即建立了刑事執(zhí)法辦公室,并聘任了專業(yè)的刑事調(diào)查人員。在首批刑事調(diào)查人員中,許多來自其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu),具有多年執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。1984年6月,開始賦予這些刑事調(diào)查人員執(zhí)法權(quán)。1988年,國會(huì)授予這些刑事調(diào)查人員永久的執(zhí)法權(quán),包括攜帶武器、搜查和逮捕的執(zhí)行權(quán)。環(huán)保署刑事調(diào)查人員的團(tuán)隊(duì)建設(shè)發(fā)展十分迅速。1991年其團(tuán)隊(duì)有110名人員,目前已高達(dá)350人。

美國檢察官辦公室對于環(huán)境犯罪的追訴甚為積極。早在20世紀(jì)90年代,諸如波士頓、邁阿密、圣迭戈和巴發(fā)羅的檢察官辦公室已設(shè)立了它們各自的環(huán)境犯罪小組。

(三)環(huán)境刑事執(zhí)法部門之間的通力合作

為了更有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的,美國各環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間注重協(xié)調(diào)、合作。1979年,美國當(dāng)時(shí)的助理總檢察長James Moorman即認(rèn)為,在沒有環(huán)保署配合的情況下,司法部所取得的成果將是有限的[15]。早在1981年,司法部即與環(huán)保署創(chuàng)立了一個(gè)合作計(jì)劃,以對環(huán)境犯罪案件進(jìn)行立案、交付和起訴。事實(shí)上,司法部環(huán)境犯罪處在對環(huán)境犯罪的刑事控訴上所取得的成功在很大程度上依賴于環(huán)保署刑事調(diào)查人員的努力。

1989年5月,成立了環(huán)境犯罪突擊隊(duì)(The Environmental Crime Strike Force)。該機(jī)構(gòu)由總檢察長辦公室與環(huán)境事務(wù)執(zhí)法辦公室協(xié)調(diào)管理。在成立初期,其包括來自于總檢察長辦公室、環(huán)境保護(hù)部和漁業(yè)、野生動(dòng)植物、環(huán)境執(zhí)法部以及都市地區(qū)委員會(huì)的34名成員。突擊隊(duì)結(jié)合檢察官、科學(xué)家、調(diào)查人員和警察的技術(shù)能力,以對公共健康和自然資源高度威脅的環(huán)境違法行為為目標(biāo)。其調(diào)查的結(jié)果可能引發(fā)民事或刑事控訴。

另外,許多檢察官辦公室基于促進(jìn)地方、州和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法部門之間的交流、工作關(guān)系的目的,努力在地方層級(jí)組成一個(gè)環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)。該委員會(huì)由州、聯(lián)邦的檢察官和來自地方、州、聯(lián)邦執(zhí)法部門的代表所組成。他們定期會(huì)見以分享未被地方警察部門、衛(wèi)生監(jiān)管者和消防官員所發(fā)現(xiàn)的可能的環(huán)境犯罪的信息。

環(huán)保署基于促進(jìn)各州環(huán)境刑事執(zhí)法的目的,資助建立了多個(gè)地區(qū)性環(huán)境執(zhí)法組織。絕大多數(shù)州加入了這些地區(qū)性環(huán)境執(zhí)法組織。

美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)在與環(huán)境犯罪嚴(yán)厲斗爭的運(yùn)動(dòng)中也起著關(guān)鍵的作用。1982年,環(huán)保署與聯(lián)邦調(diào)查局簽署了一個(gè)諒解備忘錄,要求聯(lián)邦調(diào)查局將環(huán)境犯罪的打擊置于特別優(yōu)先的地位。

(四)追訴積極,量刑嚴(yán)厲

美國環(huán)保執(zhí)法相關(guān)部門基于有效威懾和預(yù)防環(huán)境犯罪的目的,積極調(diào)查、起訴環(huán)境犯罪;而聯(lián)邦法官亦逐步轉(zhuǎn)變態(tài)度趨向于嚴(yán)厲對待環(huán)境犯罪。自20世紀(jì)80年代初開始,司法部、環(huán)保署和聯(lián)邦調(diào)查局即發(fā)動(dòng)了對實(shí)施環(huán)境犯罪的公司及其管理人員的嚴(yán)厲刑事追訴。自1983年至1991年,總計(jì)對571人和267家公司控訴涉嫌環(huán)境犯罪。其中,通過辯訴交易或?qū)徟?有409人和204家公司被定罪,定罪率高達(dá)80%。所判罰金總計(jì)0.745億美元,監(jiān)禁刑期總計(jì)173年。90年代初期,環(huán)保署移交的刑事案件增長更為迅速,從1990財(cái)政年度的65起跳至1994財(cái)政年度的220起,然后升至1996財(cái)政年度的262起。1996財(cái)政年度, 221名被告被指控犯環(huán)境犯罪,個(gè)人被判處監(jiān)禁刑期總計(jì)1116個(gè)月;1997財(cái)政年度,環(huán)保署移交案件278起,法庭判處罰金1.693億美元;1998財(cái)政年度,相關(guān)數(shù)據(jù)略有下降,環(huán)保署移交案件266起,法庭判處罰金0.928億美元;2000財(cái)政年度,環(huán)保署向司法部移交236起環(huán)境刑事案件,法庭判處罰金共計(jì)1.22億美元;2011財(cái)政年度,法庭判處罰金1.68億美元;2012財(cái)政年度,法庭判處環(huán)境違法案件刑事罰金與民事罰款共計(jì)2.52億美元。1998年1月至2013年6月30日,美國司法部環(huán)境犯罪處辦結(jié)針對1005名個(gè)人和373個(gè)公司的刑事案件,判處監(jiān)禁刑期總計(jì)729年,刑事罰金和賠償金總計(jì)7.43億美元。

對環(huán)境犯罪量刑嚴(yán)厲在典型個(gè)案上體現(xiàn)鮮明。1992年,在?？松疽蚱渚扌陀洼喪鸵缛氚⒗辜油踝雍{而受到的刑事追訴中,通過辯訴交易,這兩家公司除了承擔(dān)1億美元的恢復(fù)費(fèi)用外,還被判處罰金2500萬美元。并且這些處罰在?？松鶕?jù)其與聯(lián)邦和州政府所達(dá)成的民事調(diào)解裁定而支付的10億美元之外。?？松讣?因環(huán)境犯罪而被判處罰金超過百萬美元的判決便愈加常見。1999年,皇家加勒比游輪公司就其在世界多地排泄廢油認(rèn)罪,接受1800萬美元罰金;Gary Benkovitz因故意向城市排水系統(tǒng)排泄有害廢物9年多而被判13年監(jiān)禁,并處以14 000美元罰金。

(五)民眾的普遍支持

美國環(huán)境刑事執(zhí)法取得成功的根本條件和保障是,公眾對環(huán)境刑事執(zhí)法的普遍支持和積極參與。監(jiān)督環(huán)境犯罪的耳目愈多,則愈可能迅速矯正違法,減低危害,彌補(bǔ)損失,懲罰犯罪。每年,環(huán)保部門均接到無數(shù)揭發(fā)環(huán)境犯罪的民眾電話和信件。例如,2002年,一艘丹麥油輪上的船員將油輪漏油一事,向美國海岸警衛(wèi)隊(duì)報(bào)告。根據(jù)報(bào)告,海岸警衛(wèi)隊(duì)不僅發(fā)現(xiàn)油輪漏油,而且還發(fā)現(xiàn)該運(yùn)輸公司的管理人員命令手下不得向外界透露任何風(fēng)聲。秘密舉報(bào)的兩個(gè)船員得到獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)金數(shù)額為該案被判刑事罰金總額(25萬美元)的一半。

民眾所選舉的議員也證明了民眾支持嚴(yán)厲對待環(huán)境犯罪的立場。例如,國會(huì)連續(xù)將環(huán)境犯罪由輕罪提升為重罪,并極大地?cái)U(kuò)張專業(yè)化環(huán)境刑事執(zhí)法部門的資源。

四、美國環(huán)境刑事執(zhí)法對我國的啟示

(一)環(huán)境刑法立法應(yīng)突出對環(huán)境犯罪的威懾

為有效抗制環(huán)境犯罪,美國環(huán)境刑法立法以威懾為首要目的[16]。這主要體現(xiàn)為:一是將多種環(huán)境犯罪類型規(guī)定為重罪,法定刑十分嚴(yán)厲;二是大量采用危險(xiǎn)犯構(gòu)成要件類型,避免因果關(guān)系證明的困難,提高對環(huán)境犯罪的有效追訴[]。

我國現(xiàn)行刑法第6章第6節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”,其他章節(jié)亦有環(huán)境犯罪的規(guī)定。就構(gòu)成要件類型而言,我國環(huán)境犯罪以實(shí)害犯為主,即使危害嚴(yán)重的污染型環(huán)境犯罪亦是如此。比如,刑法第338條規(guī)定“……嚴(yán)重污染環(huán)境的……”雖然根據(jù)我國刑法的規(guī)定,對未完成形態(tài)的故意犯罪均可予以刑罰處罰,但是在刑事司法實(shí)踐中鮮見對未完成形態(tài)的環(huán)境犯罪定罪量刑。而在實(shí)害犯構(gòu)成要件類型下,定罪要求因果關(guān)系的證明。環(huán)境犯罪行為和實(shí)害結(jié)果之間因果關(guān)系的證明需要專業(yè)技能,不能僅憑一般經(jīng)驗(yàn)法則判斷;并且環(huán)境犯罪具有累積性、長期性的特征,亦難以理清個(gè)別的行為和實(shí)害結(jié)果之間的因果關(guān)系。因此,環(huán)境犯罪中因果關(guān)系的證明極為困難,因而對環(huán)境犯罪有效追訴十分困難。另外,整體而言,我國對環(huán)境犯罪所規(guī)定的法定刑不太嚴(yán)厲。尤其是對環(huán)境具有極大破壞作用的污染型環(huán)境犯罪,其法定最高刑僅為7年。這些造成對環(huán)境犯罪的威懾不力?；谖覈h(huán)境問題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),應(yīng)借鑒美國環(huán)境刑法立法經(jīng)驗(yàn),提高環(huán)境犯罪的法定刑,包括自由刑和罰金刑,尤其是污染型環(huán)境犯罪。從而,為展開對環(huán)境犯罪的嚴(yán)厲執(zhí)法提供立法保障。

(二)借助司法解釋限制法官量刑輕緩化傾向

在《聯(lián)邦量刑指南》生效之前,聯(lián)邦法官在環(huán)境犯罪案件中的量刑權(quán)很大,僅受到聯(lián)邦環(huán)境法律所規(guī)定的最高罰金和最高監(jiān)禁刑的限制。在此情況下,對環(huán)境犯罪所判處的罰金數(shù)額很低,而被判處監(jiān)禁刑的犯罪者更少?！堵?lián)邦量刑指南》對環(huán)境犯罪者規(guī)定了嚴(yán)厲的刑罰,顯著提升了罰金數(shù)額和監(jiān)禁刑期。其顯著改變了環(huán)境刑事執(zhí)法的動(dòng)態(tài)[18]。

多年以來,我國環(huán)境刑事執(zhí)法一直不力。以環(huán)境污染刑事案件為例,2001-2010年總計(jì)僅有37個(gè)既判案件,平均每年3.7個(gè);有6個(gè)年度的既判案件數(shù)量在3個(gè)或者3個(gè)以下;2002-2009年每年的既判案件數(shù)量都在5個(gè)以下,平均每年只有2.6個(gè)[19]。近兩年,我國加大對污染環(huán)境犯罪的打擊力度。據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年全國法院以污染環(huán)境罪判罰的案件數(shù),計(jì)87件,較2012年增長295%,共97人獲刑[20]。但是,這些既判的污染環(huán)境案件的量刑普遍偏低,多為3年以下有期徒刑或緩刑。顯然,出于各種緣由,法官對環(huán)境犯罪案件的量刑具有輕緩化傾向。為了強(qiáng)化對環(huán)境犯罪的威懾力度,應(yīng)通過司法解釋對環(huán)境犯罪的量刑予以規(guī)范化,限制法官過大的量刑權(quán),防止量刑輕緩化的傾向。

(三)設(shè)置專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門

環(huán)境犯罪案件通常涉及十分復(fù)雜的專業(yè)知識(shí),這就要求環(huán)境刑事執(zhí)法人員應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。針對環(huán)境犯罪案件的這一特征,美國在環(huán)境刑事執(zhí)法過程中逐步設(shè)立了專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門,比如環(huán)保署成立刑事執(zhí)法辦公室,司法部成立環(huán)境犯罪處等。

近年,我國云南省、貴州省、江蘇省等為了探索環(huán)境執(zhí)法的有效機(jī)制,相繼設(shè)立了針對環(huán)境犯罪的偵查部門、起訴部門或者審判庭。這顯然只是一種初步的探索,并且尚未在全國全面展開。正如美國有學(xué)者指出,“欠發(fā)達(dá)國家針對環(huán)境犯罪也制定了嚴(yán)厲的刑事處罰。然而,它們可能不具備實(shí)施這些刑事處罰的資源”[21]。我國當(dāng)前雖在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化的壓力下逐步強(qiáng)化對環(huán)境犯罪的打擊力度,但是我們并未在全國全面設(shè)立專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門。這必然造成對環(huán)境犯罪追訴的困難。我們應(yīng)當(dāng)以美國為參照,設(shè)置符合我國國情的專門的環(huán)境刑事執(zhí)法部門。

(四)強(qiáng)化跨部門、區(qū)域性合作

我國對環(huán)境犯罪的積極刑事追訴正在展開。環(huán)境犯罪的危害后果通常具有范圍廣、彌散性特征,尤其是污染型環(huán)境犯罪更是如此。例如,2012年廣西龍江河突發(fā)鎘污染,水中鎘含量約20噸,污染河段長達(dá)約300公里。并且環(huán)境犯罪案件往往十分復(fù)雜,辦案人員需具相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。在長期的環(huán)境刑事執(zhí)法實(shí)踐中,美國環(huán)境刑事執(zhí)法部門認(rèn)識(shí)到跨部門、跨區(qū)域合作之于環(huán)境犯罪追訴的重要性,司法部、環(huán)保署和聯(lián)邦調(diào)查局等部門之間積極相互協(xié)作;在檢察官辦公室的協(xié)調(diào)下,成立了環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)等。反觀我國環(huán)境犯罪追訴的現(xiàn)況,我們尚未充分重視跨部門、跨區(qū)域的合作。雖然根據(jù)制度安排,公檢法機(jī)關(guān)之間互相配合、互相制約,各地司法機(jī)關(guān)之間亦負(fù)有相互配合、協(xié)作的義務(wù),但這在一定程度上是一種臨時(shí)性合作。鑒于環(huán)境犯罪的特質(zhì)和美國的經(jīng)驗(yàn),我們亦有必要成立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境刑事執(zhí)法合作組織,建立環(huán)境刑事執(zhí)法部門之間和不同區(qū)域的常態(tài)化合作機(jī)制,積極、高效地懲處和威懾環(huán)境犯罪。

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Stringent enforcement of environmental crime: Experience and enlightenment of U.S.

LI Xiangen
(Department of Law of Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management, Zhengzhou 450015,China)

Criminal enforcement of environmental laws in U.S.is very harsh,and its bases include the guarantee of environmental criminal legislation,special agencies of environmental criminal enforcement,cooperation of agencies of environmental criminal law enforcement,public support,and positive prosecution,harsh sentencing.Facing the severe situation of deterioration of the ecological environmental quality,we should refer to the experience of U.S..The legislation of environmental criminal law should aim to deter environmental crime,we should use judicial interpretation to limit light sentencing tendency,and should set up special departments of environmental criminal enforcement,and should strengthen cross-sectoral and cross-regional cooperations.

environmental crime;positive prosecutiont;harsh sentencing

D924.36

:A

:1671-9476(2015)01-0068-06

10.13450/j.cnkij.zknu.2015.01.018

2014-12-10

河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“生態(tài)文明視閾下環(huán)境犯罪的刑事執(zhí)法問題研究”(2014-QN-025)的階段性成果。

栗相恩(1974-),男,河南息縣人,講師,法學(xué)博士,研究方向?yàn)榄h(huán)境刑法。