程程

（中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081）

論高速公路致害案件中的國家賠償責任

程程

（中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081）

近年來，我國高速公路致害的涉訴案件呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，在實際的訴訟中，則一般適用《民法通則》及《合同法》，受害人多以侵權責任或違約責任或兩種責任競合為由起訴高速公路管理部門，一方面，當事人主張的侵權關系與合同關系并不完全適用于高速公路致害案件，另一方面，高速公路致害案件中，有相當比例是因他人過失造成的受害人損失，這兩個責任一概由如果將兩個責任皆歸為高速公路管理部門所有并不合適，對于法律責任的追究與權利救濟都不利。另一方面，在實際審理當中，同類案件有時會有截然不同的審理結果，這也暴露出現(xiàn)有法律對這類問題規(guī)定的不足。本文試圖通過兩個案例的比較概括出高速公路致害案件的不同類型，并在此基礎上，探討在該類案件中引入國家賠償?shù)谋匾浴?/p>

高速公路；責任分配；國家賠償 ①

一、高速公路致害典型案例及分析

（一）江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司與江蘇省南京機場高速公路管理處損害賠償糾紛案（全國高速公路第一案，見《最高人民法院公報》，2000年第1期）。

此案例是因第三者原因導致的高速公路致害訴訟案件。江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司（以下簡稱東山副業(yè)）提出了對江蘇省南京機場高速公路管理處（以下簡稱南京機場高管處）的民事訴訟。起訴原因在于：東山副業(yè)認為由于同行費繳納，實際上與南京機場高管處形成了合同關系，但南京機場高管處并未對機場高速的障礙進行及時處理，因而其未能履行義務，理應承擔違約賠償責任。二審法院認為：東山副業(yè)與南京機場高管處確因通行費的交收形成了有償使用高速公路的民事合同關系，但高速公路管理處本身并不是行政機關，雙方當事人并無行政關系，而只有民事權利義務關系，因此依據(jù)合同關系作出了判決。問題在于，機場高速公路管理處是由政府批準而設置的，其對車輛收取通行費理應屬于行政事業(yè)性收費，事實上，公路管理處與高速公路適用者之間并未進行協(xié)商并建立平等的民事合同關系，那么，公路管理處收取費用并對公路進行維護的行為是否也可以納入政府行使行政權的范疇。另外，該案的致害原因事實上是第三者的行為，高速公路管理處是否有追責權呢。

（二）龔成菊訴凱里公路局案

本案中涉及的雖并非高速公路，但是有其代表意義，此案例是由公路自身損毀引起的，案例中，法院依據(jù)交通事故的規(guī)則原則認定當事人自身行為造成了損害后果，但是，凱里公路局所辯稱的其設置警示標志的行為能否證明其已經(jīng)完全履行了相應的行政職責仍存有爭議。另外，作為負有公路維護義務的公路管理部門，在公路出現(xiàn)損毀時未及時進行修復是否構成行政上的不作為，并且，這種不作為能否成為引入國家賠償?shù)睦碛梢彩侵档糜懻摰膯栴}。

以上案例中，受害當事人均將高速公路的管理部門當作被告提起訴訟，但在這些案例中我們也發(fā)現(xiàn)，引發(fā)損害的原因不同，被起訴的高速公路管理部門的性質也有不同，事實上，在實際審理過程當中法院在判決時多不加以區(qū)分，一般都采用民事法律關系的認定原則，一般不采用行政責任的歸責原則。筆者認為，這種做法是存在一定問題的，問題的原因，一部分是因為對于上述案件目前我國行政法規(guī)，尤其是國家賠償法中的規(guī)定造成的。

二、我國關于高速公路致害問題的法律規(guī)定及不足

根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第3條和第4條的規(guī)定，國家賠償適用的范圍，只為侵犯人身權和財產(chǎn)權的職務行為。根據(jù)立法機關的解釋，橋梁，道路等公有公共設施，因設置管理欠缺發(fā)生的賠償問題并不屬于違法行使職權的問題，并不在國家賠償?shù)姆秶畠?，僅主張受害人依據(jù)民法通則的相關規(guī)定，向負責管理橋梁道路的企業(yè)或事業(yè)單位請求賠償，亦或者通過保險的渠道解決。這一解釋將高速公路等公眾設施所造成的損害責任排除在了國家賠償范圍之外，當事人只能依據(jù)民法上的侵權責任尋求自身權利的救濟。顯然這是不甚合理的。

其一，高速公路致害問題主要表現(xiàn)為主管部門對于高速設施的管理疏忽、保養(yǎng)維護欠缺等主觀問題，是違法行使職權中的不作為行為的；其二，將國家賠償范圍未包括在內的損失交由保險公司進行理賠，有失公平。在實踐中，高速公路的管理權仍然來自與國家，那么，其責任主體也應是國家，由此看來，全國人大對于國家賠償法相關規(guī)定的解釋有失偏頗。

而《民法通則》第126條及最高人民法院公布的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題解釋》第16條中的規(guī)定有助于更好更充分的保護民眾合法權益，但事實上，高速公路的維護和管理人只要盡到了一定的巡查義務，就可以主張自身并無過錯，這樣，無疑是加重了另一方當事人的舉證負擔。

由上可見，無論是《國家賠償法》，還是《民法通則》，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能有效保障高速公路致害案件中公民的有效救濟。

三、在高速公路致害案件中引入國家賠償制度的設想

（一）域外法律制度的啟示

目前世界主要國家（地區(qū)）的立法，都規(guī)定了因道路瑕疵而致害的國家賠償責任，這種規(guī)定主要是為彌補公民及法人因道路瑕疵致害卻無人承擔責任的缺憾。日本早在1947年公布的《國家賠償法》就是這樣設計的。日本《國家賠償法》第二條規(guī)定：“因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵，致使他人損害時，國家或公共團體對此應負賠償責任”。這里國家賠償責任是依據(jù)公共設施的主要用途而加以確定的，上述公共設施其施建目的主要是為了便利廣大人民，為民所用，但因設施的瑕疵，不但沒有達成設施興建的目的，反而使使用者產(chǎn)生損害，那么應當由公共設施管理者或提供者承擔相應的責任。[1]（P162）德國于1981年公布了《國家賠償法》，其中第一條規(guī)定：“國家對其因技術性設施的故障所產(chǎn)生的侵權行為，應該負賠償責任；因違反對街道、土地、領水、違章建筑物的交通安全義務所造成的損害，國家應負賠償責任?！痹诜▏鴦t將國家行為分為三大類：權利行為、管理行為以及統(tǒng)治行為。判例法將諸如執(zhí)行公務、公共財產(chǎn)管理、國立學校、醫(yī)院、公路造成的危險責任等管理行為，承認應由國家承擔賠償。[2]（P25）

發(fā)生于1866年的默西碼頭及海港管理局訴吉布斯一案，可以說是在普通法系的英國，最早的公有公共設施致害賠償案。一審中，原告認為導致其商船遭受損傷的原因，是工作人員未能及時清理入港口的泥堆。這是明顯的被告方未能履行其責任所導致的，因此被告應予以賠償。最終判決公共機構有遵守合理注意的義務。[3]（P219）

作為當下的時代潮流，將公共設施的設置和管理不當造成的損害納入國家賠償?shù)姆秶呀?jīng)成為多數(shù)國家的通行做法，這一做法自然也適用于高速公路致害案件，加上我國現(xiàn)有法律對于這一問題規(guī)定的不足，筆者認為，高速公路致害案件應當納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

（二）將高速公路致害歸入國家賠償范圍

筆者之所以這樣認為有這樣幾點考慮。首先，高速公路致害案件涉及高速公路管理者、維護者和使用者這樣的主體。這兩個法律關系主體顯然并非平等的法律關系，高速公路的管理者、維護者對公共設施的管理維護是基于行政權，其權利來源為公權力，同時其又有維護高速公路的安全性的職責，承擔相應的維護、修繕等活動。二者之間應該是行政法律關系。從《公路法》第8條、第66條以及第70條的相關規(guī)定可看出，相較于民事法律關系，公路管理機構在行使公路管理和養(yǎng)護職責時，作為行政主體（法律授權的組織），與高速公路使用者形成的更應該是行政法律關系。其次，不應在此適用過錯歸責原則，[4]（P231）倘若受害者的救濟因無法找到管理者過錯而無法完成，這是很不公平的因此，適用無過錯原則來進行歸責，更有利于在國家賠償方面保護相對人合法權益。[5]（P72）

但是高速公路的利用關系比較復雜，因此國家賠償責任與民事責任要根據(jù)公民對其利用的形式進行劃分。第一類可以歸納為直接利用關系，即使用者的使用方式是直接在高速公路上行駛。第一類兩者之間沒有民事合同關系。倘若因高速公路的設置、管理存在欠缺而受損害，只能由國家負賠償義務。另外一類可以歸納為間接利用關系，即乘坐公共汽車等間接使用。這里使用者如果因為交通工具或運輸公司的過錯導致?lián)p害，因其與企業(yè)有著運輸合同關系，應由運輸企業(yè)按照承擔違約責任或民事侵權責任；其次若是因為道路維護保養(yǎng)或高速管養(yǎng)部門未能盡到自己應盡義務導致發(fā)生車禍或其他人身財產(chǎn)損失時，因其在此過程中還同時有對高速公路的利用關系，因此應該認為交管部門未盡責任，應該承擔國家賠償義務。除此之外，因為通行費還有捐稅性質，并未導致合同關系的形成，收費公路是為公眾使用服務的，且高速公路的最終所有權應屬國家。由國家承擔相應的賠償責任無可厚非。

現(xiàn)行《民法通則》和《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對高速公路致害產(chǎn)生的法律關系列為特殊侵權形式之一，實行過錯推定原則，這種過錯推定原則的歸責方式把被害人證明設置者或管理者有過錯的責任倒置給設置者或管理者，看似使設置者或管理者處于不利地位，卻忽視了現(xiàn)代行政專業(yè)化、復雜化的職業(yè)特點。另外，現(xiàn)實中我國高速公路的管理權、經(jīng)營權往往比較模糊，亦有交叉，當損害發(fā)生時，各部門互相推委，有債無主，無人負責，要追究哪一個管理人的責任非常困難。而將其納入《國家賠償法》范圍，規(guī)定了相應的賠償義務機關的確定規(guī)則，更有利于受害人迅速判斷求償目標，明確求償途徑，對于賠償?shù)慕?jīng)費全部由國庫支出，保障了求償?shù)膶嵭?，這種方式能夠使受害人盡快得到救濟，使其權利保障的更為周全。

結語

因為高速公路設置或管養(yǎng)疏忽導致的使用者人身、財產(chǎn)受到損害的事件在近年逐漸增加，因而對于歸責的明確是十分必要的，既是對公民權益的保障，也是對政府行為的規(guī)范。同時，將高速公路致害案件納入到國家賠償?shù)姆秶斨?，也促使國家在進行高速公路的設置和維護時更好的履行職能，促進政府職能的轉變，扮演好現(xiàn)代福利國家的角色。

[1]張正釗主編.國家賠償制度研究[M].北京：人民大學出版社，1996.

[2]馬懷德.國家賠償法的理論與實務[M].北京：中國法制出版社，1994.

[3]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.

[4]方世榮，石佑啟主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2005.

[5]馬懷德，喻文光.公有公共設施的國家賠償[J].法學研究，2000，（2）.

[責任編輯：張昌林]

D915.4

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1004－7077（2015）03－0085－03

2015－04－28

程程（1989－），女，天津濱海新區(qū)人，中央財經(jīng)大學法學院2012級法律碩士專業(yè)研究生，主要從事金融服務法方向研究。