●張鵬

明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)予撤銷

●張鵬

【要點(diǎn)】

修改后的行政訴訟法第70條第(六)項(xiàng)規(guī)定，被訴行政行為明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。該規(guī)定針對行政行為的合理性問題，拓展了對行政自由裁量權(quán)的審查。

【案情】

上訴人(一審原告)：艾新清。

被上訴人(一審被告)：濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局。

一審法院審理查明：原告艾新清系濟(jì)寧市任城區(qū)南張鎮(zhèn)李樓村村民，1988年其所在村與山東濟(jì)寧抗生素廠(后變更為山東魯抗醫(yī)藥股份有限公司)達(dá)成占地用工協(xié)議。原告于1988 年9月1日與山東濟(jì)寧抗生素廠簽訂五年期勞動(dòng)合同,并經(jīng)濟(jì)寧市市中區(qū)公證處公證。1993 年7月10日，原告又與山東濟(jì)寧抗生素廠簽訂一年期崗位合同書，后續(xù)簽至1995年7月1日。2014年8月7日，經(jīng)艾新清申請濟(jì)寧市勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)裁決，艾新清與山東魯抗醫(yī)藥股份有限公司自1988年至今存在勞動(dòng)關(guān)系。濟(jì)寧市社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)處養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人帳戶清單顯示，艾新清的養(yǎng)老保險(xiǎn)自1995年1月起繳納。原告由此向被告濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局申請補(bǔ)繳1988年9月至1994年12月的養(yǎng)老保險(xiǎn)，被告于2014年9月24日作出“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”，答復(fù)內(nèi)容為：一、補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)主要依據(jù)《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、山東省勞動(dòng)保障廳《關(guān)于企業(yè)原臨時(shí)性用工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納有關(guān)問題的通知》(魯勞社函【2006】121號)和市政府《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳工作的通知》(濟(jì)政辦字＜2014＞62號)。二、對反映問題的處理意見，1、你反映的1988年與企業(yè)簽訂的勞動(dòng)合同，如果有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)，根據(jù)魯勞社函【2006】121號規(guī)定可以補(bǔ)繳1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn)；如果沒有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)則不能補(bǔ)繳。2、符合濟(jì)政辦字【2014】62號一(一)3、經(jīng)勞動(dòng)爭議仲裁，調(diào)解書或者仲裁書的條款中確認(rèn)存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系(事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系從《勞動(dòng)法》實(shí)施后)，需要補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，攜帶一(二)的資料可以申請補(bǔ)繳1995年以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)。艾新清不服濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局作出的回復(fù)第二條的具體行政行為，提起行政訴訟。

【審判】

一審法院認(rèn)為：被告濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局負(fù)責(zé)濟(jì)寧市全市的社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理、服務(wù)工作和全市社會(huì)保險(xiǎn)基金的收繳、支付、管理、運(yùn)營等工作，負(fù)有對養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳相關(guān)申請予以答復(fù)的職責(zé)。山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳《關(guān)于企業(yè)原臨時(shí)性用工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納有關(guān)問題的通知》(魯勞社函【2006】121號)文件、濟(jì)寧市勞動(dòng)和社會(huì)保障局《關(guān)于貫徹魯勞社函【2006】121號有關(guān)問題的通知》、濟(jì)寧市人民政府辦公室(濟(jì)政辦字＜2014＞62號)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳工作的通知》這三個(gè)文件的規(guī)定內(nèi)容是一致的，均明確規(guī)定補(bǔ)繳1995年前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)條件，一是申請人屬企業(yè)招用的計(jì)劃內(nèi)臨時(shí)工和其他形式用工，二是必須轉(zhuǎn)招為合同制工人的，兩個(gè)條件缺一不可。原告所在的用工單位未經(jīng)勞動(dòng)行政主管部門辦理用工審批的招錄用手續(xù)，雖然與原告訂立了勞動(dòng)合同和崗位合同，仍屬于計(jì)劃外用工，原告主張其他形式的用工不需要履行用工審批程序，不符合當(dāng)時(shí)企業(yè)用工政策規(guī)定。按照《山東省人民政府批轉(zhuǎn)省勞動(dòng)局、省計(jì)委關(guān)于全面清理、解決計(jì)劃外用工意見的報(bào)告的通知》(魯政發(fā)[1988]133號)文件規(guī)定，對企業(yè)符合條件的計(jì)劃內(nèi)臨時(shí)工和其他形式用工，均轉(zhuǎn)入計(jì)劃內(nèi)管理，轉(zhuǎn)招為合同制職工，對不符合條件的人員予以清退。原告所在的用工單位在此次清理活動(dòng)中未依照該規(guī)定申請勞動(dòng)部門批準(zhǔn)招收原告為合同制工人或予以辭退，屬未辦理轉(zhuǎn)招手續(xù)。原告提交的2008年8月經(jīng)濟(jì)寧市人力資源和社會(huì)保障局確認(rèn)符合國家就業(yè)政策的招用登記表所記載的內(nèi)容，并非相關(guān)文件補(bǔ)繳1995年前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所規(guī)定的條件中轉(zhuǎn)招為合同制工人的情形。原告提交的已經(jīng)生效的濟(jì)寧市勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)濟(jì)勞人仲案字＜2014＞第316號仲裁裁決書，確認(rèn)了原告自1988年9月至今與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，但認(rèn)定是否存在勞動(dòng)關(guān)系是確認(rèn)用工主體和勞動(dòng)者之間的關(guān)系，認(rèn)定是否符合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)繳條件是社會(huì)保險(xiǎn)管理部門履行的對用工主體和勞動(dòng)者的管理，存在勞動(dòng)關(guān)系并不就當(dāng)然具備基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)繳條件。綜上所述，原告既不屬于計(jì)劃內(nèi)用工形式，又不屬于轉(zhuǎn)招為合同制工人的情形，與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系并非應(yīng)當(dāng)辦理補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的充分條件。故被告濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局于2014年9月24日作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第2條的答復(fù)內(nèi)容，認(rèn)定事實(shí)清楚、符合法律法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以維持。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決維持被告濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局于2014年9月24日作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條答復(fù)的具體行政行為。案件受理費(fèi)50元，由原告艾新清負(fù)擔(dān)。

艾新清不服一審判決，提出上訴，請求依法改判撤銷“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條的具體行政行為或發(fā)回重審。理由是：1、其不是計(jì)劃外用工，且其他形式用工不需要履行用工審批手續(xù)。濟(jì)寧市人力資源和社會(huì)保障局于2008年8月確認(rèn)的招用手續(xù)已認(rèn)可上訴人的工齡，仲裁裁決已確認(rèn)其與用人單位自1988年9月至今存在勞動(dòng)關(guān)系，退休交接單載明其工齡為27年，轉(zhuǎn)招為合同制工人之前的工齡已被生效法律文書和用人單位確認(rèn)。2、其于1988年9月簽訂的勞動(dòng)用工合同已經(jīng)公證，且已繳納6800元用于補(bǔ)齊欠繳的保險(xiǎn)。故被上訴人應(yīng)為其補(bǔ)繳1988年9月至1994年12月的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

被上訴人濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局答辯稱，上訴人未提供勞動(dòng)部門的審批手續(xù)，其作出的涉案回復(fù)第2條認(rèn)定事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確，應(yīng)予維持。

二審?fù)徶?，合議庭確定案件的審理重點(diǎn)是：被上訴人作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條的具體行政行為是否合法。

針對審理重點(diǎn)，上訴人認(rèn)為涉案回復(fù)處理意見第二條不符合相關(guān)法律規(guī)定。理由如下：1、從該處理意見的內(nèi)容看，只要有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)即可補(bǔ)交1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn)。上訴人已提交了濟(jì)寧市人力資源和社會(huì)保障局的用工審批手續(xù)。根據(jù)魯勞社函(2006)121號文第1條的規(guī)定，上訴人可以申請補(bǔ)交1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn)。上訴人入職時(shí)是合同工，被上訴人也認(rèn)可其他形式用工包括合同工，不限于計(jì)劃內(nèi)、計(jì)劃外。故被上訴人答辯狀中稱“其他形式用工”必須是計(jì)劃內(nèi)用工于法無據(jù)。2、對于轉(zhuǎn)招為勞動(dòng)合同制工人的時(shí)間無相關(guān)規(guī)定,且其“五險(xiǎn)一金”一直都在交納，故上訴人申請補(bǔ)交1988年至1994年的養(yǎng)老保險(xiǎn)符合法律和政策規(guī)定，涉案的答復(fù)意見應(yīng)當(dāng)予以撤銷。被上訴人認(rèn)為，魯勞社函(2006)121號文和濟(jì)政辦字(2014)62號文件對于補(bǔ)繳1995年之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)條件是明確的，兩個(gè)條件缺一不可，而上訴人在1995年之前沒有合法的用工審批手續(xù)，同時(shí)之后也未按相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)招為合同制工人。上訴人提交的1998年之后的用工審批表不是補(bǔ)交1995年養(yǎng)老保險(xiǎn)的審批手續(xù)。雖然上訴人與用工單位簽了合同，但沒有勞動(dòng)主管部門的審批意見，仍然屬計(jì)劃外用工。故上訴人不符合補(bǔ)繳1995年之前社會(huì)保險(xiǎn)的條件。

二審法院審理認(rèn)為：關(guān)于被上訴人作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第2條的具體行政行為是否合法。被上訴人濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局負(fù)責(zé)全濟(jì)寧市的社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理、服務(wù)工作和全市社會(huì)保險(xiǎn)基金的收繳、支付、管理、運(yùn)營等工作，負(fù)有對養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳相關(guān)申請予以答復(fù)的職責(zé)。上訴人向被上訴人提出補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的申請，被上訴人應(yīng)針對上訴人的申請及相關(guān)檔案資料，對上訴人是否符合補(bǔ)繳的條件，應(yīng)否補(bǔ)繳作出明確回復(fù)，而其所作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條為：“如果有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)，根據(jù)魯勞社函【2006】121號規(guī)定可以補(bǔ)繳1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn)；如果沒有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)則不能補(bǔ)繳”。該回復(fù)的內(nèi)容是或然性的，具有不確定性，對于上訴人是否符合補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件未作出正面回復(fù)，未對上訴人的申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的明確回答，其未盡到應(yīng)盡的職責(zé)，答復(fù)內(nèi)容明顯不當(dāng)，故依法應(yīng)予撤銷，并在一定期限內(nèi)針對上訴人的申請作出明確的、實(shí)質(zhì)性的處理意見。綜上，一審法院判決不當(dāng)，依法應(yīng)予改判。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第70條第(六)項(xiàng)、第89條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決一、撤銷濟(jì)寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院 (2014) 濟(jì)高新區(qū)行初字第100號行政判決；二、撤銷被上訴人作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第二條；三、被上訴人濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局在判決書生效之日起60日內(nèi)對艾新清補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的申請重新作出回復(fù)。一、二審案件受理費(fèi)各50元，均由被上訴人濟(jì)寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局負(fù)擔(dān)。

【評析】

案件審理中出現(xiàn)兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被上訴人所作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第2條為：“如果有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)，根據(jù)魯勞社函【2006】121號規(guī)定可以補(bǔ)繳1988年至1996年的養(yǎng)老保險(xiǎn)；如果沒有勞動(dòng)部門的用工審批手續(xù)則不能補(bǔ)繳”。上訴人所訴的回復(fù)第二條只是針對相關(guān)法律法規(guī)做進(jìn)一步的解釋，并未對上訴人是否符合補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件在事實(shí)方面作出任何確認(rèn)，回復(fù)的內(nèi)容只是對符合補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定條件進(jìn)行的一般性解答，并不違反相關(guān)法律法規(guī)，故該回復(fù)并無不當(dāng)。二審應(yīng)駁回上訴，維持原判。但一審判決審查行政行為的合法性時(shí)超出了行政行為的范圍，不應(yīng)越俎代皰對上訴人是否經(jīng)勞動(dòng)行政主管部門辦理用工審批的招錄用手續(xù)、是否計(jì)劃外用工、是否轉(zhuǎn)招為合同制職工等回復(fù)中根本未涉及的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)，故在判決書中從事實(shí)認(rèn)定到本院認(rèn)為部分均不應(yīng)涉及上述回復(fù)中未認(rèn)定的事實(shí)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：上訴人向被上訴人提出補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的申請，被上訴人應(yīng)針對上訴人的申請及相關(guān)檔案資料，對上訴人是否符合補(bǔ)繳的條件，應(yīng)否補(bǔ)繳作出明確回復(fù)，而該回復(fù)的第二條內(nèi)容是或然性的，具有不確定性，對于上訴人是否符合補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件未作出正面回復(fù)，未對上訴人的申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的明確回答，其未盡到應(yīng)盡的職責(zé)，答復(fù)內(nèi)容明顯不當(dāng)，故依法應(yīng)予撤銷，并在一定期限內(nèi)針對上訴人的申請作出明確的、實(shí)質(zhì)性的處理意見。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第70條第(六)項(xiàng)、第89條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，應(yīng)判決撤銷被上訴人作出的“關(guān)于對艾新清同志申請補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的回復(fù)”第2條；并判令被上訴人在判決書生效之日起60日內(nèi)對艾新清補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的申請重新作出回復(fù)。

合議庭采納了第二種意見:涉案回復(fù)如適用舊法無改判的法律依據(jù)，而適用新法中“明顯不當(dāng)”的條款進(jìn)行改判避免了程序空轉(zhuǎn)，更有利于實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，切實(shí)保護(hù)上訴人權(quán)利。

行政行為明顯不當(dāng)，指的是行政行為嚴(yán)重違反合理性原則而不合適、不妥當(dāng)或者不具有合理性。明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)都是針對行政自由裁量權(quán)的，但規(guī)范角度不同。明顯不當(dāng)是從客觀結(jié)果角度提出的，濫用職權(quán)是從執(zhí)法者主觀角度提出的，明顯不當(dāng)?shù)目蛇m用情形要多于濫用職權(quán)。修改后的行政訴訟法增加對明顯不當(dāng)行政行為的審查，進(jìn)一步拓展了對行政自由裁量權(quán)的審查。

(作者單位：濟(jì)寧市中級人民法院)

責(zé)任編校：張傳毅