韓佳芮

北方民族大學(xué)，寧夏　銀川　750021

*2015年北方民族大學(xué)研究生校級(jí)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目題目：《立法法》的修改與實(shí)施條件(項(xiàng)目編號(hào)：YCX1514)。

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對(duì)新《立法法》中“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”條款的幾點(diǎn)思考

韓佳芮

北方民族大學(xué)，寧夏銀川750021

*2015年北方民族大學(xué)研究生校級(jí)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目題目：《立法法》的修改與實(shí)施條件(項(xiàng)目編號(hào)：YCX1514)。

摘要：新《立法法》頒布以后，地方立法的積極性隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)大有所提高，但是與此同時(shí)也產(chǎn)生一些新問題，給地方立法權(quán)在地方的實(shí)施帶來了新的要求。本文通過分析新《立法法》中賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的相關(guān)條款，探究賦予其權(quán)利在現(xiàn)實(shí)實(shí)行中的問題，并就如何切實(shí)有效的行使地方立法權(quán)提出建議。

關(guān)鍵詞：《立法法》；設(shè)區(qū)的市；地方立法權(quán)

一、新《立法法》中賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的意義

《立法法》已實(shí)行了十五年，它在完善我國(guó)法律體系建設(shè)中起到了極大的作用，但隨著情況的變化，相應(yīng)的法律法規(guī)也必然隨之變化。為了使法律能夠?qū)嶋H滿足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。近幾年，隨著城市化進(jìn)程的日益加快，我國(guó)各個(gè)城市之間發(fā)展不均衡現(xiàn)象愈發(fā)明顯，對(duì)于城市發(fā)展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指導(dǎo)層面上從一而論。而在嚴(yán)格限制立法權(quán)限的情況下，地方如若想獲得更大的立法空間，就勢(shì)必需要在一定層面上合法合理的突破創(chuàng)立；但是由于依據(jù)上位法制定的紅頭文件存在著諸如層級(jí)效力不高、質(zhì)量難以保障、權(quán)威性和穩(wěn)定性差等弊端①，使得地方在開展地方建設(shè)活動(dòng)中還存在著許多問題?；诖?，賦予地方更多的立法權(quán)就顯得尤為必要和急迫。同時(shí)，由于我國(guó)之前《立法法》中并沒有專門對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的規(guī)定，那么隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要想切實(shí)實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市必然需要制定本地區(qū)地方性法規(guī)。十八屆四中全會(huì)提出要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，由此草案在界定地方性法規(guī)的立法主體時(shí)，增加了舊法中沒有的“其他設(shè)區(qū)的市”。這一規(guī)定，既有利于發(fā)揮地方立法積極性，方便其制定適合本地區(qū)發(fā)展的地方性法規(guī)，又有利于其充分適應(yīng)各地法制發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，符合現(xiàn)代法治的要求。在立法權(quán)限上，明確了設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的法律依據(jù)。

二、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的弊端

筆者認(rèn)為賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，雖然有利于充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，但與此同時(shí)，也存在一定的弊端：

(一)地方法律法規(guī)過多過雜，這使得法律在適用過程中，法條紊亂。理論上，多元化的立法主體極易使規(guī)范沖突發(fā)生的概率提高。而我國(guó)目前實(shí)質(zhì)意義上的違憲審查制度并沒有辦法在短期內(nèi)建成，有學(xué)者甚至認(rèn)為：“國(guó)家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢(shì)，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國(guó)家的法律，要么違背國(guó)家的法律，境地十分尷尬?！雹?/p>

(二)易導(dǎo)致地區(qū)保護(hù)主義的故態(tài)復(fù)萌。這就使得在地方立法權(quán)的發(fā)展過程中，給地區(qū)保護(hù)主義提供不當(dāng)了“法制化”基礎(chǔ)。使其借此機(jī)會(huì)重新出場(chǎng)，“新瓶裝舊酒”。

(三)地方立法質(zhì)量品質(zhì)不一，使得不同地域的人民所享有的實(shí)際法制保障亦不一致。雖然新《立法法》在擴(kuò)大市級(jí)地方立法權(quán)的同時(shí)，在第2條附加了限制性規(guī)定：“其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。但逐步推進(jìn)策略的強(qiáng)調(diào)并不能在實(shí)踐中完全解決市際立法能力和水平的差異問題③，此舉極易使得在我國(guó)不同地域的中國(guó)公民所享有的實(shí)際法制保障效用存在差異，衍伸出新的不平等。

(四)新《立法法》中就設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)作出了限定，但也只是說其在“城市建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化等方面”享有立法權(quán)利。事實(shí)上，此條款仍未給予地方立法一個(gè)明確的權(quán)限。這就極易使地方立法在現(xiàn)實(shí)操作中，出現(xiàn)一系列問題，如：越權(quán)立法、立法抵觸問題。脫離了規(guī)定的地方立法不但不會(huì)有利于地方法制建設(shè)，更可能會(huì)對(duì)我國(guó)的法制統(tǒng)一產(chǎn)生不利影響。這就要求政府在一定程度上限定地方立法權(quán)，采取一些措施切實(shí)實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。

(五)在我國(guó)當(dāng)前的法律框架下，人民法院判案時(shí)可以依據(jù)地方性法規(guī)，可如若全面放寬地方立法權(quán)，就極易使得地方人民法院在判案時(shí)被地方思維意志影響，從而達(dá)不到司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職能的目的。這與司法機(jī)制改革的目標(biāo)是相背離的。

三、設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)保障公眾參與立法過程

公眾參與立法的程度與立法質(zhì)量直接相關(guān)，我國(guó)公眾參與立法是通過人民代表大會(huì)來行使人民權(quán)利的，人民群眾參與立法雖不屬于法定的立法程序范圍，卻是立法機(jī)關(guān)事實(shí)上遵守的習(xí)慣，是我國(guó)立法工作所遵循的一項(xiàng)重要原則。④因此，完善聽證會(huì)及相關(guān)制度，不再讓聽證會(huì)只是流于

形式，提高群眾熱情是政府必須重視和解決的問題。同時(shí)，政府部門也應(yīng)在法律規(guī)定的制定過程中，最大程度的吸納人民群眾的各項(xiàng)建議，使做出的決策符合科學(xué)性、民主性的立法要求，使人民群眾的生產(chǎn)生活和城市建設(shè)發(fā)展能得到最大限度的滿足。

(二)創(chuàng)新與立足現(xiàn)實(shí)相結(jié)合

在設(shè)區(qū)的市的地方立法過程中，應(yīng)一方面有所創(chuàng)新，提高自身立法水平，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于歷史上的合理經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)予繼承。同時(shí)，還應(yīng)體現(xiàn)地方的地方現(xiàn)實(shí)情況。如寧夏的防沙治沙條例。最后，要加強(qiáng)立法主體的法律素養(yǎng)。畢竟，地方法規(guī)質(zhì)量高低的關(guān)鍵就在于立法工作者的法律素養(yǎng)。

(三)加強(qiáng)對(duì)第三方立法主體的監(jiān)督管理

要加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市的第三方地方立法主體的監(jiān)管，可采取以下幾個(gè)方法：第一、積極行使地方人大及人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)利，健全監(jiān)督機(jī)制，每一個(gè)監(jiān)督行為都符合相關(guān)立法程序要求。第二、切實(shí)做到“無授權(quán)不立法”，確保每一次立法都是上位法明確授權(quán)的內(nèi)容，如若不是，則不予立法。以免地方立法權(quán)被亂用。第三、使立法形成固定模式，每次立法都有模式可循。確保立法程序的公正合理，改變我國(guó)立法歷史中廣泛存在的“官位思想”，將立法環(huán)節(jié)的各個(gè)流程給予嚴(yán)格細(xì)化，并對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)予以明確定義，盡快徹底克服急功近利的思維定勢(shì)，避免法令朝令夕改，切實(shí)維護(hù)地方性法規(guī)的穩(wěn)定性和一定時(shí)期的長(zhǎng)效性⑤；最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法。

在當(dāng)前國(guó)家主張社會(huì)治理現(xiàn)代化的情況下，依法授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的權(quán)力均衡以及立法權(quán)的公平合理配置都有非常重要的意義。比如，在省和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)出現(xiàn)重疊的情況下，應(yīng)讓設(shè)區(qū)的市優(yōu)先行使立法權(quán)，如若設(shè)區(qū)的市無法自行解決或必須由省級(jí)立法主體行使立法權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)立法目的的情況下，再由省級(jí)立法機(jī)關(guān)行使相應(yīng)權(quán)利。此舉的實(shí)現(xiàn)，對(duì)提高設(shè)區(qū)的市立法積極性、節(jié)約省級(jí)立法主體立法成本，都是十分有利的，與此同時(shí)，省級(jí)立法主體也有時(shí)間將目光多投于下級(jí)立法機(jī)關(guān)立法法規(guī)的審查方面，無形中也有利于地方立法質(zhì)量的提高。

目前《立法法》的修改的確讓媒體大眾看到了地方法制建設(shè)的希望，但問題亦不少。怎樣成體系，有模式的發(fā)展地方立法建設(shè)是我們?nèi)蘸笱芯康闹攸c(diǎn)。只有相關(guān)法律配備完善，地方立法權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)才指日可待。而賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不僅是現(xiàn)階段我國(guó)“依法治國(guó)”理念的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，亦將是我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展的有利路徑。而如何切實(shí)在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)，筆者相信，隨著不斷地探索和實(shí)踐，對(duì)其的研究也將日益全面。

[注釋]

①唐明良，盧群星.論地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)——對(duì)<行政許可法>第十五條第一款的解讀及其他[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010(04).

②彭波，張瀟月.地方立法，機(jī)遇還是挑戰(zhàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-22(17).

③武增2015年<立法法>修改背景和主要內(nèi)容解讀[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015(1):210-216.

④李步云，汪永清主編.中國(guó)立法的基本理論和制度[M].北京:中國(guó)法制出版社，1998.5.

⑤曾祥華.行政立法的正當(dāng)性研究[D].蘇州大學(xué)，2012.

作者簡(jiǎn)介：韓佳芮(1991-)，女，吉林通化人，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0042-02