楊東升黃學(xué)賢

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論給付行政的基本原則

楊東升黃學(xué)賢

［摘要］在中國社會(huì)法制不發(fā)達(dá)、新行政訴訟法增加一般給付訴訟類型的背景下，探討給付行政的基本原則尤為必要。給付行政的基本原則應(yīng)注意與傳統(tǒng)侵害行政的差別，其合法性受“法律保留”、“預(yù)算保留”、“立法機(jī)關(guān)審查”等多個(gè)原則的控制，以達(dá)成民主正當(dāng)性;給付行政亦應(yīng)遵循社會(huì)國原則，承擔(dān)最低限度的國家“生存照顧”義務(wù);給付行政的合理性受到平等原則、比例原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、補(bǔ)充性原則的約束。

［關(guān)鍵詞］給付行政;合法性;合理性;社會(huì)法治;補(bǔ)充性原則

一、引言

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”、“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”，這是依法行政和法治政府建設(shè)的核心原則。傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為，“法治是由形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留三部分構(gòu)成”?！?〕“無法律、無行政”既是傳統(tǒng)侵害行政必須遵循的基本法律原則，也是司法對行政行為合法性審查的唯一依據(jù)，這已成為行政法學(xué)界的共識(shí)。

然而，在現(xiàn)代法治國家中，給付行政作為一種新型行政，其地位正逐漸提升，并已成為國家重要任務(wù)之一。國家任務(wù)范圍的積極擴(kuò)張，也間接影響到行政的改變，“生存照顧”成了現(xiàn)代行政國家的任務(wù)，以供給行政、社會(huì)行政、助長行政為主要內(nèi)容的給付行政，正逐漸成為行政法的新重心。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)”。這充分說明，當(dāng)下中國，給付行政的依法實(shí)施是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全與社會(huì)正義的關(guān)鍵，如何“用法治引領(lǐng)改革發(fā)展破障闖關(guān)、推動(dòng)民生改善和社會(huì)公正”①參見李克強(qiáng)．政府一切權(quán)力來自人民、源自法授．地址:中國新聞網(wǎng)http: / /www．chinanews．com/gn/2014/10－24/6716103．shtml〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金一般項(xiàng)目“民生保障的國家義務(wù)研究”(項(xiàng)目號(hào): 12BFX090)的階段性成果;江蘇省教育廳“青藍(lán)工程”資助項(xiàng)目。已成為一個(gè)繞不開的話題。

法律原則是研究給付行政的基本問題，對法律原則的探討，既有理論建構(gòu)意義，也是對現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)。一方面，我國行政法長期以來形成的基本理論，尤其是行政法基本原則的理論，建構(gòu)在侵害行政理論基礎(chǔ)上，對給付行政的適用仍然顯得欠缺。通過對給付行政基本原則適用的研究，可以反思現(xiàn)行行政法基本原則的理論上的不足，完善行政法基本原則的全面適用性，以適應(yīng)現(xiàn)代給付行政理論發(fā)展的時(shí)代需要。另一方面，作為新型行政類型的給付行政，在我國行政領(lǐng)域已被越來越廣泛地應(yīng)用，①我國行政實(shí)踐中存在大量的給付行政行為。根據(jù)學(xué)理上的分類，供給行政、社會(huì)保障行政和助益行政都可納入給付行政范疇。供給行政(分配行政)是指國家或地方必須提供人民社會(huì)生活不可或缺的供給，如水、電、交通、通訊、文化教育、保健等設(shè)施;社會(huì)保障行政(又可稱社會(huì)行政)，是指為使公民合乎人性尊嚴(yán)的生活，在經(jīng)濟(jì)生活上，國家或自治團(tuán)體提供個(gè)別國民公的扶助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、社會(huì)救助等給付。助益(成)行政既包括為了實(shí)現(xiàn)特定的商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境或者文化的政策目標(biāo)，采取措施改善特定生活領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)，如提供補(bǔ)貼刺激經(jīng)濟(jì)增長，補(bǔ)助農(nóng)業(yè)、學(xué)術(shù)領(lǐng)域的資助，以及金融風(fēng)暴、突出性自然災(zāi)害下對企業(yè)和個(gè)人提供的金錢物資救助。相關(guān)理論上的分類可參見李惠宗．行政法要義〔M〕．元照出版有限公司，2008．7－8;〔韓〕金東熙:行政法Ⅱ〔M〕．趙峰譯，中國人民大學(xué)出版社，2008182－275;〔日〕南博方．日本行政法〔M〕．楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社，1988．29－30．對此需要作出理論上的回應(yīng)和指導(dǎo)。從表面上看，給付行政不像侵害行政那樣，會(huì)給公民的自由權(quán)帶來直接的侵害，但實(shí)質(zhì)上，欠缺合法性及合理性原則考量的給付行政，僅是政府的“德政”、“恩給”、“濟(jì)助”，同樣會(huì)帶來類似侵害行政的“恣意”、“擅斷”的效果，以及公民社會(huì)權(quán)利無法救濟(jì)等諸多法律問題。2014新修訂的行政訴訟法已進(jìn)一步擴(kuò)大了給付行政的可訴范圍及一般給付訴訟的裁判類型，這也預(yù)示著更多的給付行政將受到司法的審查。因此，通過法治的方式，“推動(dòng)民生改善和社會(huì)正義”已成為法治政府建設(shè)的重要考量因素。

與域外大陸法系相比較，我國社會(huì)法立法并不發(fā)達(dá)，加之2014年新行政訴訟法新增一般給付訴訟類型，使得研究給付行政的法律原則，促進(jìn)政府依法行政尤為必要。本文擬從行政法的基本原則出發(fā)，采用與侵害行政進(jìn)行比較的方法，對給付行政的合法性及其合理性等相關(guān)法律原則展開探討。

二、合法性原則

給付行政一方面可以利用成熟的私法理論以私法形式為之，便于法律關(guān)系的解釋與適用。另一方面，又要確保行政仍須受到法治原則的約束，如平等原則、比例原則、補(bǔ)充性原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等行政合理性原則的約束，以避免行政遁入私法領(lǐng)域。

(一)合法性審查的必要性

“給付行政以增加國民福利為目的，但給付也是行使行政權(quán)力的過程，權(quán)力的濫用同樣也會(huì)造成侵害人權(quán)的危險(xiǎn)”。〔2〕換言之，不加以法律規(guī)制的給付行政同樣會(huì)產(chǎn)生侵害行政的效果。從防止給付行政的恣意性、個(gè)人社會(huì)給付請求權(quán)利的保護(hù)、以及社會(huì)安全與社會(huì)正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)首先將給付行政置于行政合法性原則加以考察。給付行政的合法性原則與侵害行政一樣，以法律優(yōu)位和法律保留兩個(gè)要素作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。給付行政與秩序行政當(dāng)然一樣，適用法律優(yōu)位原則，學(xué)界對此基本沒有爭議，這里也無須贅述。給付行政的合法性最具爭議的是法律保留原則的適用問題。②目前國內(nèi)學(xué)者對這一問題尚未形成學(xué)術(shù)上的共識(shí)。例如，黃學(xué)賢認(rèn)為，從法治國家和租稅法定主義和公民給付權(quán)利救濟(jì)的角度，給付行政除在緊急情況下必須受法律保留原則的支配。(參見黃學(xué)賢．給付行政適用法律保留若干問題探討江海學(xué)刊，2005 ( 6) )。李訓(xùn)貴認(rèn)為，給付行政在無法律授權(quán)時(shí)，應(yīng)受到政治控制(預(yù)算案)與輿論監(jiān)督，其行政行為定性為私法或公私協(xié)力，在有法律授權(quán)時(shí)，應(yīng)積極創(chuàng)造福利國家及公民基本權(quán)利，其行政行為為公法。(參見李訓(xùn)貴．給付行政之理論與實(shí)務(wù)－邁入社會(huì)主義法治國之路〔J〕．法學(xué)，2009 ( 2) )。劉志剛認(rèn)為，給付行政法律依據(jù)的設(shè)計(jì)可從國家預(yù)算及其執(zhí)行情況的審查批準(zhǔn)、對國務(wù)院制定的給付性行政法規(guī)的合憲性審查、以及加強(qiáng)給付行政程序的立法三個(gè)方面進(jìn)行(參見劉志剛．論法律保留原則在給付行政中的適用〔M〕．國家檢查官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005 ( 6) )。

給付行政有其特殊的法治機(jī)理。以侵害行政作為前提的行政法一般原理，有其無法一體適用的場合，它無法將給付行政劃歸統(tǒng)一的法原理原則，這已成為行政法學(xué)界的共識(shí)。在對給付行政合法性判斷展開論述前，有必要對給付行政與侵害行政做適當(dāng)比較，尋找兩者合法性判斷的差異，這是研究給付行政特有的法治面向的前提。日本學(xué)者村上博對照邁耶的傳統(tǒng)行政法理論與福斯多夫給付行政法理論，總結(jié)兩者的法治構(gòu)造的基本圖式如下。③轉(zhuǎn)引自沈政雄．社會(huì)保障給付之行政法學(xué)分析——給付行政法論之再開發(fā)〔M〕．元照出版有限公司，2011．58．

“自由主義法治國家之行政法——行政與服膺行政之人民間之法律關(guān)系——自由主義法治國家與財(cái)產(chǎn)權(quán)為中心所構(gòu)造而成之社會(huì)——個(gè)人自由之實(shí)現(xiàn)——警察命令與租稅決定處分為主之侵害行政——無目的之權(quán)力分配之法律形式”。

“社會(huì)法治國家之行政法——行政與個(gè)人或集團(tuán)間關(guān)于引導(dǎo)及給付之法律關(guān)系——以社會(huì)法治國家及勞動(dòng)為中心所構(gòu)造而成之社會(huì)——個(gè)人福祉之實(shí)現(xiàn)——依給付及引導(dǎo)手段之社會(huì)形成行政——與行政目的相關(guān)聯(lián)所支配之法律形式”。

給付行政合法性原則，不僅鑒于社會(huì)給付(包括社會(huì)保險(xiǎn)、福利服務(wù)或社會(huì)救助)系公民的社會(huì)權(quán)(分享權(quán))，社會(huì)安全制度還涉及到國家組織或國家施政等重大事項(xiàng)，每每涉及人民義務(wù)而伴隨著國家的干預(yù)，例如保險(xiǎn)費(fèi)的強(qiáng)制繳交。至于非屬于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)給付，因其財(cái)源主要來自于稅收，涉及到納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，應(yīng)屬于國家施政的重要事項(xiàng)。另外，如何避免行政機(jī)關(guān)給付的恣意與擅斷，也是另一個(gè)重要的緣由。

(二)合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)

給付行政合法性問題的爭議焦點(diǎn)，主要集中于法律保留還是預(yù)算保留?支持預(yù)算保留觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算法案與法律同樣經(jīng)過國會(huì)的立法程序(形式意義法律)，都具有民主正當(dāng)性，給付行政原則上不受法律保留原則的拘束，只需遵循“預(yù)算保留”即可。其理由有:“給付行政則不必有形式意義的法律保留，只要預(yù)算有經(jīng)過議會(huì)之許可即為已足”?！?〕“預(yù)算案的通過，也須經(jīng)由國會(huì)許可，因此，國會(huì)亦可透過預(yù)算為之。而預(yù)算審核的方式，來控制行政行為，此舉亦類似國會(huì)透過立法方式，來拘束行政行為”。①參見廖義男．企業(yè)與經(jīng)濟(jì)法〔M〕．臺(tái)大法學(xué)叢書，1980．230．(轉(zhuǎn)引自陳新民．行政法學(xué)總論〔M〕．三民書局1997．55．)“如非對自由與財(cái)產(chǎn)之侵害，則行政無法律根據(jù)亦得活動(dòng)。例如給予補(bǔ)助金、進(jìn)行福祉活動(dòng)、建設(shè)道路、實(shí)施文化外性諸活動(dòng)等，亦即給付行政得自由為之。當(dāng)然，只要其須支出國家經(jīng)費(fèi)，即須由國會(huì)議決預(yù)算，然除此之外，并不須有其他法律根據(jù)”。〔4〕“給付行政事項(xiàng)，依照傳統(tǒng)理論原則上并不受法律保留原則的限制，行政機(jī)關(guān)的給付行為尤其是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助措施，只要有預(yù)算上之依據(jù)或國會(huì)其他之授權(quán)表示(例如國會(huì)之普通決議)，行政機(jī)關(guān)即可合法地作出有關(guān)行為?！薄?〕

這種預(yù)算保留的觀點(diǎn)也得到了司法實(shí)務(wù)上的支持。例如，德國聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，“并不需要有實(shí)質(zhì)法律基礎(chǔ)，只要有議會(huì)的意思表示，特別是依預(yù)算法已規(guī)劃未來所需之資金即可作為一規(guī)范基礎(chǔ)?！薄?〕“如果關(guān)于某一給付或補(bǔ)貼沒有專門法律基礎(chǔ)，而在議會(huì)通過的預(yù)算法中有一定的批準(zhǔn)，最高行政法院認(rèn)為這已經(jīng)滿足了法律保留的原則要求。”〔7〕“發(fā)放補(bǔ)助金，進(jìn)行福利活動(dòng)，修建道路，實(shí)施文化性諸活動(dòng)，這一系列給付行政可以自由地進(jìn)行。當(dāng)然，這些活動(dòng)需要支出國費(fèi)，從而需要由國會(huì)進(jìn)行預(yù)算決議，但那不需要另外有法律根據(jù)?！薄?〕臺(tái)灣行政法院認(rèn)為，“即使預(yù)算不能作為法律依據(jù)，當(dāng)給付行政無法律依據(jù)時(shí)，常態(tài)下也可以類推適用其他類似法律?！雹趨⒁娕_(tái)灣大法官解釋釋字第474號(hào)?？梢姡A(yù)算法案之所以能夠在一定程序上能夠代替法律，作為對給付行政合法性審查的依據(jù)，是因?yàn)轭A(yù)算法案某種程度被認(rèn)為具備民主正當(dāng)性原則。

但筆者認(rèn)為，理論與實(shí)務(wù)上，將預(yù)算法案視同于立法程序，不符合法的安定性原則。理由是:第一，預(yù)算案與法律案在性質(zhì)上有差異，預(yù)算案雖有科目數(shù)字及其說明，但并無給付之受益人、給付條件、給付內(nèi)容、給付種類與給付基準(zhǔn)，不屬于實(shí)質(zhì)意義上的法律。“這種如此空泛的分配預(yù)算計(jì)劃資金的做法是否真正符合議會(huì)民主原則，令人懷疑”。〔9〕“為以行政補(bǔ)助行為為例，個(gè)別之補(bǔ)助申請人不能僅憑該預(yù)算法之規(guī)定，即向行政主體請求補(bǔ)助，從而預(yù)算法并非授權(quán)行政主體得予補(bǔ)助的權(quán)限，相反，預(yù)算法僅僅是限制行政主體為行政補(bǔ)助行為時(shí)所必須遵守的前提條件及所必須留意的目的罷了”。〔10〕第二，法定預(yù)算的通過及其公布程序固然與法律相似，但僅以具體數(shù)字記載政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)作及執(zhí)行各項(xiàng)施政計(jì)劃所需的經(jīng)費(fèi)，并在針對不特定人的權(quán)利義務(wù)可反復(fù)適用的抽象規(guī)定，在內(nèi)容、規(guī)范對象、審議方式及持續(xù)性方面，均與一般法律的屬性不同。③參見臺(tái)灣大法官釋字第391號(hào)解釋理由書。國家資金的分配是為了確保實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化政治的目標(biāo)，必須由具體規(guī)定其分配、賦予公民相應(yīng)主觀權(quán)利的、具有約束力和可預(yù)測性的法律予以確定。〔11〕第三，僅有預(yù)算書上說明，而缺乏法律依據(jù)，并無法形成具體的法律要件與法律效果，欠缺平等權(quán)的保障程序，也容易形成行政機(jī)關(guān)依偏好行事的習(xí)性，滋生行政機(jī)關(guān)的“恣意”與“擅斷”。第四，僅有預(yù)算依據(jù)，基于公法上的具體請求權(quán)若無法律依據(jù)，司法無法對給付行為的合法性問題進(jìn)行審查?！皬穆鋵?shí)人性尊嚴(yán)的角度來看給付行政是否亦應(yīng)有法律保留原則的適用這個(gè)問題時(shí)，原則上亦應(yīng)持肯定之見解，因?yàn)槲ㄓ腥绱?，人民請求給付的權(quán)利才得以具體化，而不再只是國家施恩的對象”〔12〕。

除了預(yù)算保留的爭議外，在釋憲實(shí)務(wù)上，尚有“重要事項(xiàng)說”。該觀點(diǎn)為德國聯(lián)邦憲法法院所采取，臺(tái)灣司法實(shí)務(wù)上也傾向于采取“重要性理念。①臺(tái)灣大法官釋字第443號(hào)解釋理由為:“給付行政措施，其受法律規(guī)范之密度，自較限制人民權(quán)益者寬松，倘涉及公共利益之重要事項(xiàng)者，應(yīng)有法律或法律授權(quán)之命令為依據(jù)之必要，乃屬當(dāng)然”，另見臺(tái)灣大法官釋字第614號(hào)的理由，“給付行政措施如未限制人民之自由權(quán)利，固沿雖謂與憲法第23條規(guī)定之限制人民基本權(quán)利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或?qū)崿F(xiàn)人民基本權(quán)利之保障等重大事項(xiàng)者，原則上仍應(yīng)有法律或法律明確之授權(quán)為依據(jù)，主管機(jī)關(guān)如得擬以訂定法律命令。”即，給付行政適用以“受法律規(guī)范的密度，可較限制人民權(quán)益者寬松”、“涉及公共利益的重大事項(xiàng)者”和“實(shí)現(xiàn)人民基本權(quán)利的保障重大事項(xiàng)”為法律保留的適用范圍條件。在法治國家，應(yīng)防止行政機(jī)關(guān)之措施出于恣意，并應(yīng)盡可能使行政機(jī)關(guān)的決策具有預(yù)測性，干涉行政如此，給付行政也應(yīng)如此。但是，“重要事項(xiàng)說”在學(xué)術(shù)上卻頗受批評，因?yàn)槠渲匾岳碚摫容^空洞，具有極強(qiáng)的主觀判斷，遇到具體行政爭議很難找到合理的界限。雖然重要性理念具有簡單、明確的傾向，但不可否認(rèn)的是，這種理論在具體案件中幾乎不能取得明確的結(jié)果?！?3〕

(三)合法性審查的方法

國家的任務(wù)由消極維持社會(huì)秩序的“夜警國家”向“生存照顧”的社會(huì)法治國家過渡，原本嚴(yán)格、絕對的法律保留可以相對化。但是，給付行政應(yīng)受到“法律保留”、“預(yù)算保留”、“立法機(jī)關(guān)審查”三個(gè)方面相結(jié)合的權(quán)力制約。因此，給付行政“合法性”審查可以根據(jù)以下思維和步驟進(jìn)行檢視。

1．實(shí)施給付行政，通常先由立法機(jī)關(guān)制定給付性法律，再由行政部門依法編列預(yù)算，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議通過后，再擬以提供給付。具備以上情形即符合法律保留原則。

2．預(yù)算案的編列與通過(法定預(yù)算)為給付行政實(shí)施的基本條件，若缺乏法定預(yù)算，即使有法源依據(jù)，也不得為之。給付行政有法定預(yù)算，并不當(dāng)然即符合法律保留的要求?！?4〕

3．給付行政措施可能會(huì)干預(yù)公民基本權(quán)利或可能產(chǎn)生干涉行政效果的，應(yīng)屬于法律保留范圍。對于采取侵害行政達(dá)成給付任務(wù)的，如強(qiáng)制收容、強(qiáng)制繳納保費(fèi)、強(qiáng)制治療等，要有法律依據(jù)?！耙豁?xiàng)給付行政行為，若牽涉到干涉行政者，仍適用較嚴(yán)格之法律保留原則。不論某疾病多可怕，如無法律根據(jù)，亦不許為強(qiáng)制檢診”〔15〕。又如，對同業(yè)競爭者的資金補(bǔ)助等，也可能產(chǎn)生秩序行政的法律效果，行政機(jī)關(guān)對某一企業(yè)的資金補(bǔ)助，就是對另一企業(yè)競爭者的不當(dāng)干預(yù);行政機(jī)關(guān)如果拒絕對某一企業(yè)提供資金補(bǔ)助，在特定條件下，可能危及企業(yè)的生存?！皩δ骋黄髽I(yè)提供經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)助，結(jié)果造成與其他同種類企業(yè)有不正競爭之情事，屬‘相對性干預(yù)’，不能僅以預(yù)算案為依據(jù)”。②參見李惠宗．行政法要義〔M〕．臺(tái)灣．五南圖書出版股份有限公司，2004．8．

4．立法機(jī)關(guān)通過預(yù)算案時(shí)，以決議方式表明，該項(xiàng)預(yù)算須待立法機(jī)關(guān)制定法律后，方得支出，則在相關(guān)法律制定前，行政機(jī)關(guān)不得直接給付。

5．除必須由法律規(guī)定或授權(quán)之外的給付行政，立法機(jī)關(guān)可以法律以外的方式授權(quán)行政部門具體實(shí)施給付措施。行政部門若制定相關(guān)辦法并據(jù)以實(shí)施，同時(shí)應(yīng)送立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

6．緊急狀態(tài)下的給付行政可以作為法律保留的例外。③參見黃學(xué)賢．給付行政適用法律保留原則若干問題探討〔J〕．江海學(xué)刊，2005，( 6)．緊急狀態(tài)本身具有不確定性和不可預(yù)測性，該狀態(tài)下的給付也無法通過預(yù)算法案實(shí)施。對于緊急狀態(tài)下的給付行政一般由《突發(fā)事件應(yīng)對法》調(diào)整，即可認(rèn)定其具備合法性。

德國對社會(huì)立法有著“依法律行政”的立法發(fā)展方向，④例如，德國《社會(huì)福利法》第31條規(guī)定，社會(huì)福利僅能依本法之規(guī)定給予之。迄今大部分的給付行政已由公法規(guī)定加以規(guī)范，以確保給付的合法性與平等性。在給付行政的各個(gè)領(lǐng)域，隨著社會(huì)給付行政立法的日趨普遍，有關(guān)給付行政是否適用法律保留的爭議，可能會(huì)逐漸減少。我國現(xiàn)階段的給付行政和福利法制立法水平較低，給付行政的實(shí)體法和程序法幾乎處于立法上的空白。盡管我國2014年出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》，但其法律位價(jià)較低，不足以確保多種形式的給付活動(dòng)的合法性及其正當(dāng)性。就我國實(shí)際而言，人大對預(yù)算案的審查效果并不令人信服，給付行政的合法性問題最終還是依賴于從預(yù)算法案、立法機(jī)關(guān)審查向法律保留的過渡。因此，德國、日本等大陸法系國家的社會(huì)福利立法經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

三、社會(huì)國原則

社會(huì)國原則與給付行政概念有著重疊交錯(cuò)的時(shí)空背景。自由法治國的放任政策，在推進(jìn)社會(huì)工商業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，也使社會(huì)階級(jí)的對立、社會(huì)畸形發(fā)展、貧富差距拉大、社會(huì)不公平不公正的問題日趨惡劣。工業(yè)化、通貨膨脹、人口增長、集中都市所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)日益加深，人民在此影響下可掌握的“有效生活空間”日益狹窄，造成人民對都市、對社會(huì)、對國家的依賴日益加深，一日不可或缺。在經(jīng)濟(jì)不振、民不聊生的大環(huán)境下，國家須致力于創(chuàng)造符合人性尊嚴(yán)的最低生存條件，承擔(dān)對人民的生存照顧義務(wù)，不能固守傳統(tǒng)自由法治國的放任主義，而必須主動(dòng)地形成社會(huì)安全與正義。概言之，“社會(huì)國有五項(xiàng)內(nèi)涵:創(chuàng)造可忍受之生活條件、引進(jìn)社會(huì)安全體系、強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、確保社會(huì)自由、建立必要之公法補(bǔ)償體系。”〔16〕社會(huì)國原則不僅是學(xué)理上的概念，也是諸多國家的憲法性原則。其中，以德國《魏瑪憲法》體例與精神對社會(huì)國原則的規(guī)定最為周詳，社會(huì)國原則甚至被后來的《德國基本法》所繼承。1946年，日本《憲法》第25條規(guī)定，國民均享有最低限度的健康與文明的生活的權(quán)利。由此可見，基于社會(huì)國原則，國家應(yīng)承擔(dān)國民生存照顧義務(wù)。

社會(huì)國原則與法治國原則密不可分?，F(xiàn)代福利國家的用語，便是憲法意義的“社會(huì)法治國家”?！?7〕“國家應(yīng)積極為人民謀福利的福利國家理想，加上自主主義法治國家所強(qiáng)調(diào)的‘合法性方式’，產(chǎn)生一個(gè)由自由法治國家理論轉(zhuǎn)換‘社會(huì)法治國’的新的法治國家理念”。①參見陳新民．行政法學(xué)總論〔M〕．三民書局，1998．21．實(shí)踐社會(huì)國原則時(shí)，須一并注意法治國原則的要求，例如，對公民為社會(huì)救助給付時(shí)，仍不能違背比例原則。在實(shí)踐法治國原則時(shí)，也必須納入社會(huì)國原則的考量，即給付是否恰當(dāng)，同樣要顧及法治國與社會(huì)國原則，既要避免過度照顧，也要防止給付不足。另外，社會(huì)國原則與法治原則之間存在內(nèi)在的緊張關(guān)系，這種矛盾體現(xiàn)為消極否定意義的法治與社會(huì)國家必須包含積極肯定的行動(dòng)，他們之間需要通過“國家輔助性原則”來調(diào)和。②參見金自寧．風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的給付行政與法治〔J〕．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，( 2)．

社會(huì)國原則主要仍是依賴立法才能真正獲得落實(shí)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平與正義是社會(huì)國原則的核心思想，為了讓這一較為抽象概括的憲法原則不至淪為“沒有實(shí)體內(nèi)涵的空白概念”、“無毫拘束力的宣示性憲法條款”，至少要求國家積極實(shí)踐，并且該原則有對國家機(jī)關(guān)能產(chǎn)生拘束力的法規(guī)范效力。“社會(huì)國原則賦予國家保障人民有尊嚴(yán)生存的義務(wù)，并逐步建立起現(xiàn)代社會(huì)安全制度以實(shí)現(xiàn)分配正義。因此，國家生存照顧的目標(biāo)必要通過立法者的轉(zhuǎn)化、具體化的過程才能加以實(shí)現(xiàn)。任何國家的憲法，對于其所規(guī)定之事項(xiàng)，都不可能在這部憲法內(nèi)，毫無保留地、巨細(xì)靡遺地規(guī)定，而是賦予立法者法律，來達(dá)成之?！薄?8〕立法者從消極方面，須禁止違反社會(huì)正義的立法;從積極方面，社會(huì)國原則須通過立法，來促進(jìn)社會(huì)正義，增進(jìn)社會(huì)安全的目的實(shí)現(xiàn)。

另外，社會(huì)國原則可作為行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)限與司法機(jī)關(guān)解釋適用法律的基準(zhǔn)。盡管法院無法推動(dòng)自由設(shè)想的社會(huì)政策，但法院在其所具有的法解釋與法續(xù)造的權(quán)限范圍內(nèi)，仍應(yīng)以社會(huì)國原則為其指導(dǎo)，絕不能悖離社會(huì)國原則的精神意旨。

四、合理性原則

行政并不是機(jī)械地執(zhí)行法律，而是創(chuàng)造地、積極地提供國民生活所需要的財(cái)物、服務(wù)，形成社會(huì)秩序，并通過彈性的、適當(dāng)?shù)拇胧?，?yīng)對各種具體情況。從今天的行政權(quán)的民主正當(dāng)性來講，并沒有要求所有的給付行政都應(yīng)當(dāng)具備議會(huì)制定的法律根據(jù)。即便如此，給付行政同樣也會(huì)受到憲法和行政法上諸如平等原則、比例原則、補(bǔ)充原則以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等行政合理性原則的約束，等等。

(一)平等原則

“屬于給付性質(zhì)的行政措施授予人民利益的效果，應(yīng)受憲法相關(guān)原則，尤其平等原則的拘束”。③參見臺(tái)灣司法院大法官釋字第542號(hào)解釋。據(jù)此，社會(huì)保險(xiǎn)給付，其他社會(huì)安全給付，諸如各種社會(huì)津貼、福利服務(wù)與社會(huì)救助，都應(yīng)接受平等原則的違憲審查。

行政行為，非有正當(dāng)理由，不得為差別對待，即為行政法上的平等原則。平等原則在憲法意義上，具有客觀法規(guī)范與主觀公權(quán)利的性質(zhì)。平等原則可以推導(dǎo)出主觀公權(quán)利，即“衍生分享請求權(quán)”。④關(guān)于“衍生分享請求權(quán)”可參見李惠宗．行政法要義〔M〕．臺(tái)灣．五南圖書出版股份有限公司，2004．112．其權(quán)利內(nèi)容指行政機(jī)關(guān)本無法律義務(wù)提出一定的給付，但基于特定的行政任務(wù)，對于某特定群族的人民，基于合義務(wù)的裁量，先予合法之給付，則具有相同條件的其他人，即可援引平等原則以要求行政機(jī)關(guān)，給予相同的給付。換言之，對于其后的給付，在無法律依據(jù)下，行政機(jī)關(guān)也有一般性的給付義務(wù)。此種義務(wù)的產(chǎn)生，并非因法律而產(chǎn)生，而是依行政機(jī)關(guān)的既有裁量性給付而產(chǎn)生。例如，公權(quán)力主體為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對特定私人企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，技術(shù)協(xié)助，融資或保證，則具有相同條件的企業(yè)，也有權(quán)依據(jù)由平等原則導(dǎo)出的“衍生分享請求權(quán)”，要求相同的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。這種衍生分享請求權(quán)除要求行政機(jī)關(guān)提供特別的金錢給付外，也可以要求提供相同的服務(wù)、公共設(shè)施的利用以及相同的保護(hù)措施。縱使法律沒有明文規(guī)定，基于平等原則仍可導(dǎo)出給付請求權(quán)，平等原則因此轉(zhuǎn)化為平等權(quán)。

在給付行政領(lǐng)域，平等原則有時(shí)也會(huì)與其他法律原則產(chǎn)生競合。例如比例原則與平等原則競合。①參見臺(tái)灣司法院大法官釋字第485號(hào)。違反給付禁止過多原則的“恣意給付”和“過多給付”同時(shí)也違反平等原則。

(二)比例原則

比例原則為秩序行政發(fā)展而來的法律原則，對于行政機(jī)關(guān)的裁量性侵害行為具有抵制作用?！霸诮o付行政領(lǐng)域，不同的情形可以容許不同的對待，但情形的差異度必須與對待的差異形成一定的比例。若此二者明顯的不成比例，則行政機(jī)關(guān)的歧視措施將視為犯有明顯的評價(jià)錯(cuò)誤而被撤銷”。②轉(zhuǎn)引自臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)．行政法爭議問題研究(上)〔M〕．五南圖書出版有限公司，2000．102．“比例原則絕不能停留在奧托·邁耶的經(jīng)典意義上的侵害行政上，必須隨著行政法的發(fā)展擴(kuò)大到授益性行政行為?！雹蹍⒁婞S學(xué)賢．行政法中的比例原則研究〔J〕．法律科學(xué)，2001，( 1)．因此，給付行政同樣要符合行政法的比例原則。

舉例說明，國家資源具有有限性，在國家對甲給付時(shí)，便意味著對競爭者乙不能或不能足額地給付，這時(shí)的給付行政并具有侵害行政的“雙重效果”，即使在無競爭者存在的場合，國家將人力、物力等資源過度投注在甲領(lǐng)域，不僅會(huì)對國家在乙領(lǐng)域的施政造成排擠效應(yīng)，也違反政策制定者及執(zhí)行者必須以善良管理人的立場力求節(jié)約并有效率地達(dá)成公益目的的義務(wù)。④參見蔡茂寅．比例原則在授益行政領(lǐng)域之適用〔J〕．月旦法學(xué)雜志，1998，( 35)．又如，政府為了扶助特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以采取種種手段，若通過提供低利或無息貸款即可達(dá)到配套改革的目的，那么，無償給予補(bǔ)助顯然屬于超越必要程序的過剩給付。再如，給付行政就手段與目的所分別造成的效果仍須維持比例，如發(fā)放老人津貼為達(dá)到照顧老人的目的，過多或過少的津貼顯然均非所宜。在國家對基本權(quán)負(fù)有“保護(hù)義務(wù)”的情形下，如果國家所采取的立法保護(hù)措施或具體給付無法充分使該基本權(quán)具有實(shí)現(xiàn)的可能性時(shí)，也應(yīng)當(dāng)屬于違反比例原則。

比例原則在給付行政法上的適用，還可派生出“給付禁止過多原則”。在給付行政法領(lǐng)域，與“事物本質(zhì)”無關(guān)的“恣意給付”，例如對無研究實(shí)績之工作而發(fā)給研究費(fèi)名目之支給，或超過給付目的的“過多給付”，亦屬違反比例原則，“恣意給付”與“過多給付”往往在特定的時(shí)機(jī)以“德政”或“恩給”的方式進(jìn)行，實(shí)屬立法裁量或行政裁量的濫用?！?9〕

比例原則在給付行政上的適用另可派生出“保護(hù)禁止不足原則”。⑤參見程明修．論基本權(quán)保障之“禁止不足原則”〔A〕．憲法體制與法治行政(一)〔C〕．三民書局，1998．219．另參見李惠宗．行政法要義〔M〕．五南圖書出版股份有限公司，2004．125．國家對基本權(quán)負(fù)有“保護(hù)義務(wù)”的情形下，如果國家所采取的立法保護(hù)措施或具體行政給付無法充分使該基本權(quán)具有可實(shí)現(xiàn)的可能時(shí)，亦違反比例原則。這種保護(hù)禁止不足的情形，常發(fā)生于社會(huì)福利性的措施，如果應(yīng)受保護(hù)之人反而沒有受到制度上應(yīng)有的保護(hù)，即有違反保護(hù)禁止不足原則。⑥參見臺(tái)灣司法院大法官釋字第422號(hào)、第549號(hào)解釋。

比例原則同樣會(huì)對給付立法產(chǎn)生拘束力，例如，臺(tái)灣司法院大法官釋字第485號(hào)的解釋文中指出，“惟鑒于國家資源有限，有關(guān)社會(huì)政策之立法，必須考慮國家之經(jīng)濟(jì)及財(cái)政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關(guān)系，就福利資源為妥善之分配，并應(yīng)斟酌受益人之財(cái)力、收入、家計(jì)負(fù)擔(dān)及須照顧之必要性妥為規(guī)定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區(qū)別對待之唯一依據(jù);關(guān)于給付方式及額度之規(guī)定，亦應(yīng)力求與受益人之基本生活需求相當(dāng)，不得超過達(dá)成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧”。

社會(huì)給付立法進(jìn)行社會(huì)重分配時(shí)，立法者對公民部分財(cái)權(quán)產(chǎn)限制立法，納入比例原則考量，顯得格外重要。給付行政立法為授益一部分公民，而立法限制其他國民自由權(quán)限制時(shí)，須格守比例原則，被限制剝奪者的利益與欲追求的目的之間要成比例，⑦臺(tái)灣司法院大法官釋字第649號(hào)釋文認(rèn)為，視障者從事按摩業(yè)的保留，將侵害非視障者的平等權(quán)與工作權(quán);身心障礙者權(quán)益保障法第38條的定額進(jìn)用規(guī)定，對于非身心障礙者的工作權(quán)的侵害，當(dāng)屬于違反比例原則。即為避免濫用社會(huì)給付制度，對保障人性尊嚴(yán)與個(gè)人自由的利益作出均衡決定。

必須承認(rèn)，比例原則在給付行政領(lǐng)域的適用也有局限性。比例原則適用于行政裁量，違反比例原則的法律效果可能會(huì)導(dǎo)致給付行政行為的無效或者被撤銷，但在給付行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)擁有大量的行政裁量權(quán)是得到認(rèn)可的。如果需要對手段與目的間的損益進(jìn)行量化比較，以檢驗(yàn)是否符合比例，對于環(huán)境、安全、健康、福利等指標(biāo)并非都適用數(shù)量(金錢)，對其加以權(quán)衡缺乏可操作性。①參見蔡茂寅．比例原則在授益行政領(lǐng)域之適用〔M〕．月旦法學(xué)雜志，1998，( 35)．

(三)補(bǔ)充性原則

“補(bǔ)充性原則的目的，在于建構(gòu)不同社會(huì)層級(jí)的任務(wù)分配基準(zhǔn)，社會(huì)、國家應(yīng)處于補(bǔ)充和協(xié)助個(gè)人的地位。國家任務(wù)應(yīng)盡量優(yōu)先由較低層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行”?！?0〕補(bǔ)充性原則作為管轄權(quán)界限原則，在涉及憲法中國家與私人以及國家內(nèi)部不同層級(jí)政府間任務(wù)分配問題時(shí)，可提供立法者決定之指標(biāo)，并作為憲法解釋時(shí)之輔助方針與準(zhǔn)則，據(jù)此，補(bǔ)充性原則可以作為一項(xiàng)法律原則?！?1〕生存照顧與國家給付行政兩者之間不具備必然之因果關(guān)系，從生存照顧概念本身，無法導(dǎo)出國家自為給付的法律上的作為義務(wù)。除國家之外，生存照顧亦可由私人主體提供?！叭魏螌τ谌嗣窀＠胧?，唯有在最不得已時(shí)，也就是人民依“自行性”及“自助性”無法自力達(dá)成時(shí)，國家方得伸出援手”，〔22〕“國家應(yīng)該承擔(dān)起福利及文化任務(wù)，前者乃在于避免處于經(jīng)濟(jì)上弱勢的國民遭受剝削，后者乃國家應(yīng)提倡文化，使社會(huì)開化，國民不至于無知。但是，社會(huì)福祉應(yīng)同社會(huì)自行來達(dá)成(靠社會(huì)繁榮)，而國民的開化、文明也涉及道德層面，應(yīng)由其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，如教會(huì)來職司其責(zé)，非國家所應(yīng)獨(dú)攬之任務(wù)，因此國家的職責(zé)僅是防衛(wèi)性、平衡性及補(bǔ)充性而已”。②參見陳新民．德國19世紀(jì)法治國概念的起源〔A〕．德國公法學(xué)基礎(chǔ)理念(上卷)〔C〕．法律出版社，2010．23．簡言之，只有當(dāng)個(gè)人之力無法達(dá)到照顧自己時(shí)，國家公權(quán)力才介入其中。補(bǔ)充性原則的原始理念在于作為個(gè)人與國家之間，以及不同層級(jí)團(tuán)體間的權(quán)限分配原則，其實(shí)質(zhì)概念內(nèi)涵應(yīng)足以肯定其作為一般法律原則的特性。

福斯多夫繼1938年發(fā)表《當(dāng)作服務(wù)主體的行政》后，在1959年發(fā)表《服務(wù)行政的法律問題》一文中承認(rèn)“生存照顧”的“國家輔助原則”。福氏援引社會(huì)法治國家之“補(bǔ)充性原則”作為論理基礎(chǔ)，認(rèn)為相對于個(gè)人與社會(huì)團(tuán)體而言，國家自我給付應(yīng)僅居于“備位”的立場，只有當(dāng)市場失靈，無法以符合社會(huì)期待的方式提供人民生存所需之財(cái)貨與服務(wù)時(shí)，國家始有自行介入，以給付行政手段實(shí)現(xiàn)人民生存照顧的法律上義務(wù)?！?3〕除了在國家陷入戰(zhàn)爭及災(zāi)難的非常時(shí)期外，在承平期間，應(yīng)由社會(huì)之力來解決其成員的生存照顧之問題，而非依賴國家及行政力量?！?4〕“‘公共之手’介入社會(huì)活動(dòng)，應(yīng)限定在通過私人活動(dòng)尚不能處理的事項(xiàng)中，這是自由民主主義國家中認(rèn)可的一般性原理。因此，補(bǔ)充性原則具有解釋給付行政相關(guān)法原理功能?！雹蹍⒁姟岔n〕金東熙行政法Ⅱ〔M〕．趙峰譯，中國人民大學(xué)出版社，2008．186．

在現(xiàn)代國家的高福利政策下，缺乏節(jié)制的政府福利供給，已經(jīng)成為誘發(fā)財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)乃至道德危機(jī)的主要原因?！?5〕當(dāng)一種制度的功能被無限擴(kuò)張時(shí)，就意味著制度本身的一種異化，制度的弊端也會(huì)顯現(xiàn)出來。只要國家實(shí)行積極的福利措施來影響人民生活，就會(huì)使人民生活造成“一種制式化”，社會(huì)進(jìn)步的多樣性就會(huì)被壓縮，會(huì)使個(gè)人放棄為自己和家庭改善生活和謀福祉的責(zé)任心。這種對國家福祉的依賴性，只會(huì)使人民永遠(yuǎn)成為國家監(jiān)護(hù)下的嬰兒。④參見陳新民．德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上卷)〔M〕．法律出版社，2010．7－8．因此，給付行政積極介入民生和社會(huì)福利，也容易降低民眾的主觀能動(dòng)性，從而滋生民眾之惰性。新自由主義的人權(quán)觀認(rèn)為，唯有盡量擴(kuò)張人民的自由權(quán)利范圍，讓人民得產(chǎn)生追求幸福的動(dòng)力，避免國家基于公益來擴(kuò)張權(quán)職，最后形成人民幸福的唯一供應(yīng)者?！?6〕國內(nèi)有學(xué)者甚至提出，將補(bǔ)充性原則作為中國行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的理論基礎(chǔ)，來正確處理好國家與個(gè)人關(guān)系、中央與地方關(guān)系的一項(xiàng)重要原則。⑤參見劉莘、張迎濤．輔助性原則與中國行政體制改革〔J〕．行政法學(xué)研究，2006，( 4)．

(四)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

“信賴保護(hù)原則除關(guān)于授益行政處分之撤銷或廢止有其適用外，行政法規(guī)之廢止或變更也有適用的可能。⑥參見臺(tái)灣司法院大法官釋字第525號(hào)。給付行政的信賴?yán)姹Ｗo(hù)具體體現(xiàn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則除了在緊急狀態(tài)下的救助，一般的社會(huì)給付的發(fā)放都具有定期、定額等特點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行連續(xù)的、穩(wěn)定的給付。如果政府財(cái)政赤字不堪重負(fù)，想全面停止某一社會(huì)給付，應(yīng)采取過渡條款或提供替代性解決方案。另外，立法者對于現(xiàn)今制度之變更不容許低于今日制度之內(nèi)容，否則即違反社會(huì)國原則”。⑦參見謝榮堂、周佳宥．德國照護(hù)保險(xiǎn)法制之研究－作為我國未來立法借鑒〔J〕．軍法?？?009，( 5)．這一點(diǎn)與“禁止社會(huì)倒退原則”與“禁止惡化原則”相類似。

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)改變、家庭功能的變遷以及醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展，對于立法者所建構(gòu)的福利制度，仍不排除有順應(yīng)時(shí)勢而為適度調(diào)整的空間，例如，對給付與財(cái)政法規(guī)的調(diào)整，富彈性的適應(yīng)性反應(yīng)機(jī)制、降低或簡化給付標(biāo)準(zhǔn)。因此，為順應(yīng)時(shí)代的變化，立法者不但須保有社會(huì)政策的制度，也須不失與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行彈性微調(diào)。因此，給付行政法制在無正當(dāng)理由的情況下，禁止恣意更動(dòng)。在無法堅(jiān)守原有社會(huì)給付體系時(shí)，可以承認(rèn)立法者對給付制度的變更，但必須采取適當(dāng)應(yīng)對措施。

與社會(huì)正義與社會(huì)安全相關(guān)的社會(huì)福利和社會(huì)權(quán)益保障制度的可靠性、持續(xù)性與可預(yù)測性特別重要，不容許輕易廢除或變更。但如果存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大困難等強(qiáng)烈理由與正當(dāng)性的情況下，并非不得變更或廢除社會(huì)給付法律制度。鑒于社會(huì)國原則本身帶有與時(shí)俱進(jìn)的品格，執(zhí)著于既往的規(guī)定是否最能滿足弱者的保障，不無疑義。

假設(shè)國家預(yù)算有限，但實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致社會(huì)給付的弱者增加，即有的規(guī)定給付固然優(yōu)先，但也會(huì)排擠其他同樣有需求的弱者，因此，可以采取“保障受領(lǐng)資格，但不保障給付金額，且不得違反人民合乎人性尊嚴(yán)之最低生存保障”的做法?！?7〕

五、結(jié)語

當(dāng)下中國，法治是現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要手段之一，用法治推動(dòng)民生改善和社會(huì)公正的關(guān)鍵，取決于給付行政的合法性及其合理性的制度建構(gòu)。對給付行政的基本法律原則的初步探討，可以反省、克服傳統(tǒng)侵害行政法治理論的缺失，可以進(jìn)一步完善我國行政法的基本原則理論，還可以將依法給付作為解決我國社會(huì)民生福利問題的主要手段和途徑，以期建構(gòu)符合社會(huì)安全與社會(huì)正義的美好愿景。直面當(dāng)下令人隱憂的預(yù)算法案的民主正當(dāng)性現(xiàn)狀，可以預(yù)測，未來給付行政的合法性及其合理性問題，仍然有賴于各種給付行政的實(shí)體法和程序法加以控制，以消弭給付的“恣意”與“擅斷”，并賦予權(quán)利的救濟(jì)，增進(jìn)給付的平等。

【參考文獻(xiàn)】

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(責(zé)任編輯:謝蓮碧)

［作者簡介］楊東升，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，泰州學(xué)院人文學(xué)院教師，研究方向:行政法學(xué)。江蘇蘇州215006 ;江蘇泰州225300黃學(xué)賢，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向:行政法學(xué)。江蘇蘇州215006

［收稿日期］2015－03－31

［文章編號(hào)］1004－0633 ( 2015)03－105－8

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［中圖分類號(hào)］DF3