楊 鋮 李霞飛 武 厚

（1.南昌工程學院 大學生心理健康教育與咨詢中心，江西 南昌 330099; 2.南昌工程學院 人文與藝術(shù)學院，江西 南昌 330099）

公共政策是隨著公共權(quán)力機關的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，它經(jīng)合法化過程并公布之后，開始進入執(zhí)行流程，公共政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑是將政策進行實踐。人是公共政策執(zhí)行的主體，加上其可能所處位置的特殊性，主體的認知、情緒、意識以及利益需求等心理因素主導著選擇性執(zhí)行行為的產(chǎn)生，再加上執(zhí)行監(jiān)督機制不健全、傳統(tǒng)文化的人情關系：官本位等消極因素的影響，很大程度造成公共政策執(zhí)行偏差的情況[1]。因公共政策是指導政府分配社會利益的行政行為的原則構(gòu)想，它的直接受眾就是廣大人民群眾。如果公共政策執(zhí)行這個“天平”缺乏平衡，必將影響廣大人民的認知、情感、行為，從而對和諧社會建設帶來不利影響。如果嚴重影響群體利益，那將可能衍發(fā)擾亂社會秩序的群體性事件。目前國內(nèi)文獻多關注政策執(zhí)行偏差的主體原因、危害及對策分析，對受體的相關心理研究較少。公共政策能否順利制定執(zhí)行，能否產(chǎn)生預期的社會效果，還要研究政策執(zhí)行的受眾；不僅要運用政治學、社會學等傳統(tǒng)的研究方法，還需要心理分析的介入。

一、公共政策執(zhí)行偏差內(nèi)涵及表現(xiàn)

1.公共政策執(zhí)行偏差內(nèi)涵

政策是政府或社會公共權(quán)威機構(gòu)在一定時期內(nèi)為達到特定目標，通過各種表現(xiàn)形式經(jīng)過合法流程而制定的行動方案和行為依據(jù)。公共政策本質(zhì)上是一種直接或間接地對社會利益進行權(quán)威性分配的方案。公共政策執(zhí)行是一個涉及很多參量和很多環(huán)節(jié)的復雜動態(tài)過程，其中的任何一個參量或環(huán)節(jié)出了問題，都會直接或間接地影響到政策功能的發(fā)揮和執(zhí)行的效果，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。公共政策執(zhí)行偏差，發(fā)生在公共政策執(zhí)行當中，由于某種消極因素的影響從而使得政策執(zhí)行過程不順暢，進而導致公共政策目標不能完全實現(xiàn)甚至落空。

2.公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)

公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)，國內(nèi)研究者主要概括為七種形式：一是人為附加其他內(nèi)容，為個人或地方謀取利益的附加式執(zhí)行；二是僅做表面文章，忽視解決深層問題的象征式執(zhí)行；三是不根據(jù)實際情況只照抄照轉(zhuǎn)上級文件的照搬式執(zhí)行；四是對符合自身利益的政策執(zhí)行，不符合的曲解變形的替代式執(zhí)行；五是政策部分執(zhí)行，其余“遺忘”的殘缺式執(zhí)行；六是對政策執(zhí)行持觀望態(tài)度的觀望式執(zhí)行；七是對應承擔的責任分工不明、相互推諉的規(guī)避式執(zhí)行等[2]。

二、公共政策執(zhí)行偏差對公眾的心理影響

公共政策的制定者主要為中央或地方政府，政策的受眾多為該國公民，公眾對政策制定者的事后評價、對政策效果的意識行為反饋為政策評估的指標之一。如果一項公共政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差，公眾的社會態(tài)度、相對剝奪感、心理和諧感等方面多易出現(xiàn)轉(zhuǎn)換。

1.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的社會態(tài)度

社會事物影響個體或群體態(tài)度，態(tài)度又可預示行為。首先，當公眾遭遇公共政策執(zhí)行偏差時，很容易啟動“社會不公”認知模式，并且在弱勢群體中，大部分人認為當前社會不公平的觀念占據(jù)主導地位。我國的GDP增長在之前的二十余年是世界上最快的，基尼系數(shù)也是增幅最大的。但是公眾較少感受到GDP增長帶來的愉悅，相反卻有著不公平的感覺。其次，政策執(zhí)行偏差受眾會對中央政府或地方政府等政策制定者產(chǎn)生誤解，對政府的親民愛民形象造成損害。公共政策執(zhí)行偏差受眾是一批人，它對中央政府或地方政府的評價按照人際關系理論會影響更多的人，因此，人民群眾對政府及官員的認同會受較大影響。有調(diào)查顯示，在弱勢群體中只有19.4%的人認為當?shù)鼗鶎诱賳T“多數(shù)是好的”，高達45.4%的人認為“少數(shù)是好的”，出現(xiàn)了基本否定性評價[3]。這種否定政府和官員的態(tài)度如果進一步擴大，將嚴重影響政府權(quán)威及社會穩(wěn)定。

2.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的相對剝奪感

社會比較理論認為，個體的社會參照坐標并非是絕對客觀的評價標準，而是以地位、收入、職業(yè)等與自己情況類似的人為參照，若在這種情況下比較的結(jié)果是自己處于弱勢，就會產(chǎn)生相對剝奪感[4]。自1978年改革開放以來，中國在經(jīng)濟發(fā)展與公共服務方面均取得了重大改善，物質(zhì)文化提高的同時，群眾滿意度、個體幸福感卻沒有形成正相關提升，常現(xiàn)心態(tài)抱怨。于是“端起碗筷吃肉，放下碗筷罵娘”的奇怪心理現(xiàn)象呈現(xiàn)，承認自身物質(zhì)條件有所轉(zhuǎn)變的同時，抱怨自己從社會所得太少。從社會心理學的角度來看，這就是相對剝奪感。如果是合理的競爭導致利益不均衡，受眾的競爭意識便會啟動，“你行我也行”，個體通過正當合法途徑進行優(yōu)勝劣汰，競爭形成良性循環(huán)。盡管存在“相對剝奪感”，那也是社會文化進步到良性層次的相對剝奪。但如果是某方面偏差，出現(xiàn)不平等的競爭機會，導致某些群體的利益受損，那么相對剝奪感將急劇增加。傳統(tǒng)文化“不患寡而患不均”的積淀根深蒂固，公眾相對剝奪感最強烈的時候，往往是有限的利益資源出現(xiàn)分配不平等的時候。

相對剝奪感可能引發(fā)群體性事件。當群眾發(fā)現(xiàn)自己遠不如參照群體，就會感覺自己受到傷害，如果超越忍耐力極限，可能會通過極端行為“逼上梁山、尋求公道”。這種集聚膨脹的相對剝奪感影響和諧社會建設，蘊藏極大的危機隱患，極易引發(fā)社會動蕩。

3.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的心理和諧感

國際社會普遍認為，僅僅采用客觀指標來監(jiān)測社會和經(jīng)濟發(fā)展狀況是不完善的，監(jiān)測體系中應該有心理指標的反映?！靶睦砗椭C”概念的首次提出是在中共中央在十六屆六中全會上[5]。心理和諧是構(gòu)建和諧社會和社會主義核心價值觀的重要指標及重要內(nèi)容。中國科學院心理和諧研究項目組通過質(zhì)性和量性研究認為，心理和諧狀態(tài)較好的人會體現(xiàn)出如下10個典型特征：1）樂觀、積極、豁達的個性；2）對生活、工作的滿意度較高；3）感受到良好的人際氛圍；4）家庭氛圍融洽，家庭關系良好；5）較少的負性情緒體驗；6）得到較多的社會支持；7）較高的人際信任；8）對社會有較多的積極評價；9）關注社會焦點問題；10）倡導和尊重社會規(guī)范[6]。它與西方文化背景提出的生活質(zhì)量和幸福感相比，更強調(diào)個體對人際及社會等個體之外的感受和評價。項目組調(diào)查顯示，只有近1/5的民眾心理和諧程度較好，心理和諧狀態(tài)處于“不確定”和“比較和諧”之間的民眾占4/5。這部分群體的和諧水平是心理和諧建設的重點。還有學者對社會轉(zhuǎn)型和分層現(xiàn)象相關研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)中產(chǎn)階級群體在社會轉(zhuǎn)型過程中，部分群體的經(jīng)濟收益會顯著減少，特別是曾經(jīng)因制度性漏洞或缺失而暴富的群體，由于法律法規(guī)的逐步健全而失去斂財?shù)目赡?。日后這些中產(chǎn)階級人群產(chǎn)生的不滿情緒，進而可能會發(fā)展成為和諧社會建設的不穩(wěn)定因素[7]。公共政策執(zhí)行偏差的主要受眾是社會弱勢群體和廣大中產(chǎn)階級，本身此類群體就處于幸福感不高、價值觀激進的群體，如果因公共政策執(zhí)行偏差遭受重大利益?zhèn)?，很可能充當社會不穩(wěn)定的“顛覆器”[8]。

三、消解公共政策執(zhí)行偏差不良效應的對策建議

政策在執(zhí)行過程中被扭曲、變形甚至落空，這在處于社會轉(zhuǎn)型期及法制健全尚未非常完善的中國來講可能會存在一段時間。國內(nèi)學者較多從政策制定、執(zhí)行主體、公民參與、政策過程等前趨角度進行了探討，但是對執(zhí)行偏差發(fā)生后如何消解的對策建議并不多見，如果政策效果已產(chǎn)生偏差，基于心理學理論進行后趨分析不亦為不可。

1.減少受眾不協(xié)調(diào)認知

有三種解決辦法可以用于減少認知不協(xié)調(diào)：首先，改變認知者不良行為的認知因素，比如改變行為本身，否認或歪曲自己的行為等，以改變不平認識。其次，通過對認知者生活環(huán)境有關的認知因素的改變，影響認知環(huán)境，影響行為者對新情況、新觀點的敏感程度。再次，增加一些新的認知因素。在此不討論完全取決于受眾內(nèi)在認知水平的第一種方法。通過第二種方法和第三種方法的啟示，宣傳者可根據(jù)受眾的人際關系群體及環(huán)境認知敏感程度，通過朋輩、親友等面對面的進行宣傳、開導，也可以通過報紙、電視、廣播、手機，及微博、微信等新媒體進行媒介宣傳。隨著科技的日益發(fā)達，社會媒介宣傳是主要方式。那么，受體（被宣傳者）的逆反心理是需要主體（宣傳者）充分關注重視的。如果受體對主體缺乏認同感，宣傳內(nèi)容自然無法入耳、入腦、如心，受體也會產(chǎn)生抗拒心理，進而根本不會有態(tài)度改變。在宣傳過程中，不要讓受眾明顯地感覺到宣傳者在為政策執(zhí)行主體辯護，與受眾利益相悖，多借他人之口，這樣受眾比較容易接受。在應對非典的過程中，信息公開透明，真實有效，宣傳得當，民眾對政府表現(xiàn)出了高度信任。恰當?shù)男麄黧w現(xiàn)了政府對人民群眾利益的關心，更展示了人民政府是一個敢于面對，對公眾負責的光輝形象[9]。

2.提升中低階層認同

在目前情況下金字塔形為我國的利益分配格局。居于塔頂?shù)纳贁?shù)經(jīng)濟、政治和知識精英等擁有大量社會資源，塔底則是擁有社會資源較少而又數(shù)量居多的弱勢群體。塔頂與塔底之間則是由民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、私營企業(yè)主、個體戶、自由職業(yè)人員、中介組織的從業(yè)人員等構(gòu)成的中低階層。而大多政策執(zhí)行偏差的受眾為中低階層。中低階層沒有“歸屬感”，對執(zhí)政黨有認同意識，但感覺到在公共政策決策中缺乏為自身爭取利益的“話語人”[10]，從而喪失話語權(quán)。而弱勢群體在計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟雙重條件下均沒有得到理想的收獲，所以相對較強的剝奪感加深了他們對于相對貧困的感受，進而產(chǎn)生強烈的社會不公的想法。李培林、張翼的實證研究指出：公民如果認為自己在 “社會中層”或“鄰近社會中層”的位置，會反對政府的不當行政作為。因而，公民如果認為自己處于社會中下層，是一個具有社會穩(wěn)定意義的變量，他們更容易形成共同的社會態(tài)度和行為偏好[11]。如何提升中低階層認同感呢？首先，政府應通過增加對邊遠地區(qū)、農(nóng)村基層的教育支持，深入進行教育體制改革，提高我國廣大基層民眾文化水平，特別是提高中低層階群體對政策的正確理解和支持。其次，政府應該綜合采用多種方式進行政策宣傳教育，為中下階層群體提供更多的自我認知。比如，可以利用手機、廣播、電視、報紙、雜志等媒體發(fā)布政策的宣講及評論性文章，或者利用公共場建立政策宣傳公布牌，印發(fā)宣傳紙質(zhì)材料等方式，宣傳政策試點執(zhí)行方面的良好效果及成功經(jīng)驗、主要內(nèi)容和重大意義等。第三，不斷改進政府形象。假設廣大人民群眾認為政府的形象出現(xiàn)了問題，認為政府是無能、腐敗的話，那是很危險的事情；政府所制定的政策就會受到阻礙，執(zhí)行不下去。反之，政府的形象好了，人民群眾對政府有信任感，那么政策得到擁護，執(zhí)行暢通。因此，良好政府形象建設具有很大的意義。正因為如此，各國政府都在努力打造自己在人民群眾當中的形象地位，政府首腦的親民愛民形象直接影響人民群眾的認可和信任程度。對于社會主義國家的政府來說，避免西化，政策執(zhí)行更需要得到人民群眾的廣泛支持。當下，我國的政府形象建設還有一定的不足存在。增加廣大中低階層對政府認同感就顯得尤為重要了，這對改善政府形象是至關重要的環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^提升政府行政能力，加強勤政廉政建設，搞好政府公共關系來改進政府形象。

3.建立心理服務網(wǎng)絡系統(tǒng)

“無論任何國家，其民心健全者國必強盛，民心墮落者國必衰微，民心者實一國國力興衰升降之寒暑計也”。一是公眾心理支持服務網(wǎng)絡。國家應大力建設全國范圍，特別是城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等相對偏遠地帶的心理服務網(wǎng)絡，逐步城鄉(xiāng)全覆蓋。通過擴大心理服務范圍，提高公民心理和諧總體水平。網(wǎng)絡心理服務具有匿名性、虛擬性、無限性、開放性、互動性、方便快捷和成本低廉等特點。各地可以通過建立心理專題網(wǎng)站，電子郵件、在線聊天室和視頻等網(wǎng)絡通訊工具，通過社區(qū)服務機構(gòu)工作人員、社會公益志愿者、義工等傳播心理健康知識，提供在線建議、在線援助等服務，提升居民面對挫折或社會不公事件的自我修復功能，引導人民正確認識偏差，解開思想疙瘩，消除心理隱患。二是社會心理事件研究網(wǎng)絡。發(fā)達國家在發(fā)生公共事件后一些政府及非政府機構(gòu)會組織專家對該事件全程進行心理分析，及時進行心理干預。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型及深化改革階段，各種利益矛盾不斷變化且非常復雜，公民的既得利益與公共政策的內(nèi)容緊密聯(lián)系，不同人群對利益分配有不同的心理反應。國家可能處于或較長一段時間處于社會矛盾高發(fā)期，這就警示我們，公共政策執(zhí)行過程要充分關注不同人群的心理需求及可能心理行為反應，這也是配合中央政府深化改革，完善公共政策執(zhí)行過程必不可少的一項內(nèi)容[12]。在公共政策執(zhí)行偏差造成不良社會影響后，相關部門應支持社會心理工作者對公共事件起因、發(fā)生、事后全過程的公眾心理機制進行專題分析，增加心理工作者面對此類事件的實戰(zhàn)經(jīng)驗，豐富實踐資料，同時也為日后避免同類事件的發(fā)生提供政策參考依據(jù)。

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