鄒克淵

英文內(nèi)容摘要

島礁建設(shè)對南海領(lǐng)土爭端的影響：國際法上的挑戰(zhàn)①

鄒克淵

當(dāng)前，領(lǐng)土和海洋劃界爭端日漸激烈，此前國際上很少詳細(xì)討論南海島礁建設(shè)議題。盡管1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的部分條款提及“島礁建設(shè)”中的“人工島礁”議題，但在國際法上，“島礁建設(shè)”議題仍然飽受爭議，并且沒有公認(rèn)的術(shù)語界定。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，以及主權(quán)國家試圖采取占據(jù)更多海洋領(lǐng)土的行為，島礁建設(shè)議題變得更加突出起來。本文以斯普拉特利群島（即中國的南沙群島）為例，從國際法的角度探討該議題，以期引領(lǐng)國內(nèi)外學(xué)界對“島礁建設(shè)”問題上進(jìn)行更多的討論。

島礁建設(shè) 人工島礁 《聯(lián)合國海洋法公約》南海問題

有關(guān)島礁建設(shè)的內(nèi)容極少。似乎1982年《聯(lián)合國海洋法公約》遺忘了這個議題。但20世紀(jì)70年代和80年代之間發(fā)表的部分文章和專著中還是提到了這個議題。②參見Nikos Papadakis，The International Legal Regime of Artificial Islands，Leyden：A.W.Sijthoff，1977；and Alfred H.A.Soons，Artificial Islands and Installations in International Law，Occasional Paper No.22，Law of the Sea Institute，July 1974.在第三次聯(lián)合國海洋法會議上，一些國家也提交了有關(guān)人工島礁的建議。③例如，比利時、馬耳他和美國都各自提交了建議書，詳見A.M.J.Heijmans，“Artificial Islands and the Law of Nations”，Netherlands International Law Review，Vol.21，1974，155－160；另見Francesca Galea，Arti?ficial Islands in the Law of the Sea，Doctorate dissertation，F(xiàn)aculty of Laws，University ofMalta，May 2009，pp.31－35，http：／／www.seasteading.org／files／research／law／ARTIFICIAL_ISLANDS_－_01.09.09_mod.doc.pdf。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著人類文明的進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展，人口壓力愈發(fā)凸顯，導(dǎo)致“島礁建設(shè)”議題越發(fā)重要。尤其在東亞地區(qū)，島礁建設(shè)再次成為熱點(diǎn)議題。島礁建設(shè)關(guān)系國家主權(quán)、海洋管轄權(quán)、海洋邊界的劃定以及海洋資源的開發(fā)和利用。如果處理不當(dāng)，將會成為新的國際爭端和沖突的引爆點(diǎn)。例如，島礁建設(shè)如何影響南沙群島爭端，以及影響程度，在現(xiàn)有國際法上很難找到清晰的答案。對南海上是否存在人工島礁也許尚有疑惑。如果人工島礁的確存在，那具體為何？本文試圖從國際法角度討論島礁建設(shè)議題。盡管“人工島礁”這個術(shù)語包含諸如石油鉆井平臺或漁業(yè)養(yǎng)殖平臺等海上設(shè)施（例如，廢棄石油平臺有時可用作人工漁業(yè)島礁），①參見John M.Macdonald，‘Artificial Reef Debate：Habitat Enhancement or Waste Disposal？’，Ocean Development and International Law，Vol.25，1994，87－118。但是本文主要局限于討論島礁建設(shè)本身這一問題。

一、島礁的法律地位

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，“島嶼”指“四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。1該定義包含以下幾點(diǎn)要素：一是陸地區(qū)域；二是自然形成；三是四面環(huán)水；四是高潮時高于水面。但《公約》并未說明四面環(huán)水的陸地區(qū)域面積多大以及高潮時高于水面多少才能被視為島嶼。一旦定義為島嶼，該島嶼將擁有自身的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。在位于環(huán)礁上的島嶼或有岸礁環(huán)列的島嶼的情形下，測算領(lǐng)海寬度的基線是礁石的向海低潮線。②《聯(lián)合國海洋法公約》第6條。

一些國家從更廣泛的角度定義“島嶼”。如日本將“沖之鳥礁”命名為“沖之鳥島”。中國使用術(shù)語“群島”（即中文中的多個島嶼）命名所有相同的地貌，包括諸如部分島礁一直沉于水下的中沙群島，而斯普拉特利群島在中文中被稱為南沙群島。2010年，中國《海洋島嶼命名條例》③《條例》中文版載于《中國海洋法律評論》（2010），331－334頁。中規(guī)定“島嶼”有兩種含義：一是普遍含義；二是特殊含義。根據(jù)普遍含義，“島嶼”指的是列島、群島、島嶼、礁、淺灘、暗礁和暗灘。④2010年《海洋島嶼命名條例》第28條，同上，334頁。即使地貌相同，不同國家的命名仍各不相同。中國將斯卡伯勒礁命名為“黃巖島”，而“沖之鳥島”稱為“沖之鳥礁”。

《公約》在第121條補(bǔ)充規(guī)定，“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”。⑤《聯(lián)合國海洋法公約》第121（3）條。由于島嶼和巖礁在海洋區(qū)域劃分上區(qū)別明顯，沿海國家試圖擴(kuò)大巖礁，使之具備島嶼條件。最新的案例是日本的“沖之鳥島”（道格拉斯礁）。⑥Yann?huei Song，“Okinotorishima：A‘Rock’or an‘Island’？RecentMaritime Boundary Controversy be?tween Japan and Taiwan／China”，in Seoung－Yong Hong and Jon M.Van Dyke（eds.），Maritime Boundary Dis?putes，Settlement Processes，and the Law of the Sea（Leiden：Martinus Nijhoff，2009），at148；also see Yann?huei Song，“The Application of Article 121 of the Law of the Sea Convention to the Selected Geographical Features Situat?ed in the Pacific Ocean”，9 Chinese Journal of International Law（2010），663－698，in particular，691－94.根據(jù)國際海道測量局的規(guī)定，面積少于0.001平方英里（或2590平方米）則稱為巖礁。①引自Leticia Diaz，Barry Hart Dubner and Jason Parent，“When Is a‘Rock’an‘Island’？—Another U?nilateral Declaration Defies‘Norms’of International Law”，15 Mich.St.JIL（2007），at 535。但還有其他的定義方法。國際法上對“島嶼”定義仍有爭議，下文會進(jìn)一步說明。

另一個相關(guān)議題是島礁建設(shè)。20世紀(jì)50年代，聯(lián)合國國際法委員會考慮是否將島嶼自然形成要求添加到其定義中。其中一名委員——赫歇爾·勞特派特——認(rèn)為“若為擁有自身領(lǐng)海而建造島礁，國家會在其領(lǐng)海范圍內(nèi)和以外的數(shù)英里范圍內(nèi)建造多個島嶼”，并“以這種方式擴(kuò)大領(lǐng)海范圍”。②1954年國際法委員會第260次會議紀(jì)要，國際法委員會年鑒1（1954），94頁。這個議題涉及到了人工島礁的國際法定位問題。

二、國際法上的人工島礁

人工島礁是人為建造的，這點(diǎn)毋庸置疑。但縱觀國際法，該術(shù)語及其法律地位都沒有清晰的定義。有時被視為自然島嶼，有時則視為船只。例如，吉德爾認(rèn)為，只要滿足以下條件，人工島礁可視為自然島嶼：一是四面環(huán)水；二是高潮時一直高于水面；三是島上自然條件允許人類居住。此外，人工島礁必須是從自然島礁轉(zhuǎn)變而來，如人類活動形成的沖積層。③Gidel，Le Droit International Public de la Mer，Vol.III，Paris，1934，684.認(rèn)為人工島礁是船只的觀點(diǎn)起源于1927年聯(lián)合國國際聯(lián)盟理事會發(fā)表的一篇報告。該報告表示由人類創(chuàng)造的固定在海床上，但又不是海床的一部分，可以用作航空飛行基地的島嶼……這種虛擬島嶼可以認(rèn)為是在海上航行的船只。④Committee of Experts，1927；引自Moten，‘Continental Shelf’，1952，at 235。

不能否認(rèn)的是，人工島礁具備船只的部分特征和自然島嶼的部分特征，但將其歸為船只或自然島礁都不合適。根據(jù)船只或自然島礁的定義，我們可以很容易發(fā)現(xiàn)人工島礁和它們之間存在著非常明顯的區(qū)別。

眾所周知，《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有給“船只”下定義。20世紀(jì)50年代，日內(nèi)瓦海洋法四公約談判期間，國際法委員會特別報告起草人弗朗索瓦先生草擬過“船只”的定義，認(rèn)為“船只”是“使用合適的設(shè)施和人員，能夠跨越海洋但不能穿越天空的設(shè)備”。⑤見Yearbook of International Law Commission，1955，Vol.1，p.10，http：／／untreaty.un.org／ilc／publica?tions／yearbooks／Ybkvolumes（e）／ILC_1955_v1_e.pdf。然而，該定義在1955年被國際法委員會取消。根據(jù)這個慣例，《聯(lián)合國海洋法公約》只對“軍艦”下了定義。⑥見《聯(lián)合國海洋法公約》第29條，http：／／www.un.org／Depts／los／convention_agreements／texts／unclos／closindx.htm。但是，一些其他的國際協(xié)議仍然保留了“船只”的定義。例如，《1973年國際防止船舶造成污染公約》定義“船只”為“在海洋環(huán)境中運(yùn)行的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定的或浮動的工作平臺”。①1973年國際公約第2條。http：／／sedac.ciesin.org／entri／texts／pollution.from.ships.1973.html。人工島礁也可以歸類為該定義中的“固定的或浮動的工作平臺”。

與人工島礁相關(guān)的另一個概念為“島嶼”。如前所述，《公約》將“島嶼”定義為“四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”，②見《聯(lián)合國海洋法公約》第121條。但并未說明四面環(huán)水的陸地區(qū)域面積多大才能被視為島嶼。

在了解“船只”和“島嶼”的定義之后，我們來探討一下人工島礁建設(shè)的法律性質(zhì)。盡管《公約》未給予明確的定義，但國際法學(xué)術(shù)界仍做了諸多嘗試?！秶H公法百科全書》將“人工島礁”定義為“四面環(huán)水的并在高潮時高于水面的人工建造的暫時性或永久性的固定平臺”。③Rudolf Bernhardt，Encyclopedia of Public International Law，Law of the Sea Volume，1989，p.38.松斯認(rèn)為，人工島礁是指由自然物質(zhì)，如砂礫、沙子和石頭創(chuàng)造的建筑；而人工設(shè)施則是指通過管、桿固定在海床上的具體裝置。④Soons，supra note 2，1974，p.3.這兩個學(xué)術(shù)定義同時具有法律含義，但不能涵蓋各種形式的人工島礁和人工設(shè)施。根據(jù)帕帕達(dá)吉斯統(tǒng)計，人工島礁形式多樣，諸如（1）海上城市（固定的或浮動的）；（2）服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人工島礁（如用于勘探和開采自然資源）、工業(yè)人造島礁、漁業(yè)島礁，以及開發(fā)非自然資源的設(shè)施（如海上搜救、考古、電力設(shè)施）；（3）用于交通運(yùn)輸?shù)膷u礁建設(shè)（如浮動船塢、倉庫和機(jī)場）；（4）用于科學(xué)研究和天氣預(yù)報的設(shè)施；（5）休閑設(shè)施；以及（6）軍事設(shè)施。⑤Papadakis，supra note 2，1977，11－49.如果仔細(xì)比較，我們就會發(fā)現(xiàn)它們的法律地位各不相同。這也許是《公約》沒有定義“人工島礁”的原因之一，顯然是為了避免定義后會引起更加復(fù)雜的問題。盡管如此，《公約》中留下的缺陷依然讓人工島礁法律地位議題復(fù)雜化。

雖然《公約》并未對人工島礁進(jìn)行清晰定義，但其中部分條款仍可適用于人工島礁建設(shè)。

首先，《公約》準(zhǔn)予國家，尤其是沿海國家有權(quán)進(jìn)行人工島礁建設(shè)并對此擁有管轄權(quán)。這很明顯，因?yàn)檠睾矣袡?quán)在其領(lǐng)海區(qū)域內(nèi)建設(shè)島礁和其他設(shè)施。在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）內(nèi)，沿海國家有“專屬權(quán)利建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用：a）人工島礁；（b）為第56條所規(guī)定的目的和其他經(jīng)濟(jì)目的的設(shè)施和結(jié)構(gòu)；（c）可能干擾沿海國在區(qū)內(nèi)行使權(quán)利的設(shè)施和結(jié)構(gòu)”。⑥見《聯(lián)合國海洋法公約》第29條。盡管沿海國對人工島礁、設(shè)施和結(jié)構(gòu)擁有專屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)，這種人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的建造，必須通知相關(guān)各方，并對其存在必須維持永久性的警告方法。更重要的是，“沿海國可于必要時在這種人工島礁、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的周圍設(shè)置合理的安全區(qū)，并可在該地帶中采取適當(dāng)措施以確保航行以及人造島礁、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的安全?！雹僖姟堵?lián)合國海洋法公約》第60條。沿海國有權(quán)在人工島礁周圍建立安全區(qū)，安全區(qū)的寬度應(yīng)由沿海國參照可適用的國際標(biāo)準(zhǔn)加以確定。②同上。這些條款也適用于建在大陸架上的人工島礁。③見《聯(lián)合國海洋法公約》第80條。另外，沿海國和內(nèi)陸國有權(quán)在公海上建造人工島礁，這是公海自由之一（《公約》第87條）。

其次，《公約》在一定程度上定義了人工島礁的法律地位?！豆s》對島嶼的定義不包含人工島礁?！豆s》第60條表示“人工島礁、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位。它們沒有自己的領(lǐng)海，其存在也不影響領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架界限的劃定”。④見《聯(lián)合國海洋法公約》第60條。盡管人工島礁沒有自己的領(lǐng)海，但沿海國家可以在人工島礁周圍設(shè)立安全區(qū)。安全區(qū)不應(yīng)超過這些人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)周圍五百公尺的距離，“從人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的外緣各點(diǎn)量起，但為一般接受的國際標(biāo)準(zhǔn)所許可或主管國際組織所建議者除外”。⑤同上。

第三，人工島礁上的建筑對海洋疆線的界定也有影響。關(guān)于領(lǐng)海界線的劃定，“構(gòu)成海港體系組成部分的最外部永久海港工程視為海岸的一部分”，但近岸設(shè)施和人工島礁不應(yīng)視為“永久海港工程”。⑥見《聯(lián)合國海洋法公約》第11條。設(shè)立該條款的目的是限制人工島礁在領(lǐng)海界定方面的作用。然而，另一方面，針對直線基線的使用，《公約》規(guī)定“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設(shè)施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點(diǎn)已獲得國際一般承認(rèn)者外，直線基線的劃定不應(yīng)以低潮高地為起訖點(diǎn)”。⑦見《聯(lián)合國海洋法公約》第7條。該條款暗示了人工島礁或設(shè)施可在領(lǐng)海界線劃定時發(fā)揮部分作用。當(dāng)然，除了在劃定基線上發(fā)揮部分作用外，涉及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架界線的劃定，根據(jù)《公約》規(guī)定，人工島礁因?yàn)闆]有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和／或大陸架，因此不能用來界定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的界線。在沿海國履行《公約》相關(guān)條款規(guī)定的權(quán)利方面，在南海的所有聲索國中，1998年中國頒布的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》重申了中華人民共和國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架的人工島礁、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造、使用，行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。⑧見第3－4條，http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／chn_1998 _eez_act.pdf。菲律賓法律中也有相似的規(guī)定，“對人造島礁、近海終端、設(shè)施和結(jié)構(gòu)行使專有權(quán)和管轄權(quán)”。①見Section 2（B）of the Presidential Decree No.1599 of11 June 1978 establishing an Exclusive Economic Zone and for other purposes.http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／PHL_ 1978_Decree.pdf。

相比之下，馬來西亞的相關(guān)法律更為詳實(shí)，用一部分專門作出說明，其中羅列了多項條款，其中包括：

“（1）除非得到政府授權(quán)，任何人不得在馬來西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架上建造、運(yùn)作或使用任何人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)，該條款任何人不得違背。

（2）政府對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)擁有專屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。

（3）政府必要時可在上述人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)周圍設(shè)立合理安全區(qū)，采取合理措施確保航行和人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)安全。

（4）安全區(qū)的寬度應(yīng)由政府參照航海和可適用于人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的國際標(biāo)準(zhǔn)加以確定。安全區(qū)的范圍應(yīng)該妥善注意。

（5）在人工島礁、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和安全區(qū)附近航行時，所有船只需尊重安全區(qū)，按照政府根據(jù)公認(rèn)的國際標(biāo)注規(guī)定的方向航行”。②Part VI Artificial Islands，Installations and Structures of the Exclusive Economic Zone Act，1984，http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／MYS_1984_Act.pdf。

從國內(nèi)法規(guī)上可以看出，各國對人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的建造和管理擁有專屬管轄權(quán)。1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》沒有規(guī)定國家有權(quán)在領(lǐng)海內(nèi)建造人工島礁，也許有些國家認(rèn)為在擁有完全主權(quán)的領(lǐng)海內(nèi)建造人工島礁是一項主權(quán)之下的權(quán)利（無害通過除外），無需加以特別規(guī)定。

三、南沙群島上的島礁建設(shè)

中國對南海的東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)。中文“群島”一詞在指包括南沙群島在內(nèi)的南海地區(qū)所有的自然地貌，這樣的用詞，特別在涉及中沙群島時，有些籠統(tǒng)。南海存在許多群島／小島、環(huán)礁、群礁及淺灘，這里的自然地貌多達(dá)數(shù)百種。這一地理特征決定了在南海建設(shè)人工島礁及其它設(shè)施具有重要的政治意義、經(jīng)濟(jì)意義和戰(zhàn)略意義。這一地區(qū)的島嶼和珊瑚礁已被文萊、中國大陸、中國臺灣地區(qū)、馬來西亞、菲律賓和越南分別占領(lǐng)或宣誓主權(quán)，這使得南沙群島之爭成為世界歷史上最為復(fù)雜的領(lǐng)土爭端之一。

南沙群島及其周邊目前有三種人工島礁或設(shè)施：一是臨時的水上人工設(shè)施，如石油平臺，一旦完成使命，這些設(shè)施就會被拆除；二是建造在天然島嶼上的臨時或永久性的人工設(shè)施，如飛機(jī)跑道；三是建在永久巖石和珊瑚礁上的人造島礁?？梢钥隙ǖ卣f，《公約》中的相關(guān)規(guī)定只適用于前兩個類型，第三類比較特殊，在《公約》乃至整個國際法的框架下都很難定義它的法律地位。這一問題將在下文中進(jìn)行討論。

在國際上不乏利用自然巖礁建造人工島礁的事例，如20世紀(jì)70年代初期，湯加王國利用水泥加高了兩個無人居住的低潮高地，從而擴(kuò)大了其王國的管轄海域。①Papadakis，supra note 2，p.93.最近的例子是日本最南端的沖之鳥礁。這一孤立的巖礁位于東經(jīng)136°05′、北緯20°25′，由于海水的侵蝕，露出水面的巖礁逐年縮小和降低。沖之鳥的兩塊巖礁——北露巖（日本稱“西小島”）和東露巖（日本稱“東小島”），漲潮時露出水面的高度分別只有16厘米和6厘米。②Yann－h(huán)uei Song，supra note 8，p.148.隨著海水的自然運(yùn)動，沖之鳥礁面臨最終被侵蝕吞沒的危險。鑒于此，日本自1987年以來投入大筆資金（約為3億美元）用于巖礁的加固加高工程，以使該巖礁成為其宣稱擁有周圍海域管轄權(quán)的依據(jù)。③見Qin Jize，Li Xiaokun and Cheng Guangjin，“Japan atoll expansion‘hurtsneighbors’”，China Daily，11 February 2010，http：／／www.chinadaily.com.cn／world／2010－02／11／content_9461259.htm。日本現(xiàn)在已經(jīng)像圈地一樣沿島修建了一堵圍墻，以保護(hù)其免于自然力量的侵蝕而趨于消失?？梢灶A(yù)測，“日本很可能做出重大嘗試，將沖之鳥建設(shè)成為大型人工島礁?！雹躍ong，supra note 8，p.150.如果成功的話，日本可以獲得島礁周圍大約400000平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和約740000平方公里的大陸架面積。⑤Qin et al，supra note 33.

對那些宣稱擁有南沙群島部分巖礁所有權(quán)的國家而言，現(xiàn)階段對自然形成的巖礁進(jìn)行加固加高，會使其在擴(kuò)大領(lǐng)海面積、獲取相關(guān)利益方面占得先機(jī)。理論上這種做法可能會引起爭議，但鑒于國際法中并沒有明令禁止這種人工建造行為，因此其與現(xiàn)有國際法（包括《聯(lián)合國海洋法公約》）并不沖突。

另一方面，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人工島礁上的生活條件會變得越來越好，這將導(dǎo)致這些島嶼的合法性在未來會產(chǎn)生變化。我們知道，人工島礁在以往也是合法島嶼，⑥見A.M.J.Heijmans，“Artificial Islandsand the Law of Nations”，Netherlands International Law Review，Vol.21，1974，p.151。“島嶼”的最早定義中就含有“人工島礁”。我們可以在1930年國際法編纂會議最終協(xié)議上看到島嶼的定義，即“永久性的、高于水平面的陸地”。⑦見Jon M.Van Dyke and Robert A.Brooks，‘Uninhabited Islands：Their Impacton the Ownership of the Ocean's Resources’，Ocean Development and International Law，Vol.12，1983，at 272。我們知道，H. Lauterpacht建議在“陸地”前面加上“自然形成”，但是這一建議被1954年的國際法委員會拒絕。這其中并未論及島嶼是否為自然形成。然而，直到最近“自然形成”這一關(guān)鍵詞被加入后，人工島礁才被排除在這一定義之外。⑧《聯(lián)合國海洋法公約》中關(guān)于島嶼的定義復(fù)制了《日內(nèi)瓦公約》（the 1958 Geneva Convention on the Territorial Sea and Contiguous Zone）中的第10條。如果將這些歷史因素考慮進(jìn)去的話，重新定義“島嶼”的可能性就有待商榷了，因?yàn)檫@會對人工島礁的性質(zhì)產(chǎn)生影響，尤其對那些人工建造部分與自然形成部分已融合一體了的島嶼更是如此。

值得注意的是，早在2001年國際法院在審理卡塔爾和巴林之間領(lǐng)海劃界案（卡塔爾訴巴林）時，前日本籍法官小田滋就表達(dá)過對將來人工島礁發(fā)展情況的擔(dān)憂。他說：“隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，人們有可能依托一些巖礁和低潮高地進(jìn)行娛樂或是工業(yè)設(shè)施的建造。盡管1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》并未包含相關(guān)條款（如第60條和第80條），我想這些人工建造行為可能會被國際法所允許。果真如此的話，這些建筑的合法地位就有待在將來進(jìn)行討論了。”①Separate Opinion of Judge Oda’，in JUDGMENT OF 16 MARCH 2001，p.125，http：／／www.icjcij.org／docket／files／87／7031.pdf。小田滋在14年前的擔(dān)憂，如今已經(jīng)確確實(shí)實(shí)變成了國際社會面臨的問題。

然而，在有關(guān)國際規(guī)則尚未完善之前，我們必須將討論范圍限定在現(xiàn)有的國際法框架內(nèi)。有以下幾點(diǎn)值得我們做進(jìn)一步的討論。

（一）合理原則的應(yīng)用

著名的美國國際法學(xué)者在1961年就曾指出：“若是在人工建造的陸地基礎(chǔ)上，宣稱對特定海域或內(nèi)部水域的所有權(quán)，那么評判這種所有權(quán)合理性的首要原則應(yīng)當(dāng)是建造用途，即這種人工建造是出于特定的用途考慮，還是僅僅為了擴(kuò)大領(lǐng)海面積，而不牽涉建造者自身利益”。②Myres S.McDougal and William T.Burke，Public Order of the Oceans，1962，pp.387－388.他進(jìn)一步解釋說：“如果一個國家僅僅依靠在水中放上幾塊石頭，保證這些石頭達(dá)到一定的海拔高度并能夠一直露出水面，就可以獲批擴(kuò)大自己的領(lǐng)海面積或是擁有新的內(nèi)部水域，這種做法顯然是不可取的”。③同上，p.388。相關(guān)國家在南沙群島建造人工島礁都有著明確的目的，即維護(hù)和鞏固各自在南海的領(lǐng)土和海洋權(quán)利。有些國家也宣稱建造這些人工設(shè)施是出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)（如擴(kuò)大旅游業(yè)）或是科技（如建立氣象觀測站）的考慮。然而，這些所謂“考慮”背后的真實(shí)目的是否與合理原則相沖突？

（二）人工島礁的建造還要遵循“適當(dāng)顧及”原則

當(dāng)一國行使自己建造人工島礁的權(quán)利時，不應(yīng)無故損害其他國家及整個國際社會的權(quán)利和利益。這一原則在《聯(lián)合國海洋法公約》中也有清晰的反映，“任何沿海國家以人工島礁為中心建立起的安全區(qū)，須得保證該安全區(qū)同人工島礁的性質(zhì)及用途有著合理的聯(lián)系，亦應(yīng)發(fā)布該安全區(qū)外圍的相關(guān)注意事項”，更為重要的是，“人工島礁、設(shè)施、建筑結(jié)構(gòu)及周圍的安全區(qū)，不能對公認(rèn)的國際航運(yùn)航線造成影響，否則禁止建造”。④見《聯(lián)合國海洋法公約》第60條。“適當(dāng)顧及”原則也反映在《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)公海自由的條款之中（第87條）。

與之相關(guān)的問題是，對于那些在南海建造人工島礁和設(shè)施的國家而言，有沒有通知及協(xié)商的義務(wù)？這一義務(wù)曾經(jīng)在1997年的《國際水道非航行使用法公約》中有所體現(xiàn)。①見http：／／untreaty.un.org／ilc／texts／instruments／english／conventions／8_3_1997.pdf。該公約規(guī)定同國際水道相關(guān)的國家在采取任何可能影響國際水道環(huán)境的措施前，都必須履行通知的義務(wù)。如果被通知方對此持有異議，則必須通過協(xié)商和談判來解決。②見該公約第27條。也許這樣的義務(wù)應(yīng)該適用于南海建設(shè)人工島礁的行為，因?yàn)槠涮岢谌斯u礁建設(shè)前（即使在領(lǐng)海范圍內(nèi)），應(yīng)該同相關(guān)方進(jìn)行磋商。③見Heijimans，supra note 36，at 160；and Nikos Papadakis，‘Artificial Islands in International Law’，Maritime Policy and Management，Vol.3，1975，p.34。各方可以根據(jù)2002年形成的關(guān)于南海的《各方行為宣言》（DOC）來達(dá)成通知及協(xié)商機(jī)制。據(jù)報道，東盟各國和中國最近已經(jīng)同意重啟關(guān)于有效推進(jìn)南海《各方行為宣言》（DOC）的對話，以通過《南海行為準(zhǔn)則》（COC）來加強(qiáng)各方的合作。④見“Press release on the 13th ASEAN?CHINA summit，”Ha Noi，29 October 2010，http：／／asean2010.vn／asean_en／news／36／2DA9D9／Press－release－on－the－13th－ASEAN－－－CHINA－summit。南海人工島礁及設(shè)施建設(shè)應(yīng)該遵循通知及協(xié)商義務(wù)的問題也應(yīng)提到此類對話和協(xié)商的議程之中。

（三）人工島礁的問題與《公約》第121（3）條存在緊密關(guān)聯(lián)

《公約》第121（3）條提到“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”。⑤見《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第3款。當(dāng)下在南海及其他地方進(jìn)行的人工島礁建設(shè)剛好契合這一規(guī)定，因?yàn)檫M(jìn)行島礁建設(shè)的國家為了擴(kuò)展它們的海上空間，盡一切努力將這些“巖石”變成“島嶼”以滿足維持自身居住或經(jīng)濟(jì)生活的條件。由于《公約》第121（3）條語言表達(dá)不明確，如何運(yùn)用引發(fā)眾多討論。如果有權(quán)威釋義，則情況就會更好。這個權(quán)威釋義對解決建造人工島礁引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題很有幫助。眾所周知，2009年第19屆《聯(lián)合國海洋法公約》締約國會議召開期間，中國嘗試要求會議“考慮以礁石為基點(diǎn)增加大陸架的議題，因?yàn)楦鶕?jù)《公約》第121條，這種行為有法律效應(yīng)”。⑥見“Proposal for the inclusion of a supplementary item in the agenda of the nineteenth Meeting of States Parties：Note verbale dated 21May 2009 from the PermanentMission ofChina to the United Nationsaddressed to the Secretary?General，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N09／346／61／PDF／N0934661.pdf？OpenElement。遺憾的是，中國的努力沒有成功。

那么誰有權(quán)利和能力給《公約》的第121（3）條做個權(quán)威解釋呢？顯然，大陸架界限委員會只考慮和評估沿海國外大陸架的提案，因此并不是一個合適的機(jī)構(gòu)。它清楚地表示自身并沒有能力闡釋《公約》條款的內(nèi)涵。①參見UN Doc.CLCS／64，1 October 2009，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N09／536／21／PDF／N0953621.pdf？OpenElement。國際法院有能力，但似乎并不打算對該條款作出闡釋。在黑海海域劃界案（烏克蘭訴羅馬尼亞案）對蛇島性質(zhì)界定時，國際法院并沒有把握時機(jī)作出闡釋。②詳見‘Maritime Delimitation in the Black Sea（Romania v.Ukraine）’，JUDGMENTOF 3 FEBRUARY 2009，particularly paragraphs 179－188，http：／／www.icj－cij.org／docket／files／132／14987.pdf。國際海洋法法庭（ITLOS）也具有這種能力，但也避免涉及這一難題。目前的中菲南海仲裁案中也涉及到《公約》第121條的解釋，因?yàn)榘讣趯徖碇?，尚不清楚該案的仲裁庭是否會有足夠的勇氣和能力對此作出相?yīng)的解釋。

四、混合島礁的法律困境

本文使用的術(shù)語“混合島礁”或“混合海洋地物”（hybrid geographic fea?tures），是指無論是高潮還是低潮時，高于水面的具有人工結(jié)構(gòu)和設(shè)施的海洋地物。該問題與人工島礁的合法地位息息相關(guān)?！堵?lián)合國海洋法公約》在某種程度上界定了人工島礁的合法地位。盡管人工島礁不擁有領(lǐng)海，沿海國家還是允許在人工島礁周邊建設(shè)安全區(qū)域。但是“從人工島礁外緣的每一點(diǎn)測量，人工島礁周圍的安全區(qū)域距離不應(yīng)超過500米，普遍認(rèn)可的國際標(biāo)準(zhǔn)許可或者一些國際組織建議除外?！雹弁稀?/p>

舉例來說，在南海，從地理位置來說，在那些包括島嶼／小島、環(huán)礁、礁石以及河堤在內(nèi)的海域里，有成百上千的自然地物。根據(jù)中國方面的信息，南沙群島包括14個群島／島嶼、6個河堤和暗礁、35個水下河堤以及21個水下淺灘。④曾昭璇主編《南海諸島》，廣東人民出版社，1986年，第3頁。根據(jù)西方學(xué)者的信息，我們可以得知在南海大約有170種地貌特征，其中僅有36個面積較小的島嶼在高潮期時在水面以上。⑤Daniel J.Dzurek，The Spratly Islands Dispute：Who's on First？2（1）IBRU（International Boundaries Research Unit）Maritime Briefing（1996），at1.從這兩個數(shù)據(jù)顯示，我們可以得出這樣的結(jié)論：水下的自然地物比在水面以上的要多。中國南海的這一特殊地貌特征足以顯示人工島礁和人工結(jié)構(gòu)裝置在南沙群島政治、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略層面的重要性。

在天然巖石和礁石之上建造的永久人工島礁在國際法中成了一個新問題。例如，馬來西亞在其占領(lǐng)的彈丸礁上開展了大規(guī)模的改造活動，現(xiàn)在的彈丸礁已經(jīng)擁有一個漁港、15個房間的潛水勝地和一條1.5公里長的飛機(jī)跑道。中國自1988年以來，或是由于駐軍的需要或是出于其他原因，在南沙群島的若干個礁石上建造了一些人工結(jié)構(gòu)。其中一些人工結(jié)構(gòu)后來加以擴(kuò)大，變得更加類似人工島礁。比如在永暑礁上建造的人工結(jié)構(gòu)。從這個意義來說，無可否認(rèn)的是，由于人工設(shè)施，對于大多數(shù)島嶼來說，“如何區(qū)分天然地貌和人工地貌是相當(dāng)困難的?！雹僖奟obert W.Smith，Maritime Delimitation in the South China Sea：Potentiality and Challenges，41 Ocean Development and IL（2010），p.223。但可以肯定的是，《聯(lián)合國海洋法公約》對天然島嶼和人工島礁都適用，混合類型的合法地位在《聯(lián)合國海洋法公約》下較為特殊，甚至在整個可適用的國際法之下都難以下定義。如果被界定為天然地貌，它又混雜著人工結(jié)構(gòu)裝置；如果被界定為人工島礁，它又沒有人為地固定在海床上，而是靠天然地基支撐著，諸如不論是高潮或者低潮時在水面以上的礁石。在國際法中，顯而易見沒有能夠規(guī)范這類天然和人工組合海洋地物的相關(guān)規(guī)定。與之相關(guān)的《大陸架公約》（1958年）只包括在大陸架上建造人工島礁的規(guī)定，正如公約中所指出的那樣，沿海國家出于必要的勘查開發(fā)自然資源的目的，有權(quán)建造、維修或者使用大陸架結(jié)構(gòu)和其他裝置，但是此類人工結(jié)構(gòu)和裝置不具有島嶼的地位。②《1958年大陸架公約》第5條。這就為有關(guān)國家擴(kuò)展其海域空間提供了機(jī)會，因?yàn)榫哂羞@種意圖的國家會傾其全力將這些“巖礁”變成“島嶼”，如此以來可以滿足保障人類居住和自身的經(jīng)濟(jì)生活的條件。沖之鳥礁就是一個典型例子。問題在于，這種礁石上的人工結(jié)構(gòu)是否會改變其合法地位。正如中國的觀點(diǎn)所顯示的那樣，在礁石上建造人工設(shè)施“不會改變其合法地位?！雹垡奞in Jize，Li Xiaokun and Cheng Guangjin，supra note 33。然而，這僅僅是中國關(guān)于沖之鳥礁的法律立場，這與日本的實(shí)際初衷背道而馳。日本的所作所為和未來采取行動的目的是礁石滿足《聯(lián)合國海洋法公約》中第121（3）條規(guī)定的條件，如此以來，日本不僅能夠獲得相應(yīng)的領(lǐng)海，而且還能夠獲得來自該礁石的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的所有權(quán)。因此，日本的最終目的是要改變礁石的合法地位。

由于中國和韓國的反對，大陸架界限委員會中止了日本對沖之鳥礁（九州南部－帕勞海嶺地區(qū)）部分區(qū)域的外大陸架提交的申請的受理，④詳見UN Doc CLCS／74，30 April 2012，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N12／326／32／PDF／N1232632.pdf？OpenElement。另見，Michael Sheng－ti Gau，Recent Decisions by the Commission on the Limits of the Continental Shelf on Japan's Submission of Outer Continental Shelf，11 Chinese JIL（2012），487－504。但是，這并沒有限制日本單方面對由此礁石產(chǎn)生的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架（盡管限于200海里）的權(quán)利主張。這里，日本想要將礁石轉(zhuǎn)變?yōu)閸u嶼的企圖可能會導(dǎo)致兩個法律后果：其一，礁石將最終變成天然島嶼滿足了在《聯(lián)合國海洋法公約》中提出的條件；其二，盡管也許會違背日本的意愿，但會發(fā)生國際社會最終將會視天然礁石為人工島礁的這一變化，而在現(xiàn)行的國際法下，人工島礁僅可以擁有500米的安全區(qū)域。這樣一來，日本對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張將不會被國際社會所承認(rèn)，同時由于人工結(jié)構(gòu)和裝置的大規(guī)模建設(shè)，日本也會失去對該礁所主張的領(lǐng)海權(quán)利。著名的海洋法專家喬恩·范·戴克早已表達(dá)過這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為日本現(xiàn)在進(jìn)行的大量加固工作會使巖礁變?yōu)槿斯u礁，而按照《聯(lián)合國海洋法公約》中第60條的規(guī)定，這樣的人工島礁是不會擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的。①Jon M.Van Dyke，‘Legal Status of Islandswith Reference to Article 121（3）of the UN Convention on the Law of the Sea’，December 9，1999，http：／／seasteading.org／seastead.org／localres／misc－articles／DykeLe?galStatusOfIslands.html。但是，話又說回來，正如一些法律學(xué)者所稱，如果一個帶有燈塔的礁石享有對廣闊海域（extensivemaritime zone）的所有權(quán)，②正如兩位荷蘭學(xué)者認(rèn)為的，越來越多的學(xué)者署名支持他們的觀點(diǎn)“島上的燈塔和其他航海設(shè)施因?yàn)橛兄诤＿\(yùn)業(yè)給島嶼提供了‘經(jīng)濟(jì)生活’”。見Alfred H.A.Soons，Entitlement to Maritime Areas of Rocks Which Cannot Sustain Human Habitation or Economic Life of Their Own，31 Netherlands YIL（1990），167－68；cited in Robert Beckman and Clive Schofield，Moving Beyond Disputes over Island Sovereignty：ICJDecision Sets Stage for Maritime Boundary Delimitation in the Singapore Strait，40 Ocean Development and IL（2009），at 10。而具有大量人工結(jié)構(gòu)的礁石卻不被視為“人工島礁”，這是否公平合理？

結(jié) 語

島礁建設(shè)議題范圍遠(yuǎn)超本文的討論。不僅關(guān)于南海的領(lǐng)土和海洋爭端，而且關(guān)于海洋安全和氣候變化以及環(huán)境惡化造成的人類生存問題，都可歸到此類問題中來。接下來，關(guān)于怎樣讓碳儲存通過人造平臺列入法律條款的討論，一定要結(jié)合《公約》第208和209條以及《倫敦傾廢公約》。海平面上升可能導(dǎo)致各國加快建造人造島礁和其他基礎(chǔ)設(shè)施，以便防止島嶼被海水覆蓋，特別是受全球變暖威脅的島嶼國家更會選擇建造人工島礁。

除了環(huán)境方面，人工島礁還具有軍事功能。人工島礁和／或平臺有可能成為海上恐怖主義或其他海上犯罪的活動平臺抑或攻擊目標(biāo)。例如，《1988年制止危及大陸架固定式平臺安全的非法行為議定書》是為禁止危及大陸架固定式平臺安全的非法行為而制定的。根據(jù)《議定書》，“固定式平臺”是指“用于資源的勘探或開發(fā)或用于其它經(jīng)濟(jì)目的的永久依附于海床的人工島礁、設(shè)施或結(jié)構(gòu)”。③見第1條，http：／／www.un.org／en／sc／ctc／docs／conventions／Conv9.pdf。未來協(xié)商中需討論有關(guān)島礁建設(shè)的安全方面。

人造島礁也和填海造地權(quán)利相關(guān)。一些國家如荷蘭和新加坡已經(jīng)大量填海造地。①通過填海，新加坡的國土面積由1966年的581 km2增加至2006年的695 km2，見Kog Yue－Choong，‘Environmental Management and Conflict in Southeast Asia：Land Reclamation and Its Political Impact’，IDSSWorking Paper No.101（Singapore：Institute for Defence and Strategic Studies，Nanyang Technological Uni?versity，January 2006），p.7。比較填海造地和島礁建設(shè)，我們就會發(fā)現(xiàn)一些有趣的現(xiàn)象，例如，有的人工造地?fù)碛泻戏ǖ暮Ｑ箢I(lǐng)土。盡管單方面行動可能引發(fā)國際爭端或與其他鄰國之間的爭議，如柔佛海峽內(nèi)及其周圍開墾土地案（馬來西亞訴新加坡）就是一例。②在該案中，馬來西亞指責(zé)新加坡侵犯捕魚權(quán)和危害海洋生態(tài)環(huán)境，詳見http：／／www.itlos.org／start2_en.html。

最后，需要注意的是，隨著人口不斷增長，未來可能會興建大規(guī)模的人造島礁，甚至海上城市。早在20世紀(jì)70年代，英國一份提案建議建造一座能讓30000居民自給自足生活的海上城市。③見Papadakis，supra note 2，1975，at 33。阿聯(lián)酋在迪拜建造的人工島礁部分印證了70年代的這份提案。④這些項目稱為“棕櫚島”，該工程于2001年開始。還有人建議在海上建造飛機(jī)場。實(shí)際上，亞洲一些機(jī)場就是建在海上。⑤其對法律產(chǎn)生的意義，見Erik Jaap Molenaar，‘Airports at Sea：International Legal Implications’，In?ternational Journal ofMarine and Coastal Law，Vol 14（3），1999，371－386。隨著技術(shù)的發(fā)展，機(jī)場完全可以建在海上。盡管現(xiàn)存的和提議的人造設(shè)施都與人工島礁的法律地位有關(guān)，但問題是：既然能支持人們居住和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣的人工島礁是否和自然島嶼一樣擁有海洋區(qū)域呢？

隨著國際法的發(fā)展和有關(guān)國家實(shí)踐，人工島礁必然將擁有其他法律含義，這需要進(jìn)一步討論研究。因此，可以預(yù)測在不久的將來，國際社會將更加關(guān)注人工島礁建設(shè)議題，本文僅從當(dāng)前國際法的角度探討人工島礁建設(shè)的法律定位，之后的研究還將更多地關(guān)注該領(lǐng)域并從動態(tài)的國際法角度上思考該議題。

［修回日期：2015－08－20］

［責(zé)任編輯：馬博］

鄒克淵，英國中央蘭開夏大學(xué)哈里斯國際法講席終身教授，浙江大學(xué)國家千人教授

2015－07－22］

①該文為國家社科基金重點(diǎn)項目“國際法上的歷史性權(quán)利及對南海的法律意涵”（14A2D126）研究成果的一部分。