王春業(yè)

(河海大學法學院，江蘇南京210098)

新行政訴訟法已于2014年11月1日修改完畢，并于2015年5月1日正式實施。其中，對檢察機關(guān)的行政監(jiān)督內(nèi)容也有一定的增加，但仍存在不足，對其進行研究，將有助于完善行政檢察監(jiān)督制度，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督作用。

一、新行政訴訟法對檢察監(jiān)督的完善

1.增加了檢察監(jiān)督的方式

舊的行政訴訟法（以下簡稱舊法）中檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督方式只有一種，即抗訴，使得監(jiān)督方式單一、監(jiān)督效果欠佳。而新行政訴訟法（以下簡稱新法）則增加了檢察建議這種便捷的監(jiān)督方式。關(guān)于檢察建議的含義，2009年11月最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（試行）中指出，檢察建議是“人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種方式”。檢察建議由于其柔性靈活簡便，在檢察業(yè)務部門得以廣泛適用[1]?！皺z察建議作為一種柔性的、程序性的權(quán)力，能夠及時便捷地運行，發(fā)揮提示督促的作用而不越權(quán)作出實體決定，恪守國家權(quán)力邊界，更易為被監(jiān)督者接受落實，具有更強的適應性和效率性，實現(xiàn)檢察機關(guān)權(quán)力監(jiān)督與監(jiān)管機關(guān)專業(yè)判斷之間的平衡?！盵2]與抗訴形式不同的是，抗訴權(quán)（除最高檢對最高院可以同級抗訴外）發(fā)生在上級檢察院和下級人民法院之間，屬于“上級抗訴”，即是上一級的檢察院對下一級的法院進行抗訴，且抗訴權(quán)的行使，只能針對已生效的裁判；而檢察建議權(quán)的行使是發(fā)生在“同級”的檢察院和法院之間①當然，這里的“同級”僅限于地方，最高檢與最高法院之間不能使用檢察建議的方式。，是“同級”檢察院對同級法院行使的，目的是督促法院依法啟動審判監(jiān)督程序。當然，這種檢察建議往往沒有強制的法律效力，只是一種建議。檢察建議除了具有建議同級法院再審的功能之外，還可以對審判監(jiān)督程序以外的其它審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，針對審判人員的違法行為啟動人民法院內(nèi)部問責機制②由于我國各類國家機關(guān)都有自己的規(guī)章制度，以規(guī)范其工作人員職務行為。當人民檢察院發(fā)現(xiàn)審判監(jiān)督程序以外的其它審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)要求法院對審判人員的違法行為予以內(nèi)部懲戒。

2.完善和豐富了抗訴的內(nèi)容

首先，舊法中沒有明確抗訴時檢察機關(guān)與法院間的級別問題，只是籠統(tǒng)地表述為檢察院對法院的抗訴。而新法則明確了抗訴與被抗訴機關(guān)間的級別，具體為“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”。這種規(guī)定雖然在舊法的司法解釋中也曾經(jīng)出現(xiàn)過，但將其上升為法律更具有必要性。其次，完善了檢察機關(guān)抗訴的事由。舊法對檢察機關(guān)啟動再審的標準是“發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定”，使得抗訴事由非常含糊，操作性不強，以至于實踐中常因規(guī)定不明確而不抗訴或濫用抗訴權(quán)，使公民的合法權(quán)益得不到保障或某些行政案件抗來抗去，久審不終，破壞了兩審終審制。新法則對檢察機關(guān)的抗訴事由進行了明確化，具體而言，檢察機關(guān)的抗訴事由由兩個方面構(gòu)成，一是新法第91條的事由，共八種情形，這是當事人、法院以及檢察機關(guān)共同的事由，從立案、審理監(jiān)督以及對審判人員的監(jiān)督等，作了明確的列舉；二是檢察機關(guān)特有的事由，即“發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的”情形。通過前兩者的完善和豐富，使得檢察機關(guān)的抗訴內(nèi)容更加完備和明確。

3.擴展了檢察監(jiān)督的領域

實際上，新法第91條再審事由中，已經(jīng)不再限于對審理過程和裁判結(jié)果的監(jiān)督了，也把“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”以及“審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”的情形包括在抗訴的范圍，體現(xiàn)了檢察機關(guān)對行政訴訟抗訴領域的拓展。特別是新法第101條的規(guī)定，“人民法院審理行政案件······以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。從該條的規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)對行政訴訟監(jiān)督的領域包括了案件受理、審理、裁判以及執(zhí)行的領域。其監(jiān)督的范圍已遠遠超過的舊法的規(guī)定，大大拓展了檢察機關(guān)的監(jiān)督領域和范圍。作為國家法律的監(jiān)督機關(guān)，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的對行政訴訟各環(huán)節(jié)的監(jiān)督是一種必然趨勢。例如，對行政訴訟的受理行為進行監(jiān)督，特別是當法院立案遇到地方行政不當干預難以抵擋時，檢察機關(guān)的監(jiān)督可在較大程度上為法院立案工作排除干擾，增強法院對外部干預的抵制能力[3]。對法院立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，表面上是對法院的監(jiān)督，但其本質(zhì)和目的是對行政權(quán)的監(jiān)督。再如，對行政訴訟執(zhí)行的檢察監(jiān)督，特別是為使行政機關(guān)敗訴的案件得到盡快執(zhí)行，對法院的執(zhí)行案件進行檢察監(jiān)督[4]，使受損的權(quán)利得到恢復，可以使違法的行政權(quán)得到糾正。而且，作為同屬于司法機關(guān)的檢察機關(guān)，若能與法院一起共同監(jiān)督行政案件的執(zhí)行，尤其是被告行政機關(guān)作為被執(zhí)行人時，兩者形成較大的力量就能對抗強大的行政權(quán)，共同構(gòu)成對行政權(quán)力的制約?？梢?，新法對檢察監(jiān)督范圍的擴展，具有很好的現(xiàn)實意義。

二、新行政訴訟法對檢察監(jiān)督規(guī)定的不足

1.沒有規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度

現(xiàn)實中，存在許多行政違法或不作為的行為，給國家或社會公共利益造成重大損失或有重大社會影響，或涉及弱勢群體利益的行為，卻由于不是行政相對人或不具備“法律上利害關(guān)系”的原告主體資格要求而沒有人提起行政訴訟，使得許多行政違法或不作為的行為由于沒有適格的原告而難以進入行政訴訟程序，無法達到對這些行為進行有效制約。例如，行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政權(quán)，濫用職權(quán)，甚至與相對人惡意串通損害社會公共利益；行政機關(guān)及其工作人員怠于履行法定職責、行政不作為，對類似于超標排污、制造有毒有害藥品食品行為執(zhí)法不嚴、違法不究，損害了社會公共利益和大多數(shù)百姓利益。行政公益訴訟被界定為，無直接利害關(guān)系人認為行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害時，以自己的名義向法院申請司法救濟的行為[5]。從產(chǎn)生的本源意義上分析，國家利益和公共利益的代言人一直是檢察機關(guān)價值目標上的角色定位，因此，公益訴訟權(quán)是世界范圍內(nèi)檢察機關(guān)所普遍享有的一項權(quán)力[6]。如果由檢察機關(guān)采用訴訟形式，利用國家檢察權(quán)力啟動審判，通過檢察權(quán)和審判權(quán)兩種權(quán)力的合理運用，就可以發(fā)揮司法的政策引導功能和強制威懾功能，從而實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約[7]。但令人遺憾的是，新法中沒有規(guī)定行政公益訴訟，更沒有對檢察機關(guān)作為國家利益和公共利益的代表提起行政公益訴訟進行規(guī)定。實際上，2012年通過的民事訴訟法中規(guī)定了民事公益訴訟，2014年10月黨的十八屆四中全會決定中也要求“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。而作為后來通過的行政訴訟法卻沒有將此制度寫入其中，不能不說是個遺憾。缺乏對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的規(guī)定，使得檢察機關(guān)失去了可以監(jiān)督行政行為的許多機會和較好方式。

2.不同啟動主體啟動再審事由不一致性形成的尷尬

對法院生效裁判啟動再審的主體有三類，一是當事人，二是法院，三是檢察機關(guān)。值得注意的是，檢察機關(guān)啟動再審的事由與當事人申請再審事由不完全相同，與法院啟動再審的標準也有差異。其中，法院啟動再審的事由是“有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法的”，檢察機關(guān)的啟動再審標準除了“有本法第九十一條規(guī)定情形之一”還使用了“調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益”的情形，與法院的“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法”的情形不同。從新法對再審事由規(guī)定上看，“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法”的情形屬于法院專屬的啟動再審標準，當事人和檢察機關(guān)不能使用；而“調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的”的情形專屬于檢察機關(guān)的啟動再審標準，法院與當事人不能使用。立法者的用意是清楚的，即檢察機關(guān)要注重國家利益、社會公共利益的維護，但出現(xiàn)的問題是：難道法院發(fā)現(xiàn)了“調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益”的情形就不能啟動再審了？同樣，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法”的情形就不能提起抗訴了？在邏輯上顯然不通。尤其是檢察機關(guān)作為法律實施的監(jiān)督者，除了對損害國家利益和公共利益的行為進行監(jiān)督外，對明顯違反調(diào)解自愿原則和調(diào)解書內(nèi)容違法情形的，也不能置若罔聞。同樣，對于檢察機關(guān)抗訴中的“調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的”的情形，法院能否啟動再審，當事人能否以此為由申請再審？①一般而言，從自身利益的角度，當事人不會主動以損害國家利益、社會公共利益之名來申請再審的，但當調(diào)解違反了一方當事人自愿，而以此為由申請再審時，往往會有舉證上的困難。若以損害國家利益、社會公共利益為由，更具有直觀性，更容易使再審程序得到啟動。再審程序是法院對生效裁判進行重新審視的一個特殊程序，其針對的對象是裁判中存在的問題，其目的是及時糾正其中有嚴重錯誤的地方，因此，對不同的啟動主體不能區(qū)別對待，不能實行不同的標準。新法采取區(qū)別對待的表述方式，顯然是不必要的，同時，也限制了檢察機關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容。

3.檢察機關(guān)對其它領域監(jiān)督目標的落空

新法第101條中增加了檢察機關(guān)在行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行等監(jiān)督方面適用民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的要求，意味著對于行政訴訟法中沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。鑒于行政訴訟脫胎于民事訴訟，與民事訴訟具有共同的法理基礎，再加上民事訴訟法的內(nèi)容已經(jīng)非常成熟，行政訴訟將民事訴訟法中的相關(guān)規(guī)定進行直接適用，符合立法經(jīng)濟原則。然而，通過對上述民事訴訟法相關(guān)條款的梳理，卻發(fā)現(xiàn)，沒有多少可以適用于行政訴訟的規(guī)定，例如，關(guān)于受理方面，民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定中卻難以找到立案環(huán)節(jié)上檢察機關(guān)監(jiān)督的規(guī)定；再如，關(guān)于執(zhí)行，民事訴訟法只有第235條規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，這顯然不能適用于行政訴訟。這樣，新法第101條看起來對檢察機關(guān)監(jiān)督功能有所加強和擴大的條款，因民事訴訟法規(guī)定的缺失，沒有能充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督作用，也使檢察機關(guān)的監(jiān)督目標落空。

三、加強檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督成為必然趨勢

1.加強對行政權(quán)監(jiān)督是現(xiàn)代法治的必然要求

實踐證明，行政權(quán)具有天性的擴張性，任何行政機關(guān)只要有了權(quán)力，自身就會設法不斷擴權(quán)，正如馬里旦所言，一切的“權(quán)力總傾向于增加權(quán)力······它們喜歡自己是一個目的而不是手段”[8]，于是，權(quán)力越來越膨脹，而很少有自我約束?；舨妓挂苍缇蛿嘌裕赫褪莻€力大無窮的神獸，盡管它是必需的但卻又很可能對公民權(quán)利形成無法抗拒的威脅或無法承受的傷害[9]。因此，如果缺少或者不存在對行政權(quán)的制約，行政權(quán)力就會成為目的而不是手段。為此，“無論在普通法國度還是在大陸法國度，貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個主題就是對政府權(quán)力的法律控制(Legal Control)”[10]，需采取有效措施對行政權(quán)力進行控制與規(guī)范。十八屆四中全會也在其決定中明確要求，“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”②2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。有權(quán)就容易任性，加強對行政權(quán)力行使的規(guī)范和制約，成為現(xiàn)代法治的共同要求，沒有嚴格的控制與規(guī)范，行政權(quán)就難以趨其利避其害。當下，對行政權(quán)監(jiān)督的重點領域主要有：對公民權(quán)利與義務產(chǎn)生較大影響的行政強制性行為，特別是可能減少公民權(quán)利和加重公民義務的行政行為；對國家利益和社會公共利益造成損害的行政違法行為和行政不作為的行為。

2.檢察機關(guān)是監(jiān)督行政權(quán)的最佳主體

盡管對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督有多種渠道和形式，比如人大的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等，但諸多監(jiān)督往往使得監(jiān)督流于形式，使監(jiān)督變成了都不監(jiān)督的怪圈，使得對行政權(quán)的監(jiān)督機制幾乎失靈。而檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，與人大監(jiān)督所具有的權(quán)力性、決策性相比，檢察監(jiān)督具有監(jiān)督性質(zhì)的法律性，監(jiān)督對象的具體性、特定性；與行政層級監(jiān)督的內(nèi)部性相比，檢察監(jiān)督具有外部性，屬于異體監(jiān)督；與社會監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督具有法定性、強制性[11]；與審計監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督的專業(yè)性相比，檢察監(jiān)督具有廣泛性、法律性。具體而言，檢察監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢：檢察監(jiān)督是一種獨立于行政權(quán)的監(jiān)督，可以進行客觀、公正的監(jiān)督；檢察機關(guān)可以就具體個案或行政行為進行監(jiān)督，具有監(jiān)督的最直接性；檢察監(jiān)督以公共利益為核心，對行政執(zhí)法違法行為的監(jiān)督具有主動性、積極性和全面性；檢察機關(guān)擁有較為專業(yè)的法律隊伍，更能保證監(jiān)督的質(zhì)量。因此，作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)對行政權(quán)進行監(jiān)督，既是憲法的要求，也是其法律監(jiān)督職責的合理回歸，可以有效地抗衡行政權(quán)行使中的恣意。

3.通過行政訴訟的監(jiān)督更有利于將監(jiān)督納入法治的軌道

發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法或不作為時，檢察機關(guān)的監(jiān)督也可以有不同方式，比如，向行政機關(guān)提出檢察建議、發(fā)出糾正違法行為的通知等。這些對行政權(quán)的直接監(jiān)督盡管有便捷、高效等特點，但由于不同權(quán)力屬性的緣故，檢察機關(guān)很難了解和掌握每個行政行為的具體狀況，難以保證監(jiān)督到位，更難對受損利益進行救濟。再加上直接監(jiān)督程序上的不完善，有可能出現(xiàn)檢察權(quán)濫用現(xiàn)象，出現(xiàn)一種權(quán)力對另一種權(quán)力的不當干涉問題，違背了監(jiān)督制度設計的初衷。而作為一種訴訟程序，行政訴訟是經(jīng)過科學設計的對解決行政糾紛、權(quán)力救濟和行政權(quán)制約都非常有效的一種程序，更有利于查明違法事實，在不干預行政權(quán)正常行使的情況下達到對行政權(quán)監(jiān)督與制約的目的。換言之，行政訴訟是由法院主導下對行政行為進行合法性審查的一種司法活動，法院和法官擁有更為理性的判斷能力，檢察機關(guān)將違法或不作為的行政行為納入到行政訴訟之中，通過行政訴訟這個媒介對行政權(quán)進行監(jiān)督，有其獨特的監(jiān)督效果，通過公正的行政訴訟程序，可以有效地規(guī)范和制約行政權(quán)力。在對行政訴訟監(jiān)督中，表面上看是檢察權(quán)對司法權(quán)行使的監(jiān)督，但實質(zhì)上是通過行政訴訟對行政權(quán)的監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)通過對行政案件的受理、審理、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，一方面是督促法院依法對行政權(quán)行使進行司法審查，另一方面也是對司法權(quán)對抗行政權(quán)的一種聲援。

四、通過行政訴訟加強檢察監(jiān)督的今后方向

1.積極探索、建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度

我國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟研究和實踐，與國外相比，起步較晚。當前因行政權(quán)違法行使面造成國家利益和社會公共利益損失嚴重的情況時有發(fā)生。違法行政行為侵犯國家、社會公共利益的現(xiàn)實，需要我們拓寬行政訴訟范圍，探索、建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度。作為國家檢察機關(guān)，維護國家利益和社會公共利益是其職責所在，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)理所應當。十八屆四中全會提出了探索、建立公益訴訟的要求，但新的行政訴訟法中卻沒有規(guī)定檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。目前，行政公益訴訟的案件還比較少。2014年10件，在貴州省金沙縣，因該縣環(huán)保局沒有及時對污染企業(yè)進行行政處罰①2013年9月，佳樂建安公司因噪音排污被貴州省金沙縣環(huán)保局罰沒121 520元，卻一直未繳納。2014年8月，環(huán)保部門責令其于8月23日前繳納，如逾期不繳將進行處罰。這家公司直到10月13日才繳納，縣環(huán)保局對其逾期繳費行為卻未予行政處罰。而被該縣檢察機關(guān)起訴到法院，成為我國首例由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案件，也成為檢察機關(guān)維護社會公共利益而對行政機關(guān)不作為或亂作為行為通過行政訴訟方式進行制止和糾正的一個較為典型的案例。目前，最高人民檢察院正在爭取全國人大常委會的授權(quán)，準備先在部分地區(qū)進行該制度的試點工作。這里要重點解決的問題有：

首先是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的條件。主要是針對行政違法或不作為行為損害國家利益、重大社會公共利益而又沒有適格原告主體或相對人不起訴的行政案件。這兩個條件應當是同時成立的。換言之，如果有適格原告起訴了②如果可以由其他社會公益組織或團體提起行政公益訴訟的，檢察機關(guān)都不宜提起，至多給予支持即可。，檢察機關(guān)是不能涉獵的，不管原告的訴訟請求是什么；如果不侵害國家利益和社會重大的公共利益，或侵害程度沒有達到嚴重程度的，即使無人起訴，檢察機關(guān)也不應以行政公益訴訟的方式進行救濟。當然，這里需要最高人民檢察院對國家利益以及重大的社會利益的標準作出可以量化的解釋，以便于實踐中的操作。

其次是行政公益訴訟的范圍。對行政公益訴訟的范圍有不同的觀點，有的學者明確列出了五種情形①如蔡虹等學者認為，行政公益訴訟案件主要有以下五種：國有資產(chǎn)流失案件；環(huán)境污染和破壞案件；土地開發(fā)中的不合理利用引發(fā)的案件；政府在公共工程的審批和招標、發(fā)包過程中的違法行為引發(fā)的案件；政策性價格壟斷行為引發(fā)的案件。參見蔡虹、梁遠《也論行政公益訴訟》，《法學評論》2002年第3期。，也有的學者將抽象行政行為也包括在其中②如王彥認為，行政公益訴訟的受案范圍包括：抽象行政行為；損害國家利益和社會公共利益的行政不作為；公益性行政行為；違法的授益性行政行為；積極行政行為。參見王彥《論公益行政訴訟制度的構(gòu)建》，《法學論壇》2002年第6期。。由于行政公益訴訟尚處于試點階段，目前難以列出其受案范圍，可采取如下辦法：先列出當下急需加強行政公益訴訟的案件類型，這些案件包括：與國有資產(chǎn)違法出讓轉(zhuǎn)讓相關(guān)的行政行為，與公共財產(chǎn)非法侵占、毀壞相關(guān)的行政行為，與社會公眾的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到嚴重威脅的食品藥品等公共安全相關(guān)的行政行為，與自然環(huán)境和自然資源遭到破壞的相關(guān)行政行為，以及行政規(guī)劃損壞公共利益的行政行為等；其它暫時還不便列舉的案件可采取由最高人民檢察院批準的方式，以此逐步擴大，成熟一個推廣一個。

再次是行政公益訴訟的程序問題?？刹扇∮商崞鹪V訟的檢察機關(guān)所在地的法院管轄的原則，以便于當?shù)貦z察機關(guān)履行監(jiān)督職責；有必要建立行政公益訴訟前置程序，由檢察機關(guān)先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，在一定期限內(nèi)行政機關(guān)不作為或作為不力時再提起，以恪守檢察權(quán)的謙抑性品格，防止監(jiān)督淪為不當干涉；規(guī)定檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)或接到有關(guān)案情申訴后提起行政公益訴訟的期限，以督促檢察機關(guān)盡快履行提起行政公益訴訟的職責；可賦予檢察機關(guān)發(fā)出訴前禁止通知的方式，暫停該違法行政行為的繼續(xù)，以防止因訴訟程序長而行政行為損害發(fā)生的擴大；在舉證方面，即使對損害后果，也應責令被告承擔更多的舉證責任等。待上述內(nèi)容經(jīng)過試點成熟后，即可提請全國人大常委會將之寫入行政訴訟法中，或以全國人大常委會單獨決定的形式進行法律的補充。

2.完善檢察機關(guān)對行政訴訟各個環(huán)節(jié)監(jiān)督的內(nèi)容

行政訴訟有案件受理、審理、裁判以及執(zhí)行等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都會有作為被告的行政機關(guān)不當干預的可能性，這也是現(xiàn)實中立案難、審理難、執(zhí)行難等三難問題的病根之所在。新法第101條雖然對檢察機關(guān)對行政訴訟監(jiān)督的范圍進行了擴展，但缺乏相應的落實條款，需要進行補充解釋。為此，可先用司法解釋的方式對檢察機關(guān)對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督內(nèi)容、程序、方式等進行完善，尤其是對受理、執(zhí)行的檢察監(jiān)督更要加強。通過實踐，待條件成熟時，再寫入相關(guān)的法律之中，以使這些監(jiān)督內(nèi)容真正落到實處。此外，要將檢察機關(guān)啟動再審的事由進行擴展，不僅包括新行政訴訟法第91條的8種情形以及“發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的”情形，還要將“發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法的”情形也擴進來，以體現(xiàn)檢察機關(guān)對行政訴訟中行政機關(guān)的每個行為進行有效監(jiān)督。

3.借檢察院組織法修改之機為檢察監(jiān)督提供組織法的保障和支持

無論是行政公益訴訟還是對行政訴訟各環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，如果能在行政訴訟法中作出明確規(guī)定是最好不過的事情了。但新的行政訴訟法剛剛修過，短時間內(nèi)不會再有修法之行為，而上述的內(nèi)容又是檢察監(jiān)督中的重要內(nèi)容，如何才能彌補此遺憾呢？借檢察院組織法的修改之際，可望有機會來進行彌補。我國現(xiàn)行的檢察院組織法是1979年制定的，后經(jīng)過1983和1986年的兩次修改，但其對檢察機關(guān)的職能僅限于刑事監(jiān)督③《人民檢察院組織法》對檢察機關(guān)職權(quán)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在第5條，這些職權(quán)包括對重大犯罪案件、公安機關(guān)的偵查、法院的審判活動、刑事案件判決裁定的執(zhí)行以及監(jiān)獄看守所勞動改造機關(guān)的活動進行監(jiān)督。，卻沒有對行政檢察監(jiān)督的直接規(guī)定，沒有行政檢察監(jiān)督制度，更談不上行政檢察監(jiān)督的程序規(guī)定了，而這種局面不僅“已經(jīng)遠遠不適應當前我國經(jīng)濟社會和法治環(huán)境以及對行政權(quán)進行制約的現(xiàn)實需要了，并在一定程度上阻礙了檢察工作改革的創(chuàng)新，適時修改和完善檢察院組織法已勢在必行”[12]。目前，檢察院組織法的修改正在緊鑼密鼓地進行著，可借此機會，在檢察機關(guān)的職權(quán)中增加檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職能，規(guī)定檢察機關(guān)對行政訴訟中立案、審理、裁判、執(zhí)行等監(jiān)督的職權(quán)，還可以對監(jiān)督立案、監(jiān)督執(zhí)行等的具體程序進行規(guī)定，使新的行政訴訟法中沒有規(guī)定的內(nèi)容通過檢察院組織法的修改補充進行完善，而且，作為檢察機關(guān)“履行檢察職能、開展檢察工作、發(fā)展檢察事業(yè)的‘總章程’”[13]的具有小憲法作用的檢察院組織法，可以為行政訴訟法今后的再次修改提供檢察權(quán)的來源和依據(jù)。