·衛(wèi)勤研究·

堅(jiān)持軍民融合思路構(gòu)建非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)部隊(duì)防疫保障體系

作者單位:610021 成都，成都軍區(qū)疾病預(yù)防控制中心

殷旭東，方麗，楊川莉，范泉水，牛文忠

[關(guān)鍵詞]軍民融合；非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)；防疫；體系

自進(jìn)入新世紀(jì)以來，我軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的頻次顯著增加，從種類上看，既有奧運(yùn)會(huì)安保等國(guó)家重大活動(dòng)，也有"非典"等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以及汶川地震等搶險(xiǎn)救災(zāi)，同時(shí)也有國(guó)際維和、海外救災(zāi)、維穩(wěn)執(zhí)勤等任務(wù)。在這些非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障任務(wù)中，衛(wèi)生防疫的重要性突顯，已得到國(guó)家和軍隊(duì)的高度重視，自2008年起，將軍隊(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)納入了國(guó)家公共衛(wèi)生體系建設(shè)。但是，由于沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，到底如何構(gòu)建非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)部隊(duì)防疫保障體系，是軍隊(duì)各級(jí)衛(wèi)勤機(jī)關(guān)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)都在積極探索的課題。我中心也承擔(dān)了國(guó)家級(jí)防疫救援隊(duì)抽組建設(shè)任務(wù)，近年來，我中心防疫救援隊(duì)先后完成了搶險(xiǎn)救災(zāi)、國(guó)際維和等十多次防疫救援任務(wù)，其中尤以搶險(xiǎn)救災(zāi)居多，包括西南特大旱災(zāi)救援，汶川、盈江、彝良、蘆山、魯?shù)榈葰v次地震災(zāi)害救援，均圓滿完成了上級(jí)賦予的保障任務(wù)，同時(shí)也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本研究結(jié)合我中心執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)防疫保障任務(wù)的實(shí)踐，對(duì)如何構(gòu)建非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)部隊(duì)防疫保障體系進(jìn)行了初步的探索。

1非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)部隊(duì)防疫保障的突出特點(diǎn)

從歷次西南搶險(xiǎn)救災(zāi)防疫救援保障實(shí)踐來看，我中心防疫救援隊(duì)早期任務(wù)是完成指定任務(wù)區(qū)域的防疫救援任務(wù)，以及救災(zāi)部隊(duì)防疫保障任務(wù)。在災(zāi)區(qū)防疫形勢(shì)趨于平穩(wěn)、地方疾控系統(tǒng)得以恢復(fù)、救災(zāi)部隊(duì)尚未撤離時(shí)，主要任務(wù)轉(zhuǎn)換為救災(zāi)部隊(duì)防疫保障，兼顧地方防疫支援保障和災(zāi)后恢復(fù)重建的專業(yè)指導(dǎo)。因此，救災(zāi)部隊(duì)防疫保障始終是防疫救援隊(duì)的重要任務(wù)之一。由于搶險(xiǎn)救災(zāi)的特殊性，部隊(duì)防疫保障的主要特點(diǎn)是[1]：

1.1任務(wù)突然由于自然災(zāi)害的發(fā)生具有較強(qiáng)的突然性，導(dǎo)致?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)準(zhǔn)備時(shí)間不夠充分，必然要求防疫保障隊(duì)伍始終保持良好的應(yīng)急戰(zhàn)備狀態(tài)，無論是人員抽組，還是平時(shí)訓(xùn)練、裝備狀況和物資儲(chǔ)備、預(yù)案制定與技術(shù)能力，都要求能夠滿足"兩個(gè)不經(jīng)"(不經(jīng)臨戰(zhàn)訓(xùn)練、不經(jīng)臨時(shí)補(bǔ)充)，才能在應(yīng)急保障中應(yīng)對(duì)有力。

1.2保障艱巨救援部隊(duì)連續(xù)突擊作業(yè)、生活衛(wèi)生條件下降，導(dǎo)致官兵的健康水平降低，以及任務(wù)轉(zhuǎn)換時(shí)的不同保障需要、部署地點(diǎn)的調(diào)整等因素，包括對(duì)災(zāi)區(qū)群眾的防疫保障，都會(huì)帶來防疫需求的變化，大幅度增加防疫業(yè)務(wù)工作量。

1.3條件艱苦災(zāi)害導(dǎo)致交通、通信、供水、宿營(yíng)等保障困難，直接影響防疫保障的展開，并可能威脅防疫人員健康與安全。加之任務(wù)地域相對(duì)陌生，底數(shù)不清，大批救援人員進(jìn)入災(zāi)區(qū)以及災(zāi)區(qū)人口發(fā)生的大規(guī)模遷徙，易感人群大幅上升，對(duì)防疫保障提出了更高要求。

1.4協(xié)調(diào)復(fù)雜由于救援一般都有軍地雙方共同參與，特別是較大災(zāi)害救援中，既有地方救援力量、駐地政府機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)、志愿者，又有軍隊(duì)各級(jí)救援部隊(duì)和武警等力量，關(guān)系復(fù)雜，衛(wèi)勤協(xié)同難度增加；部隊(duì)作業(yè)多呈點(diǎn)狀分布，防疫力量分散，組織指揮和統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度增加。

2　實(shí)踐中存在的主要問題

由于搶險(xiǎn)救災(zāi)這一非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的特點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致救援部隊(duì)防疫保障出現(xiàn)新的變化，在各類災(zāi)害救援的部隊(duì)實(shí)際保障中，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

2.1指揮機(jī)制不夠順暢歷次救援中，一般以災(zāi)區(qū)行政區(qū)劃為主，分片成立軍地救援聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，但存在問題較多：一是臨時(shí)成立，相互之間情況不熟悉，多以聯(lián)席會(huì)議制度代替常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)，使救援組織指揮難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、高效；二是聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)權(quán)威性不高，盡管指揮機(jī)構(gòu)成員涵蓋了軍地各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)，但決策仍以協(xié)商、協(xié)調(diào)為主，遇到緊急情況時(shí)會(huì)延遲救援響應(yīng)時(shí)限；三是沒有建立一體化指揮平臺(tái)，命令下達(dá)仍是以軍地各自渠道傳達(dá)，導(dǎo)致執(zhí)行速度慢、反饋情況不及時(shí)，執(zhí)行具體任務(wù)的軍地救援力量之間溝通較少、協(xié)同不夠，經(jīng)常出現(xiàn)防疫區(qū)域的重疊或盲區(qū)[2]。

2.2防疫體系覆蓋不全搶險(xiǎn)救災(zāi)初期，均以災(zāi)區(qū)群眾生命安全救援為主，并盡最大可能搶救群眾財(cái)產(chǎn)，對(duì)一線救援力量的防疫防護(hù)十分薄弱。災(zāi)區(qū)的自然疫源性疾病對(duì)救援官兵具有感染可能，災(zāi)區(qū)有毒、有害物質(zhì)如化工產(chǎn)品可能危及官兵健康，特別是對(duì)散布的點(diǎn)狀工作面，災(zāi)后環(huán)境及其危害因素的監(jiān)測(cè)監(jiān)控和防疫防護(hù)指導(dǎo)難以到位；連續(xù)突擊救援，導(dǎo)致部隊(duì)官兵體力透支、休息不夠，產(chǎn)生的疲勞以及心理問題也極易忽視，同時(shí)飲食、飲水保障條件受限，生活衛(wèi)生設(shè)施不足，也威脅到官兵健康；災(zāi)區(qū)群眾聚集，臨時(shí)安置條件差，與官兵接觸密切，極大地增加了傳染病風(fēng)險(xiǎn)。

2.3隊(duì)屬防疫力量薄弱我軍隊(duì)屬防疫力量編成，主要著眼于部隊(duì)平時(shí)防疫保障需要，在遂行災(zāi)害救援時(shí)無法滿足實(shí)際需求。由于建制團(tuán)一般僅編配1名防疫軍醫(yī)，非建制團(tuán)及以下單位，由軍醫(yī)兼任防疫職責(zé)。而大多數(shù)基層部隊(duì)防疫軍醫(yī)或兼職人員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的防疫專業(yè)學(xué)習(xí)，僅有短期培訓(xùn)經(jīng)歷，平時(shí)工作經(jīng)驗(yàn)不足，訓(xùn)練水平局限，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況時(shí)難以勝任；在攜行物資時(shí)，因機(jī)動(dòng)和生命救援排在第一位，防疫防護(hù)物資極易忽略，因此，救援時(shí)隊(duì)屬防疫保障水平難以保證。救援地域的地方疾病預(yù)防控制體系多因?yàn)?zāi)害受到不同程度的損害，難以提供有效支持，而防疫救援隊(duì)因工作職能的不同，以及編配人員制約，無法直接提供一線保障。

3堅(jiān)持軍民融合思路，構(gòu)建非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)部隊(duì)防疫保障體系的策略探討

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，防疫救援作為衛(wèi)生應(yīng)急的重要內(nèi)容，引起了各級(jí)政府的高度重視，專業(yè)救援力量建設(shè)力度不斷加大，經(jīng)費(fèi)投入和裝備建設(shè)水平都得到了很大的提高。從國(guó)家宏觀層面上來看，災(zāi)害防疫救援對(duì)軍隊(duì)和地方政府來說，具有目標(biāo)指向上的一致性。但從現(xiàn)有力量上看，軍地應(yīng)急力量的反應(yīng)速度、裝備水平、機(jī)動(dòng)能力、技術(shù)水平上的優(yōu)勢(shì)和局限性十分明顯：從實(shí)際救援來看，地方疾控體系的覆蓋面積廣，本底情況清，行政資源多，后續(xù)動(dòng)員能力十分強(qiáng)大；而軍隊(duì)救援力量的突擊能力和過硬作風(fēng)，核化生防疫防護(hù)能力非常突出。因此，堅(jiān)持軍民融合思路，全面構(gòu)建災(zāi)害救援防疫體系，對(duì)于強(qiáng)化遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)部隊(duì)的防疫保障具有十分重要的意義。與此同時(shí)，也應(yīng)該看到，加強(qiáng)災(zāi)害救援軍民融合防疫保障建設(shè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到保障對(duì)象、保障體制、保障機(jī)制、保障環(huán)境等多種因素的制約和影響[3]。因此，應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際情況，著眼救援需要，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、完善機(jī)制、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)災(zāi)害防疫救援的軍民融合，為圓滿完成災(zāi)害救援使命、確保部隊(duì)官兵健康打好基礎(chǔ)。

3.1做好國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)我軍在國(guó)防建設(shè)上一直強(qiáng)調(diào)"軍民結(jié)合"的重要原則，要加強(qiáng)軍民融合建設(shè)，應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家戰(zhàn)略來籌劃推進(jìn)。在災(zāi)害防疫救援這一系統(tǒng)的軍民融合建設(shè)上，同樣需要在國(guó)家層面研究、論證，并確立明晰的可供遵循的全局性戰(zhàn)略，制訂階段性戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略舉措等，牽引和約束軍隊(duì)和地方災(zāi)害防疫救援建設(shè)的有序發(fā)展。從根本上講，這一戰(zhàn)略符合國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)方針，符合國(guó)家安全需要，也符合災(zāi)害救援需要。在國(guó)家戰(zhàn)略的指引下，從國(guó)家層面上強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步探索防疫救援的軍民融合建設(shè)的總體思路、指導(dǎo)原則、建設(shè)目標(biāo)和階段任務(wù)，為軍隊(duì)和各級(jí)政府開展軍民融合建設(shè)提供指引和遵循，在既有防疫救援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行建設(shè)試點(diǎn)，總結(jié)出全面提高防疫救援效能、充分實(shí)現(xiàn)軍民優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的融合建設(shè)模式。

3.2建立完善相關(guān)法規(guī)政策體系我國(guó)在軍民融合式發(fā)展上沒有制訂專門的法律規(guī)章，缺乏法律層面對(duì)軍地雙方責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利的規(guī)范與調(diào)整。如在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，較為完整地規(guī)范了各級(jí)政府和部門的職責(zé)，并從原則上明確了軍隊(duì)參加駐地應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及突發(fā)事件的應(yīng)急救援，但對(duì)于軍民融合的組織指揮原則、應(yīng)急力量建設(shè)、聯(lián)合訓(xùn)練救援及日常協(xié)調(diào)機(jī)制等，均未能明確提及；《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》發(fā)布于軍隊(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)納入國(guó)家公共衛(wèi)生體系建設(shè)之前，對(duì)于軍隊(duì)力量在國(guó)家防疫救援中的地位、作用、指揮、訓(xùn)練、保障等很難找到操作性強(qiáng)的法規(guī)條款。目前部分地方省市政府與軍隊(duì)也出臺(tái)了相關(guān)的方案，但多限于行政部門工作方案的原則意向。因此，應(yīng)圍繞軍民融合發(fā)展的實(shí)際需求，研究制訂相關(guān)的法律、規(guī)定、條例等，完善其法律框架，為推進(jìn)軍地防疫救援力量建設(shè)、管理、訓(xùn)練、保障的全面融合提供依據(jù)[4]。

3.3切實(shí)推進(jìn)軍民融合式建設(shè)軍隊(duì)和地方政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法規(guī)，建立權(quán)威性的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌規(guī)劃軍民融合式建設(shè)發(fā)展具體事宜。在防疫救援力量建設(shè)中，不能僅僅依靠文件或會(huì)議來落實(shí)建設(shè)要求，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，建立常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制定相應(yīng)的建設(shè)目標(biāo)、裝備計(jì)劃和訓(xùn)練安排、后勤保障等諸多工作內(nèi)容，通過規(guī)章制度、行政管理和獎(jiǎng)懲機(jī)制等，從實(shí)際操作層面有力地推進(jìn)防疫救援力量的全面建設(shè)。特別是對(duì)于自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的西南地區(qū)，要打破軍隊(duì)與地方相對(duì)封閉的狀態(tài)，除了加強(qiáng)軍地基層防疫救援骨干培訓(xùn)以外，還應(yīng)通過軍區(qū)層面，與戰(zhàn)區(qū)內(nèi)各省市、自治區(qū)政府和相關(guān)部門，統(tǒng)籌建設(shè)防疫應(yīng)急力量，在加強(qiáng)軍隊(duì)與地方各自應(yīng)急力量建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)探索不同規(guī)模的聯(lián)合抽組建設(shè)模式、力量投送和指揮方式等，突出軍隊(duì)和地方防疫救援力量的特色，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，全面提高應(yīng)急救援能力，為出色完成防疫救援任務(wù)、確保災(zāi)區(qū)群眾和救援官兵健康夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.4著力提升融合層次在防疫救援力量軍民融合建設(shè)中，要進(jìn)一步拓展融合范圍、豐富融合形式，特別是專業(yè)力量建設(shè)上，要強(qiáng)化骨干力量的培養(yǎng)、使用和保留，努力建設(shè)一支通曉軍地法規(guī)政策、專業(yè)技術(shù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的骨干隊(duì)伍；在防疫裝備建設(shè)中，軍地通用裝備要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置、避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，做到重點(diǎn)突出、整體平衡，對(duì)物資藥品和防護(hù)器材實(shí)行軍地一體化預(yù)儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用機(jī)制；適時(shí)組織軍地防疫力量的聯(lián)合訓(xùn)練與救援演練，統(tǒng)籌解決后勤供應(yīng)的聯(lián)合保障等問題，通過多種形式扎實(shí)推進(jìn)軍地融合的防疫力量建設(shè)水平。要注重加強(qiáng)預(yù)防醫(yī)學(xué)和軍事醫(yī)學(xué)研究，依靠科技創(chuàng)新提升救援能力；切實(shí)加強(qiáng)軍地之間的信息溝通與情況交流，對(duì)雙方的防疫力量建設(shè)與救援能力做到心中有數(shù)，對(duì)可能發(fā)生的自然災(zāi)害盡可能做到提前預(yù)警，并及時(shí)解決軍民融合中存在的困難和問題，不斷提高融合建設(shè)層次水平，共同鑄就自然災(zāi)害救援的防疫防護(hù)盾牌[5]。

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(收稿日期:2015-01-09)

文章編號(hào)1004-0188(2015)04-0445-03

doi:10.3969/j.issn.1004-0188.2015.04.042

中圖分類號(hào)R 821.13

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

通訊作者:牛文忠，E-mail：mjnfsw@sina.com

基金項(xiàng)目:成都軍區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生科研"十二五"第二批課題重點(diǎn)項(xiàng)目( B14015)