依法治國(guó)者及其培育機(jī)制

程金華

依法治國(guó)者及其培育機(jī)制

程金華＊

依法治國(guó)的落實(shí)依賴于有質(zhì)有量的依法治國(guó)者，也就是那些手中有權(quán)力治國(guó)，并且直接處理國(guó)家法律事務(wù)或者影響國(guó)家法律事務(wù)處理的人。在中國(guó)，依法治國(guó)者包括兩類(lèi)交叉但并不相同的黨政干部，即從事立法、執(zhí)法和司法工作的“法治工作隊(duì)伍”和作為領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”。中共十八屆三中和四中全會(huì)所推動(dòng)的本輪法治中國(guó)建設(shè)，盡管對(duì)法治工作隊(duì)伍的法治素養(yǎng)培育進(jìn)行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，并提出了“正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化”的遠(yuǎn)景目標(biāo)；但是對(duì)于關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部還是因循傳統(tǒng)的做法，即通過(guò)業(yè)余的“學(xué)法用法”活動(dòng)來(lái)逐步改善他們的法治素養(yǎng)。然而，近二十年的事實(shí)表明，領(lǐng)導(dǎo)干部在業(yè)余的學(xué)法用法，只能對(duì)他們的法治素養(yǎng)進(jìn)行量上的改善，并不能實(shí)現(xiàn)質(zhì)上的突破，因此也在結(jié)果上導(dǎo)致關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和法治工作隊(duì)伍之間存在巨大的法治素養(yǎng)落差，并造成“依法”治國(guó)不得不屈服于依法“治國(guó)”。并且，這個(gè)落差有擴(kuò)大的趨勢(shì)。若使依法治國(guó)得以如愿實(shí)現(xiàn)，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨建、統(tǒng)戰(zhàn)等工作機(jī)制在源頭上改變關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的人才構(gòu)成，讓法律專(zhuān)業(yè)型黨員在基層治理、黨務(wù)工作（尤其是政法和紀(jì)檢工作）中扮演更重要的角色，用多層次、多渠道的人才培育機(jī)制讓法治工作隊(duì)伍、普通黨政干部和體制外法律職業(yè)者能夠?qū)崿F(xiàn)暢通流動(dòng)，最終在中國(guó)實(shí)現(xiàn)“依法”和“治國(guó)”并駕齊驅(qū)。

依法治國(guó) 依法治國(guó)者 法治工作隊(duì)伍 關(guān)鍵少數(shù) 黨建 統(tǒng)戰(zhàn)

“我在黨的十八屆四中全會(huì)上講過(guò)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’。這也就是我們黨一直強(qiáng)調(diào)的，政治路線確定之后，干部就是決定因素?！?/p>

——習(xí)近平1語(yǔ)出習(xí)近平總書(shū)記于2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上的講話，引自中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第118頁(yè)。

近年來(lái)，尤其是中共十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）之后，之于法治中國(guó)建設(shè)，理論和實(shí)務(wù)界的主要思考是如何實(shí)現(xiàn)法治的問(wèn)題。2這其中有三個(gè)維度的內(nèi)容：法治建設(shè)的任務(wù)、實(shí)現(xiàn)法治的路徑與落實(shí)依法治國(guó)的人。很顯然，法治建設(shè)有哪些任務(wù)，一直是思考的重心，也最多被討論——實(shí)踐中，《決定》的內(nèi)容已經(jīng)被分解成多項(xiàng)需要落實(shí)的具體任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)法治的方法與路徑之前也被相對(duì)忽視，直到最近才慢慢有些討論與思考——尤其是在司法改革領(lǐng)域的思考與探索。3比如，參見(jiàn)景漢朝：《中國(guó)司法改革策略》，中國(guó)檢察出版社2002年版；最高人民法院課題組：《司法改革方法論的理論與實(shí)踐》（第二版），法律出版社2014年版；程金華：《中國(guó)司法改革的利益相關(guān)者——理論、實(shí)證與政策分析》，載《北京大學(xué)法律評(píng)論》（第15卷·第2輯）2014年；熊秋紅：《司法改革中的方法論問(wèn)題》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第6期。在三者之中，人的因素盡管被提到，但也是最少被認(rèn)真討論的。正如題記所顯示的，中共中央總書(shū)記習(xí)近平最近明確提出，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，也就是要解決人的因素。

那么，問(wèn)題自然是，哪些是依法治國(guó)的人，這些人應(yīng)當(dāng)如何界定，又如何才能較好地培育他們的法治素養(yǎng)——尤其是其中的“關(guān)鍵少數(shù)”的法治素養(yǎng)，以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的宏愿？在政治生活中，人的因素非常要，又往往被忽視。正如錢(qián)穆先生所言，“政治應(yīng)該分為兩個(gè)方面來(lái)講：一是講人事，一是講制度。人事比較變動(dòng)，制度由人創(chuàng)立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩(wěn)定，也可以規(guī)定人事，限制人事?！?yàn)橐粐?guó)的政權(quán)，究竟應(yīng)該交付與哪些人，這是第一義”。4錢(qián)穆：《中國(guó)歷代政治得失》，三聯(lián)書(shū)店2012年版，“前沿”。習(xí)近平總書(shū)記也曾在講話中提道，“治國(guó)之要，首在用人”。5習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第411頁(yè)。在本文中，筆者結(jié)合執(zhí)政黨在最近十多年推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的工作，從執(zhí)政黨在新時(shí)期改善自身執(zhí)政能力的角度，并結(jié)合歷史與現(xiàn)實(shí)，討論如何通過(guò)培育依法治國(guó)的人來(lái)實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)。在文章結(jié)構(gòu)上，筆者首先界定在當(dāng)前中國(guó)的政治生態(tài)中，哪些人是依法治國(guó)的人，然后再分析已有的培育這些人的工作思路與限制，再而提出本文的建議，最后是簡(jiǎn)單的結(jié)論。

一、依法治國(guó)者：“工作隊(duì)伍”VS.“關(guān)鍵少數(shù)”

在最寬泛的意義上講，只要直接行使公共權(quán)力或者受委托行使公共權(quán)力的人——在中國(guó)的語(yǔ)境中被稱(chēng)為“黨政干部”的人，都算得上依法治國(guó)的人（或者“依法治國(guó)者”）。當(dāng)然，這樣一個(gè)依法治國(guó)者的定義過(guò)于寬泛，對(duì)于理論和政策分析不太方便。在這里，筆者對(duì)此稍作限定，把依法治國(guó)者定義為那些手中有權(quán)力“治國(guó)”，并且直接處理國(guó)家法律事務(wù)或者影響國(guó)家法律事務(wù)

2比如，參見(jiàn)凌斌：《法治的中國(guó)道路》，北京大學(xué)出版社2013年版；季衛(wèi)東：《通往法治的道路：社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》，法律出版社2014年版；王利明：《邁向法治——從法律體系到法治體系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版。處理的人。此處的“國(guó)家法律事務(wù)”，指的是立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)。如此，在當(dāng)下中國(guó)，依法治國(guó)者在外延上既包括國(guó)家的立法者、執(zhí)法者和司法者，也包括在領(lǐng)導(dǎo)崗位上行使公共權(quán)力并影響國(guó)家法律事務(wù)處理的黨政干部（俗稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)干部”）。前后兩者是高度交叉，但并不相互包含的群體。一方面，盡管中國(guó)目前的立法者、執(zhí)法者和司法者都算是黨政干部，但未必都可以稱(chēng)得上是領(lǐng)導(dǎo)干部，也不能包含所有領(lǐng)導(dǎo)干部。反過(guò)來(lái)講，盡管在立法、執(zhí)法和司法系統(tǒng)之內(nèi)有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部，但是在這些系統(tǒng)之外還有很多對(duì)國(guó)家治理起著事實(shí)上更為重要作用的領(lǐng)導(dǎo)干部，也就是落實(shí)依法治國(guó)的人。

根據(jù)上述定義，本文對(duì)中國(guó)的依法治國(guó)者進(jìn)行操作性的分類(lèi)。分類(lèi)有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是看行使公共權(quán)力的崗位所在系統(tǒng)的性質(zhì)，分為“立法、執(zhí)法或者司法部門(mén)”和“黨務(wù)及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務(wù)部門(mén)”。立法、執(zhí)法和司法部門(mén)，相對(duì)比較清楚。這些部門(mén)里的主體工作人員（未必是絕大多數(shù)）處理法律事務(wù)，是依法治國(guó)者。而黨務(wù)及上述系統(tǒng)之外的政務(wù)部門(mén)，就會(huì)更加復(fù)雜一些。黨務(wù)部門(mén)包括各個(gè)層級(jí)的黨委班子，還包括組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢等黨務(wù)系統(tǒng)——其中，同法治最為相關(guān)的是黨委書(shū)記、主管政法的副書(shū)記、政法委和紀(jì)委。而立法、執(zhí)法和司法部門(mén)之外的政務(wù)部門(mén)——如外交部門(mén)、教育部門(mén)、科技部門(mén)等，顧名思義，其主體工作人員不再是處理國(guó)家法律事務(wù)，但也有部分人員同法律事務(wù)相關(guān)——如其中的法律法規(guī)部門(mén)等；各個(gè)層級(jí)的政府領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，多少也會(huì)直接或者間接影響本轄區(qū)的法律事務(wù)處理——如分管維穩(wěn)、公安、法制的副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)等。值得說(shuō)明的是，這樣一個(gè)劃分把在國(guó)企和事業(yè)單位等不行使公共權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部排除在外。

第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是看行使公權(quán)力的崗位是否為實(shí)職，分為“實(shí)職”（如部長(zhǎng)、省長(zhǎng)、處長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等）和“虛職”（如巡視員、調(diào)研員等）。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)通常是比較清楚的，在此不予展開(kāi)。

第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是看行使公共權(quán)力的崗位級(jí)別或者是否為領(lǐng)導(dǎo)崗位，分為“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“普通干部”。關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)干部”，不同的文獻(xiàn)有不同的定義。一個(gè)通行的定義是國(guó)家人事部編寫(xiě)的《國(guó)家公務(wù)員制度全書(shū)》（吉林文史出版社1994年版）的解釋?zhuān)骸包h政領(lǐng)導(dǎo)干部是指在黨務(wù)和國(guó)家政務(wù)系統(tǒng)工作中，具有一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，擁有一定權(quán)力并擔(dān)當(dāng)相應(yīng)責(zé)任的黨和國(guó)家公職人員。”不過(guò)，這個(gè)定義只涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)涵，但沒(méi)有說(shuō)明外延。中共中央組織部2014年修訂施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“本條例適用于選拔任用中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作部門(mén)或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門(mén)或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員。”通過(guò)這個(gè)規(guī)定，該條例對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍作了初步界定，基本上界定為處級(jí)以上、部級(jí)以下的領(lǐng)導(dǎo)干部。不過(guò)，這個(gè)界定有明顯的限制，把副國(guó)和國(guó)家級(jí)的核心領(lǐng)導(dǎo)人成員排除在外。在這里，筆者根據(jù)通常用法，把處級(jí)（包括副處和正處）或者以上級(jí)別的黨政干部定義為領(lǐng)導(dǎo)干部。

如此，我們得到了如下表所示的依法治國(guó)者的分類(lèi)，總共有八類(lèi)。Ⅰ類(lèi)表示黨務(wù)及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務(wù)部門(mén)的處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，其中Ⅰ-1和Ⅰ-2分別表示實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)和虛職領(lǐng)導(dǎo)。Ⅱ類(lèi)表示立法、執(zhí)法與司法部門(mén)的處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，其中Ⅱ-1和Ⅱ-2分別表示實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)和虛職領(lǐng)導(dǎo)。Ⅲ類(lèi)表示黨務(wù)及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務(wù)部門(mén)的科級(jí)以下普通干部，Ⅳ類(lèi)表示立法、執(zhí)法與司法部門(mén)的科級(jí)以下普通干部。

中國(guó)依法治國(guó)的人員分類(lèi)

上表的人員分類(lèi)有何意義？本文的用意在于，對(duì)照?qǐng)?zhí)政黨中央在最近若干年關(guān)于依法治國(guó)的要求，上表的分類(lèi)可以幫助我們厘清執(zhí)政黨對(duì)不同類(lèi)型的黨政干部是如何定位的，以及存在怎樣的潛在問(wèn)題。

我們先從法治中國(guó)建設(shè)的“集大成者”十八屆四中全會(huì)《決定》開(kāi)始。鑒于依法治國(guó)者的重要性，《決定》第六部分以“加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)”對(duì)此作了專(zhuān)題規(guī)定，并明確全面推進(jìn)依法治國(guó)必須“著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障”。同時(shí)，《決定》提道,“加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍建設(shè)，抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)”。從這些規(guī)定可以看出，執(zhí)政黨的十八屆四中全會(huì)把落實(shí)依法治國(guó)的人主要定位為法治“工作隊(duì)伍”，這個(gè)隊(duì)伍也就是表一的第Ⅱ和第Ⅳ類(lèi)黨政干部。對(duì)于法治工作隊(duì)伍的培養(yǎng)，《決定》也作了規(guī)定，就是要“推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化”，其抓手是法律職業(yè)準(zhǔn)入制度和全國(guó)統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。由此可見(jiàn)，執(zhí)政黨對(duì)法治工作隊(duì)伍提出了同現(xiàn)代西方法治國(guó)家較為接近的要求——至少理論上如此。目前，在司法改革中人員分類(lèi)改革也是朝這個(gè)方向去的。

那么，對(duì)于沒(méi)有納入“法治工作隊(duì)伍”的第Ⅰ和第Ⅲ類(lèi)黨政干部，執(zhí)政黨是作如何要求呢？在最近十多年，無(wú)論是中共中央的文件還是高層領(lǐng)導(dǎo)人的講話，都在不同程度上強(qiáng)調(diào)黨政干部必須認(rèn)真對(duì)待法律。以最具權(quán)威性的黨代會(huì)報(bào)告為例，1997年的中共十五大報(bào)告明確指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部首先是高級(jí)干部要以身作則，模范地遵紀(jì)守法”。2002年的十六大報(bào)告指出，“黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范”。2007年的十七大報(bào)告指出，“各級(jí)黨組織和全體黨員要自覺(jué)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。要按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子思想作風(fēng)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政本領(lǐng)，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式……深入開(kāi)展黨風(fēng)黨紀(jì)教育，積極進(jìn)行批評(píng)和自我批評(píng)，使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)遵守黨紀(jì)國(guó)法，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，弘揚(yáng)新風(fēng)正氣，以優(yōu)良的黨風(fēng)促政風(fēng)帶民風(fēng)”。2012年的十八大報(bào)告指出，“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要嚴(yán)懲不貸”，同時(shí)也指出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。

根據(jù)上述黨代會(huì)報(bào)告和其他相關(guān)文件，我們可以得出這么幾點(diǎn)觀察。其一，關(guān)于依法治國(guó)，隨著時(shí)間的發(fā)展，執(zhí)政黨對(duì)所有黨政干部（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）提出了更高的要求，即大體上從要求被動(dòng)地“遵紀(jì)守法”到主動(dòng)地“應(yīng)用法治思維和法治方式”進(jìn)行工作。這是非常積極的信號(hào)。其二，同依法治國(guó)相關(guān)的人群的概念使用顯得有點(diǎn)隨意，外延并不清楚。除了上文提到的《決定》中的“法治工作隊(duì)伍”及其下位概念中的“立法隊(duì)伍”、“行政執(zhí)法隊(duì)伍”、“司法隊(duì)伍”和“立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子”等概念以外，該《決定》和執(zhí)政黨的黨代會(huì)報(bào)告還出現(xiàn)過(guò)“黨員”、“干部”、“領(lǐng)導(dǎo)干部”、“高級(jí)干部”等概念。尤其是在最近，中共中央總書(shū)記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”。

那么問(wèn)題來(lái)了：究竟誰(shuí)是依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”？從習(xí)近平的原話看，關(guān)鍵少數(shù)是“領(lǐng)導(dǎo)干部”。比照上表，Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2都應(yīng)該屬于關(guān)鍵少數(shù)。但是，上表同樣告訴我們，很顯然，這四類(lèi)人在依法治國(guó)中的“關(guān)鍵性”并不一樣。在立法、執(zhí)法和司法部門(mén)擔(dān)任實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人，其在依法治國(guó)中的關(guān)鍵性毋庸置疑，因?yàn)樗麄兊挠绊懲恢皇莻€(gè)案，同樣可能會(huì)影響自己所管轄“條”或者“塊”區(qū)域的整體法治狀況。反過(guò)來(lái)，同樣是領(lǐng)導(dǎo)干部，在這些部門(mén)中擔(dān)任虛職的影響力就不一樣，其影響往往限于個(gè)案——有時(shí)甚至連個(gè)案都影響不了。更為重要的是，Ⅰ-1類(lèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其對(duì)轄區(qū)法治的影響關(guān)鍵性不僅很強(qiáng)，甚至往往比同為“關(guān)鍵少數(shù)”的法治工作隊(duì)伍成員更強(qiáng)。想象一下，一個(gè)地方黨委書(shū)記、分管副書(shū)記、政法委書(shū)記、市長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)法治的影響，往往比同級(jí)的人大常委會(huì)主任、副主任、法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的影響更強(qiáng)。

如此，我們有必要對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”作一個(gè)更加精準(zhǔn)的定義。在筆者看來(lái)，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治語(yǔ)境中，存在廣義的和狹義的“關(guān)鍵少數(shù)”。廣義的關(guān)鍵少數(shù)是處級(jí)或者以上級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，包括表一中的Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2類(lèi)黨政干部；而狹義的關(guān)鍵少數(shù)是其中擔(dān)任實(shí)質(zhì)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，僅包括其中的Ⅰ-1和Ⅱ-1類(lèi)黨政干部。這樣的話，我們不僅對(duì)依法治國(guó)者作了界定，也對(duì)其中的“工作隊(duì)伍”和“關(guān)鍵少數(shù)”作了區(qū)分。上表也用灰色底色表示關(guān)鍵少數(shù)，其中顏色更深者為狹義的關(guān)鍵少數(shù)，或者“關(guān)鍵的關(guān)鍵少數(shù)”。

在這樣區(qū)分之后，我們就可以相對(duì)清楚地發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題。問(wèn)題的核心是，法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)在法律體系運(yùn)行影響力和法治素養(yǎng)高低這兩個(gè)方面的錯(cuò)位。一方面，在依法“治國(guó)”中，真正拍板決策的是關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是其中的Ⅰ-1類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部），而法治工作隊(duì)伍——顧名思義——大部分是執(zhí)行決策的人（尤其是其中的Ⅱ-2和Ⅳ類(lèi)黨政干部），地位相對(duì)被動(dòng)。比如，在立法層面，法律通常是執(zhí)政黨和政府意志的轉(zhuǎn)化；在執(zhí)法中，黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的意志常常處于強(qiáng)勢(shì)地位；在司法中，盡管大部分的常規(guī)工作已經(jīng)由法治工作隊(duì)伍來(lái)處置，但諸如司法改革、司法政策、大案要案等關(guān)鍵性法律事務(wù)還是由關(guān)鍵少數(shù)來(lái)決定。另一方面，因?yàn)榉ㄖ喂ぷ麝?duì)伍是經(jīng)過(guò)職業(yè)化培訓(xùn)出來(lái)的，而關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部（通常是Ⅰ-1類(lèi)黨政干部，有時(shí)也表現(xiàn)為Ⅱ-1類(lèi)黨政干部）盡管參加過(guò)零星的法律培訓(xùn)但并不掌握系統(tǒng)的法律知識(shí)，結(jié)果是前者的法治素養(yǎng)整體上比后者更高。也就是說(shuō)，在“依法”治國(guó)中，法律工作隊(duì)伍的法治素養(yǎng)通常比關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部更高。這樣，依法“治國(guó)”與“依法”治國(guó)就可能不盡一致。

在實(shí)踐中，當(dāng)這兩者發(fā)生不一致時(shí)，幾乎沒(méi)有例外，“依法”會(huì)聽(tīng)命于“治國(guó)”，后者壓倒前者。日常發(fā)生的違法決策、違規(guī)執(zhí)法、黨政干預(yù)司法，往往不是在事前沒(méi)有人想到?jīng)Q策、執(zhí)法和司法的合法性與公正性，而是負(fù)責(zé)“依法”治國(guó)的法治工作隊(duì)伍不得不聽(tīng)從于依法“治國(guó)”的關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部。6目前一些地方雖然制定了重大行政決策程序規(guī)定，如《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2008）、《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》（2013）、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（2011）、《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》（2013）等，但是實(shí)施效果差強(qiáng)人意。事實(shí)上，與之相關(guān)的還有一個(gè)落差是，公民（尤其是市場(chǎng)上的商業(yè)主體）與廣大黨政干部之間，在落實(shí)法治中的影響力與法治素養(yǎng)高低方面的落差——在部分事件與案件中，當(dāng)事人公民在事前更強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)或者事后動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)而來(lái)的權(quán)利意識(shí)，往往比行使公權(quán)力的黨政干部的法治素養(yǎng)更高，結(jié)果導(dǎo)致大量的“依法維權(quán)”或者“以法維權(quán)”發(fā)生。這是目前很多群體性事件發(fā)生、膨脹的根源之一。7于建嶸：《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架》，載《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期，第49—55頁(yè)；KevinJ.O’Brien&LianjiangLi,RightfulResistanceinRuralChina,CambridgeUniversityPress,2006。

所以，如果要推進(jìn)依法治國(guó)，首先要解決公民和廣大黨政干部的法治素養(yǎng)之間的落差。這一點(diǎn)自中共十五大提出依法治國(guó)以來(lái)，一直在強(qiáng)調(diào)，直到十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)法治工作隊(duì)伍作了系統(tǒng)要求。盡管這方面的工作還有很多要推進(jìn)，但畢竟在正確的道路上前進(jìn)。而目前改革者和理論界較少意識(shí)到，但同樣重要的工作是，要解決廣大黨政干部?jī)?nèi)部關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部同法治工作隊(duì)伍之間的法治素養(yǎng)落差問(wèn)題，尤其是Ⅰ-1類(lèi)關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部同所有法治工作隊(duì)伍之間的法治素養(yǎng)落差。如果不能重視這個(gè)問(wèn)題，不能解決這個(gè)問(wèn)題，即便法治工作者隊(duì)伍已經(jīng)合格，依法治國(guó)的實(shí)效也是大打折扣的。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)法用法”的源流及其局限

那么，應(yīng)當(dāng)如何解決關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是Ⅰ-1類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部）同法治工作隊(duì)伍之間的法治素養(yǎng)落差？很顯然，這兩個(gè)群體都需要提升自己的法律素養(yǎng)。只不過(guò)，現(xiàn)行政策是分而治之的。對(duì)于法治工作隊(duì)伍，誠(chéng)如上文所言，執(zhí)政黨采用的是整體性的思路，也就是最終實(shí)現(xiàn)正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化。而對(duì)于非法治工作隊(duì)伍的關(guān)鍵少數(shù)，執(zhí)政黨的目前思路是以業(yè)余參加法治培訓(xùn)為基本要求，以政績(jī)考核為杠桿來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種思路大體上是改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)法用法”工作的延續(xù)。在這個(gè)部分，筆者梳理這項(xiàng)工作的源流，并指出其中的現(xiàn)實(shí)局限。

對(duì)于法治工作隊(duì)伍以外領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)培育，十八屆四中全會(huì)《決定》的相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)了兩處：一處是第五部分“增強(qiáng)全民法治觀念、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”中要求“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課”。另一處體現(xiàn)在第七部分的“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”中，專(zhuān)門(mén)提到“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，并要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”。從中我們可以看到，十八屆四中全會(huì)對(duì)于提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的工作機(jī)制是兩項(xiàng)：參加法治培訓(xùn)和利用政績(jī)考核，其中法治培訓(xùn)是基本面，政績(jī)考核是杠桿和抓手。8在十八屆四中全會(huì)之后，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)陳希對(duì)相關(guān)內(nèi)容作了解讀，并提出提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的思路和辦法，包括：（一）重視法治思維養(yǎng)成，在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中提高依法辦事的能力；（二）把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，形成良好法治環(huán)境；（三）堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并舉，真正使法治思維和依法辦事能力成為一種硬標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)要求、硬約束。陳希：《提高黨員干部法治思維和依法辦事能力》，載本書(shū)編寫(xiě)組：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第273—280頁(yè)。

但是，這兩項(xiàng)工作并不是在十八屆四中全會(huì)才提出來(lái)的。事實(shí)上，中共要求領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，這也是同改革開(kāi)放以來(lái)的“普法”工作高度相關(guān)的。自1985年中共中央和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》（俗稱(chēng)“一五普法規(guī)劃”）開(kāi)始到2011年《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開(kāi)展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃（2011—2015年）》（俗稱(chēng)“六五普法規(guī)劃”），中國(guó)執(zhí)政黨面向全國(guó)“一切有接受教育能力的公民”的普法活動(dòng)到今年剛好是30個(gè)年頭。盡管對(duì)象是全體公民，但是執(zhí)政黨普法的重點(diǎn)之一是領(lǐng)導(dǎo)干部：“一五普法規(guī)劃”明確“普及法律常識(shí)的重點(diǎn)對(duì)象：第一是各級(jí)干部，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”；“二五普法規(guī)劃”明確“重點(diǎn)對(duì)象是：縣、團(tuán)級(jí)以上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨、政、軍高級(jí)干部”；“三五普法規(guī)劃”明確“其中重點(diǎn)對(duì)象是：縣、處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部”；“四五普法規(guī)劃”明確“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、司法和行政執(zhí)法人員……是法制宣傳教育的重點(diǎn)對(duì)象”；“五五普法規(guī)劃”明確“要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員……法制宣傳教育”；“六五普法規(guī)劃”明確“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員和農(nóng)民的法制宣傳教育，把領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年作為重中之重?！庇纱丝梢?jiàn)，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治宣傳教育一直是重點(diǎn)，這個(gè)立場(chǎng)至今沒(méi)有改變。事實(shí)上，在普法活動(dòng)的開(kāi)始，有關(guān)方面就非常明確指出了這個(gè)立場(chǎng)。比如，早在1986年，時(shí)任司法部副部長(zhǎng)蔡誠(chéng)就撰文主張“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)成為學(xué)法、守法、用法的模范”。9蔡誠(chéng)：《領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)成為學(xué)法、守法、用法的模范》，載《理論月刊》1986年第5期，第9—14頁(yè)。并且，當(dāng)時(shí)就涌現(xiàn)了高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的宣傳典范，如1949年以后第一位取得律師資格的女省委書(shū)記萬(wàn)紹芬。10郁忠民：《領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法的楷?！L江西省委書(shū)記萬(wàn)紹芬》，載《法學(xué)》1985年第9期，第6—10頁(yè)。

如果說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)干部在普法活動(dòng)中學(xué)習(xí)法律知識(shí)、提高法治素養(yǎng)具有被動(dòng)性，那么在1990年代中后期之后，領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)地“學(xué)法用法”成為一道新的政治風(fēng)尚，并逐步在中央和地方層面制度化。在中央層面，這道政治風(fēng)尚最靚麗的地方是“中央政治局法制講座”，最開(kāi)始也是同全國(guó)普法工作相關(guān)。1986年的“一五普法”開(kāi)局之年，時(shí)任司法部部長(zhǎng)鄒瑜想到全民普法需要領(lǐng)導(dǎo)帶頭，提出了為中央領(lǐng)導(dǎo)干部舉辦法律知識(shí)講座的設(shè)想，向中央政法委匯報(bào)并得到時(shí)任政法委書(shū)記喬石首肯，由時(shí)任中共中央總書(shū)記胡耀邦親自批準(zhǔn)法學(xué)學(xué)者進(jìn)中南海辦講座。只不過(guò)，在20世紀(jì)80年代，由于政治大環(huán)境和人事安排等原因，法律知識(shí)講座在中南海僅僅舉辦過(guò)四次。11參見(jiàn)王麗娜：《中央領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法“尋路”》，載《財(cái)經(jīng)》2013年第24期（總第366期）。而對(duì)這個(gè)活動(dòng)進(jìn)一步推動(dòng)起關(guān)鍵性作用的是后來(lái)的中共中央總書(shū)記江澤民。在1994年12月9日，中共中央根據(jù)司法部黨組的建議，重啟在中南海舉辦“中央政治局法制講座”。在講座之后的講話中，時(shí)任總書(shū)記江澤民提道，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要增強(qiáng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)的自覺(jué)性，并且要形成制度，除了每年集中聽(tīng)一兩次法制課以外，還要充分發(fā)揮各級(jí)黨校、干校在傳授法律知識(shí)中的作用”，12黃海、莊會(huì)寧：《總書(shū)記和中南海的法制課》，載《瞭望新聞周刊》1998年6月15日第24期，第7頁(yè)。并曾專(zhuān)門(mén)撰文要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要努力學(xué)習(xí)法律知識(shí)”。13江澤民：《各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要努力學(xué)習(xí)法律知識(shí)》，載任建新主編：《社會(huì)主義法制建設(shè)基本知識(shí)》，法律出版社1996年版，“序言”。后來(lái)的事實(shí)表明也的確如此。

與中央領(lǐng)導(dǎo)人帶頭主動(dòng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)相關(guān)的是——正如總書(shū)記江澤民所要求的——領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的“規(guī)范化、制度化”。對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范化、制度化的官方文件有兩類(lèi)——殊途同歸的兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)務(wù)院為落實(shí)執(zhí)政黨中央的依法治國(guó)方略而對(duì)政府內(nèi)部公務(wù)員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）所作的要求，另一類(lèi)則是執(zhí)政黨的中央部門(mén)為落實(shí)黨中央的政策而聯(lián)合政府部門(mén)所作的要求。在中央層面，前者包括國(guó)務(wù)院在1999年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。后者則包括中央組織部、宣傳部、司法部在1996年發(fā)布的《關(guān)于組織廣大干部學(xué)習(xí)社會(huì)主義法律知識(shí)的通知》；中宣部、人事部、司法部在2000年發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)公務(wù)員中開(kāi)展學(xué)法用法活動(dòng)和進(jìn)行依法行政培訓(xùn)的意見(jiàn)》；中組部、中宣部和司法部在2002年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的若干意見(jiàn)》；中組部、中宣部、司法部和全國(guó)普法辦在2012年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的意見(jiàn)》。這類(lèi)文件對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方法、考試考核、保障措施等作了原則性的規(guī)定。相應(yīng)地，各個(gè)地方的黨政部門(mén)根據(jù)中央的精神也紛紛出臺(tái)了本地的類(lèi)似意見(jiàn)與辦法。14參見(jiàn)《領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法逐步制度化》，載《光明日?qǐng)?bào)》2000年8月1日第C03版。在近期，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法作了非常系統(tǒng)要求的地方性政策是，廣東省政府在2013年3月27日發(fā)布的《廣東省依法行政考評(píng)辦法》和《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法用法進(jìn)行了非常量化的規(guī)定。當(dāng)然，其他地方性的制度不勝枚舉——盡管大部分地方的規(guī)定只是中央政府的“話筒”。

應(yīng)該說(shuō)，自從執(zhí)政黨中央以身作則開(kāi)始參加法制講座以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的影響面是很大的。一個(gè)數(shù)據(jù)顯示，自“五五普法”在2006年下半年開(kāi)始組織實(shí)施到2009年9月，全國(guó)參加法制講座學(xué)習(xí)的省部級(jí)干部達(dá)2萬(wàn)多人次，市縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)達(dá)300多萬(wàn)人次，29個(gè)省（區(qū)、市）和絕大多數(shù)市（地）出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法規(guī)范性文件，建立和完善了學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考試考核、學(xué)法檔案等多項(xiàng)制度。15《領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法經(jīng)驗(yàn)交流電視電話會(huì)議要求用制度保障領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法》，載《光明日?qǐng)?bào)》2009年9月3日第009版。在十八屆四中全會(huì)之后，這項(xiàng)工作的力度有增無(wú)減。16比如，參見(jiàn)梁洪杰：《著力加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法機(jī)制建設(shè)》，載《中國(guó)司法》2015年第2期，第30—31頁(yè)。部分學(xué)者和專(zhuān)家對(duì)此類(lèi)活動(dòng)也作了非常積極正面的評(píng)價(jià)。17比如，莫于川教授表示：“近些年來(lái)，我曾到一些部委和地方講授法制課，還到一些地方調(diào)研推進(jìn)依法行政、依法治理、公正司法的做法和經(jīng)驗(yàn)，深感廣大干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法律知識(shí)的重視程、學(xué)習(xí)熱情、知曉程度和運(yùn)用能力，已發(fā)生較大變化。”莫于川：《“普法”的重點(diǎn)是幫助各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立現(xiàn)代法治觀念》，載《探索》2006年第1期，第152頁(yè)。當(dāng)然，也有個(gè)別研究與評(píng)論對(duì)這項(xiàng)工作的實(shí)效表示擔(dān)憂。18人民論壇《千人問(wèn)卷》調(diào)查組：《調(diào)查顯示：當(dāng)前干部學(xué)習(xí)動(dòng)力堪憂——72.9%領(lǐng)導(dǎo)干部表示學(xué)習(xí)形式主義嚴(yán)重》，載《人民論壇》2008年第13期，第42—45頁(yè)；曹秀偉：《領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力現(xiàn)狀的實(shí)證分析——基于對(duì)聊城市領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)卷調(diào)查》，載《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期，第84—88頁(yè)。

那么，如此聲勢(shì)浩大的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法運(yùn)動(dòng)，究竟達(dá)到了什么樣的效果——對(duì)前文提到的解決法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之間的法治素養(yǎng)落差又有什么樣的啟示？很遺憾的是，這方面的第一手實(shí)證研究是缺失。筆者在此只能根據(jù)新聞報(bào)道、他人研究和自己的經(jīng)歷談幾點(diǎn)看法。首先，毫無(wú)疑問(wèn)，“普法”和領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)法用法”運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)于中國(guó)人（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）法律素養(yǎng)的普遍提升是有幫助的，不能抹殺這一點(diǎn)。其次，此類(lèi)活動(dòng)針對(duì)不同人群的影響是不一樣的。那些對(duì)學(xué)法用法有切身利害關(guān)系的群體，通常對(duì)法律的掌握和應(yīng)用比其他群體更多、更快。反過(guò)來(lái)講，那些對(duì)此沒(méi)有切身利害關(guān)系的群體，參加法律學(xué)習(xí)，往往是“得法制之形，而失法治之神”——他們學(xué)習(xí)之后在口頭上多了一些法律的詞匯，但是行動(dòng)中還是老的一套做法。正如有學(xué)者所言：“從普法與守法的關(guān)系看，普法能夠做到的，是讓公民了解法律知識(shí)，而公民是否遵守法律，并非完全取決于他對(duì)法律規(guī)范的了解認(rèn)知程度?！?9張明新：《對(duì)當(dāng)代中國(guó)普法活動(dòng)的反思》，載《法學(xué)》2009年第10期，第33頁(yè)。

對(duì)于大部分領(lǐng)導(dǎo)干部而言，依賴“學(xué)法用法”運(yùn)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)自身在法治素養(yǎng)方面的根本性改造的可能性不高。在參加過(guò)學(xué)法用法培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)干部中，一些人仍然出現(xiàn)違法亂紀(jì)、貪污腐敗的問(wèn)題就是例證，說(shuō)明了上述自改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部要求學(xué)法用法，甚至進(jìn)行考核的做法具有局限性。在筆者看來(lái)，局限性的原因有如下幾個(gè)方面：其一，很多領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法存在走過(guò)場(chǎng)，被要求的下級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待。其二，許多領(lǐng)導(dǎo)干部在接受法治培訓(xùn)之前，已經(jīng)養(yǎng)成、固化了權(quán)力行使的行為方式（很多是劣習(xí)），并不能夠通過(guò)零碎的業(yè)余法治培訓(xùn)來(lái)改變他們的行為習(xí)慣。其三，目前針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治培育的課程體系設(shè)置不合理，零敲碎打的專(zhuān)題討論遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于體系化、整體性的學(xué)習(xí)。這個(gè)原因看起來(lái)是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，但卻是非常根本的。因?yàn)橐环矫娣ㄖ喂ぷ魇欠浅Ｂ殬I(yè)化的工作，是需要系統(tǒng)學(xué)習(xí)的；而另一方面，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)也只能是業(yè)余、零碎的，因?yàn)榻^大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部不可能有時(shí)間和精力開(kāi)始從頭系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律。其四，盡管很多政策的文本上提到對(duì)干部學(xué)法用法的考核，但是在實(shí)踐中基本上既無(wú)抓手，也無(wú)落實(shí)的機(jī)制。其五，像參加其他類(lèi)型的學(xué)習(xí)一樣，領(lǐng)導(dǎo)干部在參加法治培訓(xùn)時(shí)，形式主義非常嚴(yán)重。20人民論壇《千人問(wèn)卷》調(diào)查組：《調(diào)查顯示：當(dāng)前干部學(xué)習(xí)動(dòng)力堪憂——72.9%領(lǐng)導(dǎo)干部表示學(xué)習(xí)形式主義嚴(yán)重》，載《人民論壇》2008年第13期，第42—45頁(yè)。這些因素和其他原因一起，使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作更多是在形式上、量上改變對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，而難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)量變帶來(lái)質(zhì)變。

簡(jiǎn)言之，盡管執(zhí)政黨中央早就意識(shí)到了關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)法治中的重要性，并著手對(duì)其進(jìn)行法治素養(yǎng)培育，但是目前零敲碎打的方式，并不能有效解決法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在法治素養(yǎng)方面的“剪刀差”。所以，如果要從人的角度推動(dòng)依法治國(guó)的落實(shí)，還要改善領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的新思路。

三、依法治國(guó)者培育的多元機(jī)制：“黨建”與“統(tǒng)戰(zhàn)”新思維

那么，既然目前注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行學(xué)法用法的工作機(jī)制更多的是解決“量”的問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的突破，應(yīng)該采用怎樣的新機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在法治素養(yǎng)方面的質(zhì)變，以最終消除法治工作隊(duì)伍和他們之間的落差？筆者在這里先談?wù)撜w的思路，然后就相關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)提出建議。

從思路上講，首先，必須要強(qiáng)調(diào)的是，既然業(yè)余培訓(xùn)的方式不能解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，那么還是應(yīng)當(dāng)盡可能從源頭上抓——不僅要建設(shè)正規(guī)化、職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的法治工作隊(duì)伍，還要以類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)要求那些不在立法、執(zhí)法和司法系統(tǒng)工作，但事實(shí)上對(duì)“依法”治國(guó)的影響不亞于專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的關(guān)鍵少數(shù)。其次，最好在依法治國(guó)背景下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求同現(xiàn)有政權(quán)的“本土資源”以及執(zhí)政黨的“革命傳統(tǒng)”相配合，以避免意識(shí)形態(tài)上的障礙，并能夠與現(xiàn)有的工作平臺(tái)對(duì)接。據(jù)此思路，筆者提出，可以結(jié)合執(zhí)政黨的“黨的建設(shè)”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線”來(lái)重新建構(gòu)對(duì)依法治國(guó)者的培育機(jī)制。事實(shí)上，黨建和統(tǒng)戰(zhàn)也是中共在革命年代取得勝利的兩大“法寶”。

首先，在黨建工作中，應(yīng)當(dāng)把優(yōu)秀青年法律人才的入黨及其培養(yǎng)工作放在特別重要的位置，不僅要把他們輸送到法治工作隊(duì)伍中去，還要有意識(shí)地放在黨務(wù)和政務(wù)崗位上進(jìn)行綜合訓(xùn)練，以拓寬依法治國(guó)者的人才源頭，不僅要保證法治工作隊(duì)伍中領(lǐng)導(dǎo)干部的專(zhuān)業(yè)化，而且也要保證其他關(guān)鍵少數(shù)的專(zhuān)業(yè)化——也就是讓更多接受過(guò)系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)法律訓(xùn)練的人才來(lái)?yè)?dān)任。

目前，上述通過(guò)黨建路徑來(lái)選拔法律人才的工作部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是法科學(xué)生的入黨比例相對(duì)較高，其二是法治工作隊(duì)伍里面中共黨員比例特別高。21筆者在2014年針對(duì)全國(guó)十三家中、基層檢察院的調(diào)查問(wèn)卷顯示，在所有這些單位回答了自己政治身份的1669名檢察人員中，中共黨員有1493人，約占89.45%。參見(jiàn)程金華：“司法人員的改革立場(chǎng)及共識(shí)凝聚——以檢察人員分類(lèi)改革為例的實(shí)證研究”，未刊稿，2015年。但是，在筆者看來(lái)，這方面還有很大的可為空間。尤其是，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地選拔法律院校系畢業(yè)的優(yōu)秀黨員承擔(dān)重要的基層治理工作——比如說(shuō)“村官”，甚至直接擇優(yōu)成為街道黨工委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的成員，以及讓更多的法科畢業(yè)生在政法委、紀(jì)委等同法律事務(wù)直接相關(guān)的黨務(wù)部門(mén)工作。

通過(guò)這樣的操作方式，可以多層次、多渠道盤(pán)活依法治國(guó)中的關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的人才來(lái)源，并解決當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部選拔所面臨的一個(gè)尷尬，即體制內(nèi)既對(duì)法律事務(wù)具有專(zhuān)業(yè)化能力又具有較強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力的干部人才不多。這個(gè)尷尬產(chǎn)生的原因是，現(xiàn)有黨建和干部培養(yǎng)工作是把法治工作隊(duì)伍和其他黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分別對(duì)待的，結(jié)果導(dǎo)致一直在法律條線工作的人雖然具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力，但綜合協(xié)調(diào)能力較差，所以從事法律工作的干部（尤其是法院和檢察院的干部）很少有機(jī)會(huì)成為綜合黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。反過(guò)來(lái)講，一直在綜合黨政部門(mén)歷練的干部很少具有法律專(zhuān)業(yè)背景和能力（盡管他們時(shí)不時(shí)參加“學(xué)法用法”活動(dòng)），較少勝任領(lǐng)導(dǎo)法律領(lǐng)域的工作，也因此，當(dāng)個(gè)別擔(dān)任過(guò)普通黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的官員被調(diào)換到法院、檢察院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，基本沒(méi)有例外會(huì)受到輿論和學(xué)術(shù)界的批評(píng)。執(zhí)政黨中央雖然意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并在2014年十八屆四中全會(huì)《決定》明確“暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才相互之間以及與其他部門(mén)具備條件的干部和人才交流渠道?！钡沁@個(gè)規(guī)定主要是為法治工作隊(duì)伍的普通干部（上表中的IV類(lèi)干部）提供在綜合黨政部門(mén)歷練的機(jī)會(huì)，并為其今后回到立法、執(zhí)法和司法部門(mén)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)（上表中的II類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)）做準(zhǔn)備，而不是解決非法治工作隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)干部（上表中的I類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)）的法治素養(yǎng)問(wèn)題，所以只是單方面的工作。22中組部常務(wù)副部長(zhǎng)陳希在解讀十八屆四中全會(huì)的決定中提道：“要按照《決定》的部署，暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才相互之間與其他部門(mén)具備條件干部和人才交流渠道，特別是要推動(dòng)立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部到地方、基層一線和艱苦崗位培養(yǎng)鍛煉，幫助他們加深對(duì)國(guó)情社情民意的了解，增強(qiáng)黨的觀念和執(zhí)政意識(shí)，提高解決復(fù)雜問(wèn)題能力和水平，進(jìn)而不斷增強(qiáng)整個(gè)干部隊(duì)伍的法治意識(shí)和法治能力?！标愊＃骸短岣唿h員干部法治思維和依法辦事能力》，載本書(shū)編寫(xiě)組：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第280頁(yè)。理想的情況是雙向互動(dòng)的。

值得強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)黨建來(lái)解決法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之間的法治素養(yǎng)落差，既是落實(shí)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要工作，也更是解決國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的執(zhí)政黨自我轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由途徑。1939年10月，毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中指出，統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭(zhēng)和黨的建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命中戰(zhàn)勝敵人的三個(gè)法寶。23《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第606頁(yè)。執(zhí)政黨的自我建設(shè)不但沒(méi)有過(guò)時(shí)，事實(shí)上也貫穿著整個(gè)中共的革命與執(zhí)政歷史。尤其是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)貫穿著中共的全部歷史。24參見(jiàn)高新民、張希賢主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)史》，中共中央黨校出版社2009年版；陳鳳樓：《中國(guó)共產(chǎn)黨干部工作史綱（1921—2011）》，黨建讀物出版社2012年版。在經(jīng)歷“文化大革命”的挫折以后，執(zhí)政黨充分意識(shí)到了在執(zhí)政時(shí)期對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)的重要性。在改革初期，鄧小平提出了干部隊(duì)伍建設(shè)的“四化”方針——即革命化、年輕化、專(zhuān)業(yè)化和知識(shí)化。25《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第361頁(yè)。在新世紀(jì)之交，隨著中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的不斷變化，中國(guó)共產(chǎn)黨系統(tǒng)地提出了從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的組織建設(shè)新策略。江澤民代表執(zhí)政黨中央提出了“三個(gè)代表”的執(zhí)政理念，并要求用該理念去選拔和培養(yǎng)執(zhí)政黨干部隊(duì)伍。26江澤民在《始終做到“三個(gè)代表”是我們黨的立黨之本，執(zhí)政之基、力量之源》中指出：“要堅(jiān)持把‘三個(gè)代表’要求落實(shí)到建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍中去。我們黨要做到‘三個(gè)代表’，關(guān)鍵在于建設(shè)一支能夠適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，特別是要培養(yǎng)選拔好跨世紀(jì)擔(dān)當(dāng)重任的一批接班人。這件事實(shí)在是太重要了?！薄督瓭擅裎倪x》（第三卷），人民出版社2006年版，第27頁(yè)。中共中央辦公廳在2000年6月23日發(fā)布了《深化干部人事制度改革綱要》，并陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的配套制度。與此同時(shí)，中共在組織入口上調(diào)整了策略，最大的變化是允許“紅色資本家”入黨。27BruceJ.Dickson,RedCapitalistsinChina:TheParty,PrivateEntrepreneurs,andProspectsforPoliticalChange,CambridgeUniversityPress,2003.此后，中共中央分別在2004年的十六屆四中全會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，在2009年的十七屆四中全會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)的若干重大問(wèn)題的決定》。之后，中共中央辦公廳又在2009年12月3日發(fā)布了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。隨后，作為這項(xiàng)偉大事業(yè)的一部分，十八屆四中全會(huì)《依法治國(guó)重大決定》中“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”這一章中，明確了加強(qiáng)黨內(nèi)法律制度建設(shè)和提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的重要性和舉措?？傊@些文件表達(dá)了中共對(duì)自身建設(shè)（尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)）的重視和不斷努力。28參見(jiàn)邢賁思：《加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，人民日?qǐng)?bào)出版社2004年版。由此觀之，在中共致力于國(guó)家治理現(xiàn)代化和根據(jù)新形勢(shì)不斷加強(qiáng)自我建設(shè)、自我學(xué)習(xí)的大背景之下，在法治工作隊(duì)伍之外加大對(duì)具有法律專(zhuān)業(yè)背景黨員的選拔和培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期黨建和干部工作的核心部分。也只有如此，中共才能更好地實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的規(guī)范化、制度化建設(shè)，更好地在當(dāng)前的形勢(shì)下依法執(zhí)政。29張恒山：《依法執(zhí)政——中共共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，法律出版社2012年版。

在具體的操作上，通過(guò)黨建思路的來(lái)強(qiáng)化依法治國(guó)者培育的工作可以探索如下的一些相互配套的舉措：（1）前提是，中共黨員選拔繼續(xù)保持寬口徑、多元化，以保證執(zhí)政黨的全民代表性（正如“三個(gè)代表”所主張的）；（2）與此同時(shí)，加大對(duì)具有法學(xué)教育/法律職業(yè)背景公民的入黨工作，并且除了繼續(xù)向立法、執(zhí)法和司法部門(mén)輸送這些法律專(zhuān)業(yè)型黨員以外，還要適當(dāng)為他們提供更多在黨務(wù)和綜合政務(wù)部門(mén)鍛煉的機(jī)會(huì)；（3）把基層治理工作同依法治國(guó)工作高度相結(jié)合，加大基層黨務(wù)和政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部中法律專(zhuān)業(yè)型黨員的比例，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法律專(zhuān)業(yè)型干部人才培養(yǎng)與基層治理規(guī)范化良好結(jié)合；（4）適當(dāng)提高從事政法、紀(jì)檢這兩種黨務(wù)工作的法律專(zhuān)業(yè)型黨員的比例；（5）適當(dāng)調(diào)整政法委的功能，除了繼續(xù)承當(dāng)執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家法律事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作以外，還要把大量的精力放在黨內(nèi)規(guī)章與制度建設(shè)上，并承當(dāng)黨內(nèi)決策的合規(guī)性審查工作，在條件成熟時(shí)對(duì)政法委領(lǐng)導(dǎo)的崗位——同法治工作隊(duì)伍一樣——要求正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。

同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)開(kāi)展了二十多年的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作進(jìn)行全面升級(jí)改造。在“學(xué)法”方面，應(yīng)當(dāng)改造黨校的課程體系，加大法律類(lèi)課程（尤其是實(shí)務(wù)型課程）的比例，聘請(qǐng)更多具有一線法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的立法者、執(zhí)法者、司法者、律師等法律專(zhuān)業(yè)人士為黨校的學(xué)員授課，提供領(lǐng)導(dǎo)干部在治理中遇到實(shí)踐問(wèn)題能夠到黨校中從法治視角進(jìn)行“回爐式”訓(xùn)練的機(jī)會(huì)。在“用法”方面，由黨的組織部門(mén)明確工作機(jī)制，真正落實(shí)《決定》中提到的“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，有限提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”。

總之，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)把法律專(zhuān)業(yè)型黨員的選拔和培養(yǎng)作為黨的自我建設(shè)（尤其是組織和干部體系建設(shè)）的系統(tǒng)工程來(lái)嚴(yán)抓落實(shí)。

其次，除了把法律人才納入自己的干部體系，執(zhí)政黨還可以同時(shí)在組織外面聯(lián)合更多的法律人朋友，這也是統(tǒng)戰(zhàn)的思維。統(tǒng)戰(zhàn)一直是中國(guó)共產(chǎn)黨革命與執(zhí)政工作的法寶之一，也是“黨建國(guó)家”的重要政治手段。30林尚立主編：《統(tǒng)一戰(zhàn)線與國(guó)家建設(shè)》，上海人民出版社2008年版。執(zhí)政黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作不僅在其革命年代發(fā)揮了重要的幫襯作用，在中華人民共和國(guó)成立之后，也一直受到重視。在極具國(guó)家建制意義的文本《論十大關(guān)系》中，毛澤東把“黨和非黨的關(guān)系”列為第七大關(guān)系，并指出，“希望你們抓一下統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，使他們和我們的關(guān)系得到改善，盡可能把他們的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)為社會(huì)主義服務(wù)?！痹诟母镩_(kāi)放年代，中共也曾數(shù)次以中央文件的方式重申統(tǒng)戰(zhàn)和政治協(xié)商的重要性，包括1989年以“中央14號(hào)文件”形式發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、2000年以“中央19號(hào)文件”發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》和2012年以“中央4號(hào)文件”形式發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》。這些也說(shuō)明了執(zhí)政黨對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的持續(xù)關(guān)注和努力。

同黨建一樣，在統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域中探索法律型干部人才選拔工作，具有雙重意義：既是解決依法治國(guó)中法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之間法治素養(yǎng)落差的重要工作機(jī)制，也是執(zhí)政黨在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境中拓展政治盟友的必由途徑。事實(shí)上，在新世紀(jì)之交，中共就提出了“新社會(huì)階層”的統(tǒng)戰(zhàn)問(wèn)題?！靶律鐣?huì)階層”是江澤民在2001年的“七一講話”中提出來(lái)的，指的是“民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層”。31《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第286頁(yè)。

此后，2004年全國(guó)人大通過(guò)的憲法修正案和全國(guó)政協(xié)通過(guò)的政協(xié)修正案分別把新社會(huì)階層人士納入了“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”的范疇。在2006年召開(kāi)的第二十次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議中，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤的講話以及在本次會(huì)議討論修改的《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》中也明確指出“切實(shí)做好新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作”。時(shí)隔9年之后，執(zhí)政黨的最近一次（第21次）全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作于2015年5月在北京召開(kāi)。本次會(huì)議通過(guò)了中共的首部關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，其中也明確了新社會(huì)階層人士的重要地位。此外，在本次會(huì)議的講話中，中共中央總書(shū)記習(xí)近平指出三類(lèi)人群將成為重點(diǎn)團(tuán)結(jié)對(duì)象，即“留學(xué)人員”、“新媒體中的代表性人士”和“非公有制經(jīng)濟(jì)人士特別是年輕一代”。32《習(xí)近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 鞏固發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線 為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)提供廣泛力量支持》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年5月21日第01版。

很顯然，中國(guó)的律師（包括具有律師資格的企業(yè)法務(wù)工作者）是新社會(huì)階層的重要組成部分，很多既是“非公有制經(jīng)濟(jì)人士”，也是“留學(xué)人員”。同其他體制內(nèi)法律職業(yè)者（法官、檢察官和法學(xué)教研工作者）相比，律師之中的中共黨員比例相對(duì)較低。33據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2009年間，在中國(guó)全部15萬(wàn)名左右律師中黨員所占比例大約為30.7%左右。參見(jiàn)王中華：《當(dāng)代中國(guó)律師政治參與研究》，南京大學(xué)出版社2012年版，表4.15，第188頁(yè)。在所有新社會(huì)階層成員中，中國(guó)律師個(gè)體參政議政的積極性是非常高的。34參見(jiàn)王中華：《當(dāng)代中國(guó)律師政治參與研究》（第四章），南京大學(xué)出版社2012年版。根據(jù)當(dāng)代國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，律師在國(guó)家治理現(xiàn)代化中可以扮演非常重要的角色。所以，結(jié)合統(tǒng)戰(zhàn)工作，可以吸納優(yōu)秀的律師等體制外的法律專(zhuān)業(yè)人士直接成為依法治國(guó)者（包括其中的關(guān)鍵少數(shù)）。目前，這方面的工作也在開(kāi)展。比較值得指出的是，盡管執(zhí)政黨愿意吸納體制外的法律專(zhuān)業(yè)人才成為領(lǐng)導(dǎo)干部，但是這些人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位以后，更多是在上表的Ⅰ-2或者Ⅱ-2類(lèi)虛職領(lǐng)導(dǎo)崗位上，而不是成為“關(guān)鍵的關(guān)鍵少數(shù)”（Ⅰ-1和Ⅱ-1類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部）。所以，在統(tǒng)戰(zhàn)工作中，體制外法律專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入體制擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的人數(shù)可以不多，但是質(zhì)量一定要高，否則于事無(wú)補(bǔ)。

如果執(zhí)政黨能夠在現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部選拔基礎(chǔ)上同時(shí)做好上述黨建和統(tǒng)戰(zhàn)工作，就可能實(shí)現(xiàn)一個(gè)多層次、多渠道的依法治國(guó)者的培育機(jī)制。多元培育機(jī)制意味著：（1）法科畢業(yè)生在畢業(yè)生可以比較“任性地”選擇體制外的法律職業(yè)，或者到體制內(nèi)成為黨務(wù)/普通政務(wù)干部（Ⅲ類(lèi)黨政干部）或者加入法治工作隊(duì)伍（Ⅳ類(lèi)黨政干部）；（2）有法律專(zhuān)業(yè)背景的Ⅲ類(lèi)黨政干部可以退出體制成為體制外法律職業(yè)者，或者同級(jí)平調(diào)成為Ⅳ類(lèi)法治工作隊(duì)伍成員，或者升遷到Ⅰ或者Ⅱ類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部；（3）同理，Ⅳ類(lèi)普通法治工作者可以退出體制成為體制外法律職業(yè)者，或者轉(zhuǎn)換成Ⅲ類(lèi)黨政干部，或者升遷為Ⅰ或者Ⅱ類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部；（4）Ⅰ和Ⅱ類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部可以互換；（5）無(wú)論是一開(kāi)始便進(jìn)入體制外還是后來(lái)到體制外工作的法律職業(yè)者，都有機(jī)會(huì)成為適當(dāng)類(lèi)別的體制內(nèi)依法治國(guó)者。

果真如此的話，即便前文提到的法治工作隊(duì)伍和關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是Ⅰ-1類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部）之間的法治素養(yǎng)還存在落差的話，也不會(huì)太大，并且隨著體制內(nèi)外人才流動(dòng)的更加頻繁和自由化，這種落差也必定會(huì)慢慢減少，并最終減緩甚至消滅體制內(nèi)廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同普通公民（尤其是市場(chǎng)上的商業(yè)主體）之間的法治素養(yǎng)落差。也只有如此，習(xí)近平總書(shū)記所謂的領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)在依法治國(guó)中才可能被牢牢抓住。

四、結(jié)語(yǔ)

本文的研究興趣在于，從人的角度去看法治中國(guó)建設(shè)還有哪些有待落實(shí)的工作，尤其是如何才能為中國(guó)的依法治國(guó)培育合乎質(zhì)和量的黨政干部。這項(xiàng)工作很重要，原因有兩個(gè)方面：一方面，正如習(xí)近平總書(shū)記講到的，“治國(guó)之要，首在用人”。如果落實(shí)依法治國(guó)的人并沒(méi)有得到很好界定，沒(méi)有配套的培育機(jī)制，那么法治中國(guó)建設(shè)這個(gè)偉大的事業(yè)，必定會(huì)打折扣。另一方面，反過(guò)來(lái)講，誠(chéng)如國(guó)學(xué)大師錢(qián)穆所言：“人才無(wú)可表現(xiàn)，于是有大亂?！?5錢(qián)穆：《中國(guó)歷代政治得失》，三聯(lián)書(shū)店2012年版，第180頁(yè)。如果中國(guó)法律人的聰明才智不能被有效用到依法治國(guó)這樣的宏偉事業(yè)上，他們就可能另辟蹊徑，與現(xiàn)行體制發(fā)生各種不愉快，相互之間磕磕碰碰，難免發(fā)生一些意想不到的政治事故。在十八大之后，執(zhí)政黨明顯加快了這方面的工作議程。這個(gè)方向是正確的。

但是，從依法治國(guó)者的培育思路與機(jī)制看，目前只重視了一半的工作，即對(duì)法治工作隊(duì)伍的培育，而另一半工作即對(duì)于關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)提升，事實(shí)上還是傳統(tǒng)的零敲碎打的方式。這種方式的潛在問(wèn)題是，盡管依法治國(guó)者的整體專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)會(huì)得到提升，但負(fù)責(zé)“依法”治國(guó)的法治工作隊(duì)伍和負(fù)責(zé)依法“治國(guó)”的關(guān)鍵少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之間的法治素養(yǎng)落差反而擴(kuò)大，并最終妨礙依法治國(guó)的落實(shí)。在這樣的考慮之下，筆者建議執(zhí)政黨應(yīng)該更加與時(shí)俱進(jìn)地應(yīng)用黨的建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線這些傳統(tǒng)工作平臺(tái)，多層次、多渠道地融通各種法律專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)出體制、落實(shí)依法治國(guó)的渠道。唯有如此，執(zhí)政黨與法律人才才得其樂(lè)融融，國(guó)家才可長(zhǎng)治久安。