韓 俊 魁

(北京師范大學(xué) 社會學(xué)院，北京 100875)

1949年以來中國社會組織分類治理的發(fā)展脈絡(luò)及其張力

韓 俊 魁

(北京師范大學(xué) 社會學(xué)院，北京 100875)

社會組織的類型日益多元化，而目前的法律法規(guī)及相關(guān)政策未能圍繞其分類治理進行有效整合。產(chǎn)生這一問題的原因在于政治思維以及技術(shù)路線之間的巨大張力。1949年以來中國社會組織分類治理的諸發(fā)展階段中，這種張力清晰可見。為更好實現(xiàn)國家治理戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)將憲法和社會組織法律中的身份平等、法人自治、公平競爭作為始基性原則，進而派生出按組織規(guī)模大小、不同領(lǐng)域確定稅收優(yōu)惠、登記與否等次級標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地將政治思維轉(zhuǎn)化為技術(shù)路線，并通過穩(wěn)定自洽的邏輯建構(gòu)社會組織治理體系。

社會組織;分類治理;政治思維;技術(shù)路線

一、問題的提出

中共十八大以來，無論對中國社會組織，還是對于涉及社會組織業(yè)務(wù)的相關(guān)政府部門，產(chǎn)生重大影響的決策至少包括以下兩項。一是分類登記，即對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織進行直接登記；對政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)等仍然沿用雙重管理，從而形成混合登記管理模式。二是將慈善事業(yè)法納入全國人大立法計劃。第一項決策對第二項決策的重要意義不言而喻，畢竟對社會組織的登記管理是后者題中應(yīng)有之義。然而，細究前者的邏輯關(guān)系不難發(fā)現(xiàn)，對四類直接登記的組織與三類沿用雙重管理的組織所采取的分類標(biāo)準(zhǔn)并不自洽：不同類別的組織之間因存在著大量交叉重疊而造成政策操作上的難題。此外，一揚一抑分類背后的差別化公平策略可能產(chǎn)生消極影響。另外，《境外非政府組織管理法》通過全國人大二審并完成公眾意見征求工作。與此類組織同樣采取雙重管理登記制度的政治法律類、宗教類社會組織是否會采取類似治理策略？若這些問題未能厘清，勢必給政策執(zhí)行部門帶來巨大壓力，未來社會組織發(fā)展格局也將充滿變數(shù)。

分類是學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)范疇，也是政策制定的根基。具體到社會組織，至少可以按組織性質(zhì)、登記與否、免稅與否、組織活動領(lǐng)域、組織規(guī)模、官辦/民辦等多個標(biāo)準(zhǔn)進行分類。面對紛繁復(fù)雜的社會組織，政府治理中往往采取多種分類相結(jié)合的治理路徑。但問題的關(guān)鍵是，在諸多分類標(biāo)準(zhǔn)中，需要區(qū)分何者為始基性分類標(biāo)準(zhǔn)，何者為派生性分類標(biāo)準(zhǔn)。因為標(biāo)準(zhǔn)的先后次序昭示著不同的公平正義觀念，與社會組織治理體制的穩(wěn)固與否密切相關(guān)。

基于此，本文將從歷史的視角出發(fā)，探索1949年以來中國社會組織分類治理的發(fā)展脈絡(luò)，并分析分類背后的政策指向及其張力，以期對國家的社會組織治理有所裨益。

二、1949年以來中國社會組織分類治理的歷史演進

1949年以來，國內(nèi)社會組織分類治理的歷程大致分為三個階段：1949年至改革開放的社會團體與黨、國高度同構(gòu)期；改革開放至1988年社會團體的散漫生長期；1988年至今社會組織分類治理格局的初步形成期。

(一)高度同構(gòu)期

在該階段，由于缺乏系統(tǒng)性社會組織資料，故將1950年頒布實施的《社會團體登記暫行辦法》作為分析的重點。而對該辦法的分析又離不開1949年通過的、起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，因為前者是根據(jù)后者的第五條和第七條所制定的。*1949年9月29日通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定：“中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”；第七條規(guī)定：“中華人民共和國必須鎮(zhèn)壓一切反革命活動，嚴厲懲罰一切勾結(jié)帝國主義、背叛祖國、反對人民民主事業(yè)的國民黨革命戰(zhàn)爭罪犯和其他怙惡不悛的反革命首要分子。對于一般的反動分子、封建地主、官僚資本家，在解除其武裝、消滅其特殊勢力后，仍須依法在必要時期內(nèi)剝奪他們的政治權(quán)利，但同時給以生活出路，并強迫他們在勞動中改造自己，成為新人，假如他們繼續(xù)進行反革命活動，必須予以嚴厲的制裁。”這兩條決定了《社會團體登記暫行辦法》一方面堅稱結(jié)社自由，另一方面強調(diào)鎮(zhèn)壓一切反革命活動。后者是前者的必要前置條件，即維護政權(quán)穩(wěn)定決定結(jié)社自由，結(jié)社自由是在遵從政權(quán)穩(wěn)定前提下的結(jié)社自由。在此邏輯支配之下，《社會團體登記暫行辦法》以及內(nèi)務(wù)部《關(guān)于辦理社會團體登記工作應(yīng)注意事項的代電》等文件提出要撤銷、解散“反動團體”，“批準(zhǔn)之原則應(yīng)以政治面貌為主”，“社會團體的登記過程也是新政權(quán)用自己的社會主義價值觀對當(dāng)時存在的社團進行判斷和選擇的過程”[1]。在這一政治原則的前提下，該辦法將社會團體分為免于登記的社會團體和可以登記的社會團體。前者包括參加中國人民政治協(xié)商會議的各民主黨派和人民團體、中央人民政府另有法令規(guī)定的團體，以及機關(guān)、學(xué)校、團體、部隊內(nèi)部經(jīng)其負責(zé)人許可組織的團體；后者包括人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學(xué)校研究團體、宗教團體以及其他合乎人民政府法律組成團體。但是，登記成立的社會團體并沒有獨立性，而是盡被政治/行政所吸納：“各社會團體的成立，都是在黨和政府及政府有關(guān)部門的直接推動、指導(dǎo)下建立的。有些社會團體的成立是有計劃的，按指標(biāo)進行的……體現(xiàn)在組織上是許多社會團體列入了行政、事業(yè)編制，或掛靠到某一行政部門，社會組織的負責(zé)人有一些由政府機關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)兼職，或由行政領(lǐng)導(dǎo)任名譽職務(wù)，甚至許多社會團體由掛靠的政府有關(guān)部門實際指派負責(zé)人等等”[2]51。隨著“左”的思想和路線愈演愈烈，社會團體與黨、國的高度同構(gòu)達到極致。正如1975年憲法第十二條所規(guī)定的，“無產(chǎn)階級必須在上層建筑中包括各個文化領(lǐng)域?qū)Y產(chǎn)階級實行全面的專政。文化教育、文學(xué)藝術(shù)、體育衛(wèi)生、科學(xué)研究都必須為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”，即使該憲法重申結(jié)社自由。

仔細分析《社會團體登記暫行辦法》及相關(guān)資料可發(fā)現(xiàn)社會團體政策的四個特點：一是盡管有免于登記/可以登記以及社會團體的分類，但該分類其實由另一條更基礎(chǔ)的原則所決定，即政治的篩選標(biāo)準(zhǔn)。不帶有反動色彩的社會團體，經(jīng)主管機關(guān)審查后方可進入登記程序。二是當(dāng)時的社會組織沒有基金會等組織類型，只有社會團體一個類別，突出強調(diào)的是對會員制組織的管理。三是該辦法中所說的社會團體和今天的社會團體之間相距甚遠，因為當(dāng)時并未涉及社會團體非營利性等本質(zhì)屬性之規(guī)定。社會團體內(nèi)部治理等規(guī)范更是付之闕如，其解散程序亦非常簡單。因此，當(dāng)時社會團體的分類是依照嚴格的計劃指令而非組織功能/性質(zhì)所確定的。四是該辦法有歸口管理、雙重管理、分級登記、登記備案等目前社會組織治理的雛形，但在實質(zhì)內(nèi)容上差別很大。分級登記方面，社會團體分為全國性社會團體、地方性社會團體以及縣轄社會團體等，比現(xiàn)在的分級少了一級；在登記備案方面，已登記的全國性社會團體應(yīng)向其活動地區(qū)的人民政府備案，地方性社會團體等登記的同時均應(yīng)向上級政府備案，等等。

總之，第一階段與其說是對社會團體的分類治理，不如說是在與黨、國高度同構(gòu)的基礎(chǔ)上對社會團體的控制與整合。毋庸置疑，這種策略對穩(wěn)定新生政權(quán)發(fā)揮了很大作用，但國家有意之建構(gòu)消解了社會團體本質(zhì)屬性的身份意識。由于高度同構(gòu)和依附，社會組織在“文革”期間基本停滯，對其治理便無從談起。而且，這為后來乃至今天的社會組織治理埋下了深深隱患。

(二)散漫生長期改革

改革開放至1988年社會組織歸口民政部門管理這一階段中，對社會組織也談不上分類治理，而是社會組織“無所拘制、遍地開花的原始生長期”[3]21。之所以出現(xiàn)這種局面，一是隨著經(jīng)濟增長以及單位制解體，社會自主性逐步增強，由此引發(fā)民眾旺盛的結(jié)社需求；二是1978年新組建的民政部之職能尚未恢復(fù)，無暇顧及社會團體的管理；三是社會轉(zhuǎn)型致使1950年的《社會團體登記暫行辦法》及其實施細則無法實施，社團管理的工作實際處于中斷狀態(tài)。“因此造成社團的審批權(quán)限開始分散，不僅黨政工作部門審批社團，而且社團也審批社團。再加上部門之間職責(zé)不清，做法各異，致使同一性質(zhì)的社團多家審批的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成社團的重復(fù)設(shè)置?！盵2]107

該階段在中國社會組織發(fā)展歷程中承上啟下，非常重要。首先，和前一個階段相比，社會組織的發(fā)展大大擺脫了階級斗爭等意識形態(tài)的影響，朝著自由結(jié)社以及非營利性的組織本位回歸方向大大邁進。其次，盡管政府并未將基金會等新出現(xiàn)的組織類型脫離社會團體而單列，但實踐創(chuàng)新為接下來的組織多元化發(fā)展打下了基礎(chǔ)。再次，大量社會組織的涌現(xiàn)在一定程度上滿足了社會需求。當(dāng)然，該階段的社會組織良莠不齊，非營利組織的身份意識正在形成之中。社會組織與發(fā)起成立方盤根錯節(jié)的利益關(guān)聯(lián)也對下一階段的治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。

(三)分類治理格局初步形成期

1987年起草結(jié)社法未果后，1988年國務(wù)院機構(gòu)改革時，在民政部內(nèi)設(shè)社團管理司，開始對社會組織歸口管理。從1988年至今，存在以下四種社會組織分類管理的思路。

1.政治治理意義上的分類

1989年國務(wù)院下發(fā)《清理整頓社團的決定》后，1990年起對社會團體開始清理整頓。與20世紀50年代對社會團體的清理整頓相同，這次整頓依然強調(diào)了政治立場。例如，根據(jù)《中共中央宣傳部、民政部關(guān)于職工思想政治工作類社會團體委托管理的通知》(民社函【1991】282號)等政策文件，先后解散了中國現(xiàn)代詩歌學(xué)會、中華炎黃協(xié)會、國際氣功科學(xué)聯(lián)合會等組織。1996年起，為反對社會團體中的資產(chǎn)階級自由化和和平演變、為貫徹《關(guān)于加強社會團體和民辦、非企業(yè)單位管理工作的通知》而開始了第三次清理整頓。在1999年底開展民辦非企業(yè)單位(以下簡稱“民非”)復(fù)查登記工作中，對涉及民族及其他社會科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機構(gòu)、社會經(jīng)濟調(diào)查機構(gòu)的政治方向、業(yè)務(wù)活動、財務(wù)管理、遵紀守法等進行大檢查，取締和解散了山東大靈巖寺弘法社、中國民主黨、中國社會經(jīng)濟調(diào)查中心、中國發(fā)展聯(lián)合會、鳴春學(xué)會、國際筆友會上海代理處、江西勞工聯(lián)盟、世界書畫家協(xié)會廣東分會等組織。1999年12月6日的《民政部部長多吉才讓在加強民間組織管理工作會議上的講話》中指出，“對新成立的社會團體要從嚴把關(guān)，重點發(fā)展適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的行業(yè)協(xié)會，嚴格控制成立那些業(yè)務(wù)寬泛、不宜界定的社會團體。禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體類、宗族類和不利于民族團結(jié)與國家法律法規(guī)相悖的社會團體”。這是當(dāng)時關(guān)于分類治理最簡潔、清晰的表述，亦與第一階段的精神相一致。

重點發(fā)展行業(yè)協(xié)會，與1997年黨的十五大報告行政體制改革一節(jié)中明確提出的“培育和發(fā)展社會中介組織”相一致。2002年的十六大強調(diào)農(nóng)民的組織化程度之后，2006年的十六屆六中全會更是明確提出發(fā)揮社區(qū)社會組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展。這種思路一直延續(xù)到十八大以來四類放開、三類維持雙重管理的分類治理決策。

2.按照政府——社會組織關(guān)系所進行的免登記組織、民政登記的社會組織、其他社會組織之劃分

戈登·懷特將中國的社會組織分為人民團體、民政部門登記注冊的組織、中間地帶的公民社會組織以及有很強政治取向的草根組織[4]。何建宇、王紹光將中國社會組織分為注冊社會團體、注冊民辦非企業(yè)單位、未注冊民辦非企業(yè)單位、八大人民團體、其他準(zhǔn)政府社團、草根社團，進而得出中國有800多萬家社團的結(jié)論[5]。 王名將“民間組織”分為狹義民間組織和三類廣義民間組織。近年來，多起與官方背景社會組織相關(guān)的公益丑聞，將人們的思考引向深入：為何在登記注冊、稅收優(yōu)惠甚至自然災(zāi)害發(fā)生時的公募權(quán)限等方面，官方背景的社會組織與純民間社會組織相差如此懸殊？社會組織領(lǐng)域中的官/民兩種截然不同的身份究竟塑造了怎樣的區(qū)隔？二者之間是否一場零和游戲？究竟應(yīng)采取怎樣公平合理的登記管理制度？目前的行業(yè)協(xié)會脫鉤等改革在一定程度上是這種焦慮的表征。

3.基于組織性質(zhì)的分類

1988年至2004年，逐步演化確立了社會團體、民非以及基金會三大類型社會組織的分類治理格局。

歸口民政部門管理之初，1988年的《基金會管理辦法》、1989年的《社會團體登記管理條例》以及1989年的《外國商會管理暫行規(guī)定》仍采用社會團體的唯一分類。而且，1989年的《社會團體登記管理條例》中對“社會團體”沒有準(zhǔn)確的界定，而是列舉為協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等。及至1996年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》(中辦發(fā)[1996]22號)以及1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布之后，中國的法律體系里才有了民辦非企業(yè)這一組織類型。1998年，對《社會團體登記管理條例》進行了修訂并沿用至今。1999年，國務(wù)院決定將基金會的審批和管理工作統(tǒng)一交由民政部負責(zé)。2004年之前，基本沒有批準(zhǔn)成立新的基金會。而且，基金會仍被劃入社會團體。現(xiàn)在的基金會類別是在2004年頒布實施《基金會管理條例》以后確立的。

按照《社會團體登記管理條例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)以及《基金會管理條例》(2004)，社團、民非、基金會分別被界定為“非營利性社會組織”“從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”以及“以從事公益事業(yè)為目的而成立的非營利性法人”。這修改了1988和1989年關(guān)于基金會以及社會團體中錯誤以及模糊的表述，從而確定了其非營利性的組織屬性。在三個條例中，社團又可以分為全國性社團和地方性社團。出于行業(yè)協(xié)會和公益性社團在本質(zhì)屬性以及政策實踐中的差異，學(xué)界將二者區(qū)分為互益性社團和公益性社團；民非分為民非(個體)、民非(合伙)以及民非(法人)；基金會可分為公募基金會和非公募基金會，其中還對涉外基金會單獨進行了規(guī)定。

在長期演化過程中，三類組織越來越回歸非營利組織的本身屬性。但這并不意味著三個條例業(yè)已完善。首先，飽受詬病的雙重管理體制。盡管放開四類社會組織可以直接登記，但實際操作過程中因缺乏可操作性而在很大程度上被懸置。大量或免于登記或無法登記的社會組織，依然徘徊在民政監(jiān)管體制之外；其次，三類組織內(nèi)部細分中存在的張力；再次，三類組織面臨外部性障礙。例如，民非和民辦教育等相關(guān)法律法規(guī)的不兼容，其營利性和非營利性無法清晰分割，從而限制了此類組織健康有序的發(fā)展。

4.按組織活動領(lǐng)域進行的分類

20世紀八九十年代，社團分為學(xué)術(shù)性社團、行業(yè)性社團、專業(yè)性社團和聯(lián)合性社團，但這種籠統(tǒng)的分類方法在政策操作層面的意義不大。2003至2006年間，民非被分為十類，即教育類、衛(wèi)生類、文化類、科技類、體育類、勞動類、民政類、社會中介服務(wù)業(yè)類、法律服務(wù)業(yè)類和其他類?！盀榱艘?guī)范和統(tǒng)一民間組織的統(tǒng)計管理，民政部借鑒和參考聯(lián)合國推薦的國際非營利組織統(tǒng)計分類體系，并結(jié)合我國民間組織發(fā)展的特點，于2006年年底提出了新的分類體系，并用于三類民間組織的年度檢查工作。2007年底，根據(jù)新年檢分類體系，民政部發(fā)布了我國民間組織新的分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)”[3]8。這套分類體系將社團和民非劃分為14個類別：科技與研究、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化、體育、法律、工商業(yè)服務(wù)、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)人員、國際及涉外組織以及其他。民非分類比之前的分類增加了體育類、工商業(yè)服務(wù)類、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類和國際及涉外組織類，其余大致對應(yīng)的幾類民非只是改變了統(tǒng)計名稱而已。

目前的《中國民政統(tǒng)計年鑒》中，社會組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均基于上述不同活動領(lǐng)域的組織而采集，但指標(biāo)體系的設(shè)計并不完善。例如，衡量組織社會效益的指標(biāo)(如組織支出額度、受益人次、志愿服務(wù)人次等)以及衡量組織人力資源的指標(biāo)(專業(yè)技術(shù)人才數(shù)量、社會保險覆蓋率、培訓(xùn)人次、平均薪酬水平、全職員工的流失率等)等均未涉及。其次，目前所采用的按領(lǐng)域分類并沒有積極應(yīng)用于國家治理，加之基層政府采集數(shù)據(jù)的人手非常有限，因此數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高。再次，國家政策對于不同領(lǐng)域社會組織數(shù)量的變化影響很大。例如，若國家出臺政策鼓勵農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類社會組織，則其數(shù)量急劇攀升；一旦國家限制某類社會組織，其發(fā)展則長期舉足不前。換言之，這套按組織活動領(lǐng)域進行的分類很容易受到政策的影響。

在完成國內(nèi)社會組織分類治理歷史演進的大致脈絡(luò)后，我們再來分析境外非政府組織的分類治理。20世紀50年代至70年代初，境外非政府組織并未被分門別類地對待，而是被整體掃出國門。之后，隨著中國與美國等西方國家關(guān)系的正常化，境外非政府組織隨之再次進入國內(nèi)。20世紀80年代，此類組織主要被視為引進外資和先進技術(shù)的對象。1984年，當(dāng)時的聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處代表孔雷颯向外經(jīng)貿(mào)部國際局建議，中國政府在接受國際組織援助的同時，可以考慮接受國外民間組織的援助。于是，第一個開展國際民間組織合作的工作小組出訪歐洲尋求合作良機。1985年，中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心成立了國際民間組織聯(lián)絡(luò)處。翌年，該中心與歐洲援華集團(德國農(nóng)業(yè)行動、英國樂施會、荷蘭國際開發(fā)援助)簽署了正式的合作協(xié)議[6]。1988年歸口管理后，除了外國商會，其他境外在華非政府組織并未與民政部產(chǎn)生交集，反而是國務(wù)院以及對外經(jīng)貿(mào)部等部門發(fā)揮了更大的作用。

20世紀90年代，境外非政府組織沒有過多受到清理整頓的影響，反而隨著中國改革開放的不斷深入而快速發(fā)展，并且形成多種分類治理的模式：第一，2004年的《基金會管理條例》允許境外基金會在中國設(shè)立代表機構(gòu)，且只能在民政部登記注冊。第二，國家外國專家局也負責(zé)一些境外在華非政府組織的管理工作。按照《介紹外國文教專家來華工作的境外組織資格認可辦理規(guī)定》，凡擬向中國境內(nèi)派遣文教專家的境外組織，均須獲得介紹外國文教專家來華工作的境外組織資格認可，并取得《介紹外國文教專家來華工作的境外組織資格認可證書》。申請的境外組織，需具備法人組織、非宗教團體以及具有推薦介紹外國文教專家能力三項條件。第三，為解決此類組織的項目統(tǒng)籌、違規(guī)發(fā)展會員、擅自建立分支機構(gòu)、合作糾紛以及員工福利等諸多問題，云南省辦公廳于2009年12月29日印發(fā)了《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》。境外依法成立的協(xié)會、學(xué)會、商會、聯(lián)合會、聯(lián)盟、基金會、研究院(所、中心)等非政府、非營利或慈善公益組織，只要在云南省開展活動的，都將適用該規(guī)定。按照該規(guī)定，境外在華NGO首先需要順利找到云南省直有關(guān)部門成為自己的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。拿到批復(fù)文件后，連同其他必需材料，向省民政廳申請身份備案，開展項目要向外辦報備。第四，以涉外民非、工商登記注冊以及未登記注冊等多種方式開展活動，而游離于民政部門監(jiān)管范圍之外。

2015年5月，《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案)》(二次審議稿)公布。該法擬將國務(wù)院公安部門及省級人民政府公安機關(guān)統(tǒng)一作為境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動的登記管理機關(guān)，并實行雙重管理體制。

三、結(jié)論

透過上述梳理和歸納，可看出新中國成立以來社會組織的變化以及分類治理的演進史。一個顯而易見的事實是，日益增強的社會從總體性國家中不斷分化出來，在實踐中其自主性逐漸生成，并按自身的組織邏輯繼續(xù)發(fā)展。國家分類治理的不斷細化和技術(shù)化不過是與這種現(xiàn)實互動的反應(yīng)而已。但在對社會組織的分類治理中，明顯存在著技術(shù)路線與政治思維之間的張力。誠然，社會組織面臨的很多問題可以通過治理技術(shù)的發(fā)展予以消除。但技術(shù)治理未必能消除所有問題，因為往往受制于政治邏輯。從國內(nèi)社會組織的分類治理演化歷程中可以看到，僅僅在改革開放之初的一段時間內(nèi)，社會組織的發(fā)展未受到意識形態(tài)的過多干擾。第一個階段國家控制社會的意圖自不必言。第三個階段中，盡管意識形態(tài)的色彩日益淡化，治理也越來越遵循社會組織自身的發(fā)展規(guī)律，但我們?nèi)阅芨械揭还稍噲D用政治思維替代技術(shù)思維的力量。例如，2012年，國家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部、財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于鼓勵和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動的意見》。宗教類社會組織是在“一路一帶”國家戰(zhàn)略中最有潛力的民間軟實力之一。但在實際操作中，很多政府官員視之為敏感領(lǐng)域而不愿涉及。無人否認國家安全的重要性和優(yōu)先性，但并不意味著政治思維可以一味代替技術(shù)治理。該法若正式通過，很多國家很有可能“以其之道，還施彼身”，從而給“一路一帶”戰(zhàn)略以及中國社會組織走出去帶來極大挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代國家治理要求我們智慧地把政治思維最大限度地轉(zhuǎn)化為技術(shù)路線，并通過穩(wěn)定自洽的邏輯建構(gòu)政府與民間社會的共識。若達此目標(biāo)，就需要謹慎甄別對國家安全構(gòu)成直接或間接威脅的社會組織，而不是簡單地將某類特定社會組織予以整體性排除。進而從其他眾多類型的社會組織中抽取公約數(shù)，貫徹憲法和法律面前身份平等、法人自治、公平競爭之原則。這一始基性標(biāo)準(zhǔn)之下再派生出按組織規(guī)模大小、不同領(lǐng)域確定稅收優(yōu)惠、登記與否等次級標(biāo)準(zhǔn)。即使社會組織存在規(guī)模大小、領(lǐng)域各異等差別，也應(yīng)盡量以最弱者的最大化利益為判斷依據(jù)。

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[責(zé)任編輯：高云涌，張斐男]

2015-07-21

國家社會科學(xué)基金重大項目“社會組織管理模式創(chuàng)新和推進路徑研究”(12&ZD061)

韓俊魁(1972—)，男，副教授，博士，從事非營利組織及發(fā)展人類學(xué)研究。

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1002-462X(2015)09-0025-05