楊 雪

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長(zhǎng)春 130012;東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

政治學(xué)研究

鄉(xiāng)村社會(huì)中的國(guó)家二重性與國(guó)家權(quán)力建構(gòu)

楊 雪

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長(zhǎng)春 130012;東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

農(nóng)村改革三十年以來(lái)，國(guó)家以實(shí)體性和象征性兩種路徑進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)所產(chǎn)生的差距形成了農(nóng)民觀念中的國(guó)家二重性。一方面，國(guó)家立足于協(xié)調(diào)社會(huì)群體利益關(guān)系，回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)公共訴求，向農(nóng)村進(jìn)行了密集的公共政策輸入;另一方面，近年來(lái)旨在促進(jìn)公平、改善民生的社會(huì)政策相繼出臺(tái)，更是反映了以農(nóng)民利益為根本的國(guó)家政策取向，在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)出了道德化的國(guó)家觀念。中央與地方政府之間的委托代理關(guān)系下的行政監(jiān)控和激勵(lì)機(jī)制，成為了國(guó)家權(quán)力地方化過(guò)程中的重要影響變量，使國(guó)家權(quán)力在向鄉(xiāng)村下沉的過(guò)程中變形和消解。鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力的個(gè)體化存在狀態(tài)，使其既無(wú)法有效制約地方權(quán)力又無(wú)法呼應(yīng)國(guó)家。個(gè)體農(nóng)民對(duì)國(guó)家的結(jié)構(gòu)性依附使其在實(shí)踐中有意識(shí)地強(qiáng)化國(guó)家的道德形象，道德化國(guó)家與實(shí)體性國(guó)家進(jìn)一步分化。國(guó)家二重性反映的是國(guó)家政策、制度與規(guī)則無(wú)法有效進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的治理現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)村社會(huì)的依法行政、依法治理是降低國(guó)家權(quán)力運(yùn)行成本、提高運(yùn)行效率的有效途徑。建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體，國(guó)家與社會(huì)有效分工與協(xié)作的鄉(xiāng)村治理體系將是建立現(xiàn)代國(guó)家體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的基本問(wèn)題。

國(guó)家二重性;國(guó)家權(quán)力;社會(huì)性權(quán)力

一、問(wèn)題意識(shí)

學(xué)術(shù)界基于國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的理論假設(shè)，普遍認(rèn)為中國(guó)目前“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局是遏制社會(huì)發(fā)育的結(jié)構(gòu)性因素，因此，“官退民進(jìn)”是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村改革的方向。但在農(nóng)民的觀念里，呼喚國(guó)家在其生活中的適時(shí)出現(xiàn)，是保障其基本權(quán)益的根本路徑。學(xué)術(shù)界基于西方社會(huì)理論與農(nóng)民源自生活實(shí)踐的判斷為何有如此差距?對(duì)此問(wèn)題的回答必須明確鄉(xiāng)村社會(huì)中國(guó)家權(quán)力實(shí)踐。在中國(guó)的政治實(shí)踐中，國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)有兩條路徑:一條是作為實(shí)體性國(guó)家，以日趨理性的組織體系、制度規(guī)范和權(quán)力實(shí)踐為路徑;另一條是通過(guò)政策、意識(shí)形態(tài)建設(shè)積極主動(dòng)地構(gòu)建出國(guó)家象征系統(tǒng)，在民眾中構(gòu)建出一個(gè)有關(guān)國(guó)家的“道德性的想象”［1］，并以此形成民眾對(duì)實(shí)體性國(guó)家的價(jià)值期望與行為判斷。本文將兩種進(jìn)入路徑所產(chǎn)生的社會(huì)認(rèn)同差異稱之為國(guó)家二重性。衡量國(guó)家權(quán)力的重要維度應(yīng)該是國(guó)家自主性，即國(guó)家意志是否能夠得到廣泛認(rèn)同，自主地轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐以及是否能有效地規(guī)范國(guó)家代理人和社會(huì)。本文以國(guó)家二重性作為理論框架，以自主性作為權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家與地方、國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)中分析影響國(guó)家權(quán)力建構(gòu)的主要因素，探求國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中的建構(gòu)。

二、政策中的國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)同

意識(shí)形態(tài)是隱性的國(guó)家權(quán)力，它以建立普遍認(rèn)可的價(jià)值共識(shí)為手段進(jìn)入人們的思想意識(shí)中。在政黨國(guó)家中，意識(shí)形態(tài)建設(shè)是通過(guò)樹立黨員干部執(zhí)政行為的價(jià)值取向，獲得民眾對(duì)政黨和國(guó)家的廣泛認(rèn)同的，它是國(guó)家與社會(huì)相互建構(gòu)的過(guò)程。一方面，意識(shí)形態(tài)作為知識(shí)體系向多元利益主體解釋其執(zhí)政立場(chǎng)和治理理念，以凝聚人心，增加社會(huì)認(rèn)同，從而增加國(guó)家權(quán)威的合法性;另一方面，又是社會(huì)意識(shí)形態(tài)影響政治權(quán)力的過(guò)程。意識(shí)形態(tài)賦予行政人員和民眾日常行為以價(jià)值層面的意義，形成一種社會(huì)對(duì)日常生活中具體政府行為的道德期望。這成為國(guó)家對(duì)社會(huì)授予意識(shí)形態(tài)權(quán)柄的過(guò)程，社會(huì)以此對(duì)國(guó)家代理人(通常是地方與基層政府)進(jìn)行自下而上的社會(huì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督。在社會(huì)爭(zhēng)取自我權(quán)益時(shí)國(guó)家意識(shí)形態(tài)建設(shè)的內(nèi)容又是其進(jìn)行抗?fàn)幍脑捳Z(yǔ)資源。

無(wú)論是革命時(shí)期還是建設(shè)時(shí)期，共產(chǎn)黨始終重視意識(shí)形態(tài)的政治動(dòng)員作用，在工作中運(yùn)用群眾路線，面對(duì)不同的內(nèi)外環(huán)境在具體治國(guó)實(shí)踐中形成了不同的意識(shí)形態(tài)建設(shè)內(nèi)容:“全心全意為人民服務(wù)”“立黨為公、執(zhí)政為民”“科學(xué)發(fā)展觀”“構(gòu)建和諧社會(huì)”。但國(guó)家意識(shí)形態(tài)建設(shè)更多地體現(xiàn)在其治國(guó)理念和宏觀政策中，在實(shí)際操作中缺乏確?！耙庾R(shí)”轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)”的制度依托和機(jī)制保障，“上層只得通過(guò)不斷地警示以求得中下層領(lǐng)導(dǎo)干部的重視和遵行”［2］。近三十年來(lái)，中央政府對(duì)基層政府的執(zhí)政行為提出號(hào)召所傳遞出的治理理念如下:(1)維護(hù)農(nóng)民利益是政府農(nóng)村工作的核心目標(biāo)。中央在農(nóng)業(yè)政策中不斷要求地方與基層干部要“尊重群眾的意愿，代表群眾的利益”。(1986年中央一號(hào)文件)“全黨在必須實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾根本利益的高度，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)民增收工作的緊迫感和主動(dòng)性?！?2004年中央一號(hào)文件)(2)為農(nóng)民服務(wù)是黨員干部工作的根本宗旨。“在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中，領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)就是為基層服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)。提倡辦實(shí)事，講實(shí)效，不務(wù)虛名，反對(duì)浮夸，尤其要反對(duì)那種為了對(duì)付上級(jí)而弄虛作假的不良行為。各級(jí)干部，都應(yīng)當(dāng)深入基層，訪賢問(wèn)計(jì)，幫貧致富，逐鄉(xiāng)、逐村地辦好幾件實(shí)事，務(wù)求必成，把工作落實(shí)到千家萬(wàn)戶?！?1986年中央一號(hào)文件)(3)號(hào)召農(nóng)村基層干部在農(nóng)村工作中貫徹群眾路線，在工作中“不懂的事就努力向群眾學(xué)習(xí)，向?qū)＜覍W(xué)習(xí)，向?qū)嵺`學(xué)習(xí);凡是大多數(shù)群眾要求辦而又能夠辦的事，就要認(rèn)真對(duì)待，努力辦好。要始終尊重群眾的首創(chuàng)精神，從群眾中來(lái)到群眾中去，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)”。(1983年中央一號(hào)文件)我國(guó)正是通過(guò)以“代表群眾的利益”“為基層服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)”等政府責(zé)任與義務(wù)的承諾，才樹立了一個(gè)視農(nóng)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、尊重農(nóng)民主體地位、維護(hù)農(nóng)民利益的國(guó)家形象。

2.政策中的國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力配置

在中國(guó)的農(nóng)村治理中，“中國(guó)共產(chǎn)黨是依靠政策將億萬(wàn)分散而又散漫的農(nóng)民組織到政黨和國(guó)家體系中來(lái)，對(duì)其行為加以規(guī)范，進(jìn)行制度性整合的?！保?］政策成為政黨國(guó)家實(shí)施執(zhí)政理念、規(guī)制鄉(xiāng)村社會(huì)的常規(guī)手段，通過(guò)各種具體的政策將國(guó)家(政黨)意志傳遞給億萬(wàn)農(nóng)民，將國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，將社會(huì)整合到國(guó)家體系之中。

十一屆三中全會(huì)開啟了農(nóng)村改革的大幕，二十世紀(jì)整個(gè)八十年代，中央的農(nóng)村政策肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制，廢除人民公社體制，設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)政府以及村民自治，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，取消統(tǒng)派購(gòu)制度，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，初步構(gòu)建了適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)體制框架。進(jìn)入九十年代，地方開始以各種名目向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和亂攤派，成為建國(guó)以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的時(shí)期。1995年至2000年，盡管黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列“治亂減負(fù)”的政策措施清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題始終未得到有效解決。直至2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。2002年3月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳要求對(duì)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行包干使用，努力做到“三個(gè)確?！雹佟叭齻€(gè)確?！笔谴_保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要。，以“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)改革”②取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法。為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在一定程度了緩解了“三農(nóng)”問(wèn)題。2004年1月，針對(duì)全國(guó)農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題，中央下發(fā)主題是“千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民增收”的“中央一號(hào)文件”，減免農(nóng)業(yè)稅，對(duì)糧農(nóng)實(shí)行直接補(bǔ)貼。2006年，提出了“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的歷史任務(wù)和具體的政策措施。此后的農(nóng)村政策強(qiáng)化各項(xiàng)支農(nóng)政策、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較大幅度地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。近年來(lái)，改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度及保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐漸成為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的新的著力點(diǎn)。二十一世紀(jì)初的十年間，以新農(nóng)村建設(shè)和全面取消農(nóng)業(yè)稅為核心的國(guó)家政策表明了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系根本性的變化是由對(duì)農(nóng)村的資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻床概c財(cái)政投入，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)糧食增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的增加。

從以上對(duì)近三十年我國(guó)農(nóng)村政策的分析可以看出:對(duì)農(nóng)村的政策輸入為國(guó)家權(quán)力獲得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同。政策已經(jīng)成為國(guó)家行使權(quán)力的常規(guī)手段之一，在建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)中的國(guó)家意識(shí)、獲得政治認(rèn)同方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。國(guó)家的政策立足于滿足多元社會(huì)需求，協(xié)調(diào)不同的群體利益關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)多方共識(shí)，以獲得廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。由中央政府推行的政策是公共訴求和社會(huì)合力綜合作用下“社會(huì)選擇”的結(jié)果。作為國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的回應(yīng)，近三十年的農(nóng)村政策領(lǐng)域廣泛，涉及到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、政治民主權(quán)等，政策脈絡(luò)顯現(xiàn)出由農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益領(lǐng)域向社會(huì)權(quán)益領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，中央政府在維護(hù)和保障農(nóng)民公民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面進(jìn)行了諸多努力，近年來(lái)旨在促進(jìn)社會(huì)公平的鄉(xiāng)村社會(huì)政策更是反映了以農(nóng)民利益為根本的價(jià)值取向。

農(nóng)村改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新配置。農(nóng)村改革的主要思路是“放權(quán)”，將全能主義制度下政府的集權(quán)向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)?！蔼?dú)立核算，自負(fù)盈虧”的農(nóng)村分權(quán)改革給予了農(nóng)民生產(chǎn)和交換的自主權(quán)，保障了農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重了農(nóng)民的民主權(quán)利。在政策語(yǔ)境中農(nóng)民主體地位的日益明確，為鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力①社會(huì)性權(quán)力是指在國(guó)家與社會(huì)二元化格局下，社會(huì)主體擁有自己的社會(huì)資源和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位而形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)的影響力、支配力。的發(fā)展讓渡了一定的體制性空間，引起了鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)權(quán)力配置的變化。由此可見，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，社會(huì)性權(quán)力的發(fā)展很大程度上依賴于國(guó)家的授權(quán)，在國(guó)家讓渡出的部分權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力的同時(shí)，也強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家的依附。二十世紀(jì)八十年代的包產(chǎn)到戶，九十年代的致力于減輕農(nóng)民稅賦負(fù)擔(dān)政策，二十一世紀(jì)的農(nóng)村民生問(wèn)題的政策轉(zhuǎn)向，每一項(xiàng)重大國(guó)家政策的出臺(tái)都在不同程度地改變著農(nóng)村和農(nóng)民的命運(yùn)，事實(shí)上形成了國(guó)家政策對(duì)鄉(xiāng)村生活的支配以及農(nóng)民生產(chǎn)與生活對(duì)國(guó)家政策的依附。

由于學(xué)校外的一些事件對(duì)學(xué)校內(nèi)師生的行為造成影響，進(jìn)而引發(fā)突發(fā)事件，這類型的事件也被稱為校外輸入性的突發(fā)事件。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國(guó)家之間的利益糾葛變得更多，難免會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)的情況，如貿(mào)易制裁、釣魚島問(wèn)題等。這些問(wèn)題都屬于較為敏感的話題，較為容易引發(fā)大學(xué)生的探討，他們?cè)诓焕硇缘那闆r下可能做出一些過(guò)激的舉動(dòng)等。同時(shí)隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)內(nèi)大學(xué)生的思想價(jià)值觀念也會(huì)受到較大的沖擊，許多學(xué)生會(huì)對(duì)就業(yè)、社會(huì)的公平性等展開探討，會(huì)對(duì)政府的一些腐敗行為表示不滿，這些都是引發(fā)高校突發(fā)事件發(fā)生的重要原因。

國(guó)家著眼于整體與未來(lái)，建構(gòu)出了道德化、形象化的國(guó)家觀念，在個(gè)體面前具有高度超越性的終極價(jià)值［1］，獲得了高度的社會(huì)認(rèn)同和毋庸置疑的合法性。因此無(wú)論是作為國(guó)家代理人的地方政府，還是不同立場(chǎng)，不同取向的社會(huì)行動(dòng)者都力圖在國(guó)家的框架下尋求行動(dòng)的合法性來(lái)源和意義。

三、國(guó)家權(quán)力的地方化實(shí)踐

國(guó)家不僅是作為道德性的抽象存在，還是在現(xiàn)代進(jìn)程中理性的組織實(shí)體。作為國(guó)家意志表達(dá)媒介的政策和法規(guī)不能只是作為文本存在，它必然應(yīng)經(jīng)由組織體系轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韺?shí)踐。

二十世紀(jì)九十年代初，我國(guó)確立了“穩(wěn)定”和“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)，在“發(fā)展是硬道理”“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”的施政理念下，中國(guó)走上了非均衡的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，而與之并行的公共管理也承接了發(fā)展主義的價(jià)值理念［4］，這種執(zhí)政理念直接形塑了政府內(nèi)部的管理制度設(shè)置和地方政府的執(zhí)政行為。

我國(guó)目前的行政體系是一個(gè)組織結(jié)構(gòu)高度分化、部門利益多元的科層組織［5］，內(nèi)部的制度體系及組織機(jī)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力實(shí)踐的重要影響變量。由于國(guó)家治理對(duì)象復(fù)雜且規(guī)模龐大，為了解決總體性控制下地方政府激勵(lì)不足的問(wèn)題，在中央與地方的委托代理關(guān)系中，運(yùn)用財(cái)稅制度和干部選拔制度實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控和激勵(lì)。

財(cái)政包干制在中央和地方政府間建立了財(cái)政上的承包關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是允許地方政府有自由的治理權(quán)限，中央政府控制財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)總量［6］，從而將地方政府變成了有明確的自身利益的行動(dòng)主體，形成了“公司化”的利益主體。這種制度安排高效地激勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅基的積極性，地方政府甚至超越了公共取向的權(quán)力邊界，作為特殊的市場(chǎng)主體直接投入到經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，其治理行為日漸自利，而公共性逐漸消解。1994年開始施行的“分稅制”更強(qiáng)化了政府在地方治理中的自利傾向。在權(quán)力實(shí)踐中地方政府既是國(guó)家代理人，又是地方政權(quán)的經(jīng)營(yíng)者和追求自身利益的理性經(jīng)濟(jì)人。

在發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績(jī)成為衡量政府政績(jī)的重要指標(biāo)。從二十世紀(jì)九十年代開始，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錦標(biāo)賽。為了在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，各地開始充分利用政府內(nèi)部的資源驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提拔和升遷對(duì)地方干部有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，因此將干部晉升與行政責(zé)任考核結(jié)合起來(lái)，利用“高指標(biāo)”和“烏紗帽”給下級(jí)政府“加溫加壓”［7］，驅(qū)動(dòng)其經(jīng)濟(jì)治理動(dòng)機(jī)，地方政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制逐漸演化為壓力型體制①榮敬本等人提出的“壓力型”體制的概念，即上級(jí)政治組織采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系，層層下派給下級(jí)組織，并視為對(duì)這種任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，以一票否決的方式對(duì)下級(jí)施加壓力，決定獎(jiǎng)罰升遷。。壓力型體制成為政府意志自上而下傳遞的技術(shù)手段。各級(jí)政府將治理責(zé)任轉(zhuǎn)化成計(jì)劃性的數(shù)量指標(biāo)，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制在行政等級(jí)中自上而下傳達(dá)，并將指標(biāo)的完成情況作為決定下級(jí)干部獎(jiǎng)罰升遷的依據(jù)，充分利用職位晉升作為動(dòng)力源來(lái)驅(qū)動(dòng)下級(jí)履行職責(zé)，將經(jīng)濟(jì)承包制轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任承包制。壓力型體制的典型特征是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的行政取向、目標(biāo)責(zé)任的高強(qiáng)度激勵(lì)和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的單一性。上級(jí)是下級(jí)治理權(quán)力和資源的授予者，是滿足干部作為理性經(jīng)濟(jì)人偏好的供給者。在這樣的權(quán)力格局中，由于理性不及和信息不對(duì)稱，當(dāng)通過(guò)上級(jí)設(shè)定的行政指標(biāo)脫離地方實(shí)際承受力時(shí)，下級(jí)政府也會(huì)不遺余力地加以執(zhí)行。在某一時(shí)期地方發(fā)展指標(biāo)體系中的“硬指標(biāo)”常常賦予“一票否決”的激勵(lì)力度。這樣的高壓激勵(lì)要么誘導(dǎo)地方干部以“上有政策下有對(duì)策”的變通行為應(yīng)對(duì)指標(biāo)壓力，要么將本已脫離地方實(shí)際的指標(biāo)經(jīng)過(guò)加碼后高壓向下分解。壓力型政府治理框架為下級(jí)突破法律和制度規(guī)約完成上級(jí)任務(wù)預(yù)留了大量體制空間。壓力型體制之下催生的是典型的目標(biāo)合理性政府行為，上級(jí)只關(guān)心下級(jí)任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，卻不管下級(jí)采用何種方法。一切有利于指標(biāo)完成的手段都是合理、合法的。地方治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，僅僅選取其中幾個(gè)數(shù)量指標(biāo)作為治理行為的導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)價(jià)，最終會(huì)導(dǎo)致國(guó)家政策的選擇性執(zhí)行和地方的碎片化治理。九十年代，基層政府在上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)壓力下以國(guó)家之名忙于“三提五統(tǒng)”征收，以發(fā)展之名疲于應(yīng)對(duì)各項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，由此引發(fā)了全國(guó)普遍性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。另一方面，迫于財(cái)政增收與區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的壓力，地方競(jìng)相拋出無(wú)下限的優(yōu)惠政策，耗費(fèi)了大量精力和公共資源來(lái)“招商引資”?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資本的過(guò)度倚重，地方政府的責(zé)任機(jī)制扭曲，對(duì)資本的責(zé)任壓倒了對(duì)上級(jí)和民眾的責(zé)任，對(duì)資本的需求大開綠燈。在市場(chǎng)中，有權(quán)力加持的資本與其它市場(chǎng)主體形成不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)農(nóng)民在市場(chǎng)中不可避免地與這樣的強(qiáng)勢(shì)主體相遇時(shí)，特別是當(dāng)雙方是零和博弈的關(guān)系時(shí)，農(nóng)民常常用“弱者的武器”自我保護(hù)，這是引發(fā)農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件的主因。因此權(quán)力資本化一定是與農(nóng)村公共利益和國(guó)家利益相對(duì)立的。

稅費(fèi)改革的推行在一定程度上壓縮了地方政權(quán)的自利空間，但壓力型體制依然在塑造地方干部的執(zhí)政行為。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，隨著改革的深化和利益格局的調(diào)整，社會(huì)矛盾日益增多，地方政績(jī)考核指標(biāo)中逐漸增加了社會(huì)治理相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。在“穩(wěn)定壓倒一切”的治理理念下，政府維穩(wěn)運(yùn)作機(jī)制延續(xù)了壓力型管理體制，將社會(huì)穩(wěn)定作為地方政績(jī)考核中具有“一票否決”權(quán)重的重要指標(biāo)。為了切實(shí)將矛盾解決在基層，中央將信訪工作責(zé)任制納入地方政績(jī)考核體系。各級(jí)地方政府也按照同樣的行政邏輯向下復(fù)制信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。這導(dǎo)致地方常常出現(xiàn)極端的信訪治理行為:或者輕易訴諸專制權(quán)力，短、平、快地解決社會(huì)矛盾;或者在干部任期內(nèi)力求維持現(xiàn)狀，消極應(yīng)對(duì)民眾的信訪訴求。其實(shí)質(zhì)是在鄉(xiāng)村社會(huì)中國(guó)家專制權(quán)力的行使缺乏有效約束，基礎(chǔ)權(quán)力不足。由此，地方政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“執(zhí)行國(guó)家政策、完成國(guó)家任務(wù)的代理人的角色，以更積極的態(tài)度來(lái)擴(kuò)充自己的政策和制度空間，同時(shí)也以一種實(shí)用主義的態(tài)度來(lái)對(duì)待國(guó)家的政令”［8］。

在現(xiàn)行的行政管理制度框架下，自利取向的地方和基層政府行為與公共取向的國(guó)家觀念的巨大反差強(qiáng)化了國(guó)家二重性。國(guó)家權(quán)力在地方化過(guò)程中，并未自主地下沉到農(nóng)民的日常生活中，“基層政權(quán)成為離間國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的一個(gè)中間變量”［9］，在鄉(xiāng)村社會(huì)這個(gè)相對(duì)封閉的場(chǎng)域內(nèi)，國(guó)家權(quán)力被變形和消解。當(dāng)農(nóng)民與地方權(quán)力之間產(chǎn)生矛盾與沖突時(shí)，繞開地方和基層權(quán)力的阻隔，與國(guó)家(中央政府)呼應(yīng)就成為了鄉(xiāng)村社會(huì)捍衛(wèi)自身權(quán)益的最優(yōu)策略。

四、社會(huì)性權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的互構(gòu)

社會(huì)性權(quán)力的生成和維護(hù)客觀上需要一定的結(jié)構(gòu)性條件，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育不足，削弱了國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力。社會(huì)性權(quán)力有集體性權(quán)力和個(gè)體性權(quán)力兩種存在形式。目前的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)民的個(gè)體性權(quán)力日益明確、獨(dú)立，但集體性權(quán)力的生長(zhǎng)卻面臨結(jié)構(gòu)性的制約:農(nóng)村集體組織的衰落，村莊共同體的終結(jié)，個(gè)體小農(nóng)的原子化狀態(tài)，分散的個(gè)體性權(quán)力難以交織成權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，集體性權(quán)力因缺乏載體而難以發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力缺乏聚合和自我維護(hù)所需要的組織基礎(chǔ)。當(dāng)社會(huì)性權(quán)力普遍性地以個(gè)體性狀態(tài)存在時(shí)，則迫使個(gè)體農(nóng)民結(jié)構(gòu)性地依附于國(guó)家。從農(nóng)民常常說(shuō)的“中央的經(jīng)是好經(jīng)，就是讓下面的人(通常指政策的執(zhí)行者)給念歪了”的話語(yǔ)中，反映出農(nóng)民從改革開放以來(lái)生活改善的實(shí)際感受中產(chǎn)生了對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和對(duì)農(nóng)村政策、制度實(shí)踐的質(zhì)疑，是農(nóng)民在日常生活中對(duì)國(guó)家二重性的感知與理解。而農(nóng)民對(duì)國(guó)家的依附又促使農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自我利益時(shí)為從國(guó)家中獲得更多的合法性，積極主動(dòng)地構(gòu)建出“好中央、壞地方”的形象策略性地再生產(chǎn)出國(guó)家二重性。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)一系列的惠農(nóng)舉措進(jìn)一步強(qiáng)化了道德化、形象化的總體性國(guó)家觀念，國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和制度建設(shè)為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益提供了合法性的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。他們經(jīng)常有意識(shí)地強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)威和道德形象，充分利用中央文件、高層領(lǐng)導(dǎo)講話、相關(guān)法律規(guī)范強(qiáng)調(diào)代表國(guó)家的中央政府以民為本的執(zhí)政立場(chǎng)，力陳中央政策對(duì)農(nóng)民的體恤，是基層干部的行為違背了國(guó)家意志，侵犯了他們的合法權(quán)益。正因?yàn)閲?guó)家的象征系統(tǒng)為民眾提供了道德性想象的符號(hào)資源，提供了行動(dòng)的合法性，因此當(dāng)社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力不足時(shí)，國(guó)家的授權(quán)就成了鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力的重要來(lái)源，農(nóng)民在有意與無(wú)意間實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家意識(shí)形態(tài)的再生產(chǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家表現(xiàn)為統(tǒng)一的主權(quán)和國(guó)民對(duì)國(guó)家的高度認(rèn)同［10］。本文認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)是互強(qiáng)共生的關(guān)系。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的協(xié)同是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)善治的前提?，F(xiàn)代國(guó)家的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的適當(dāng)分工并交互實(shí)踐的過(guò)程，它包括國(guó)家權(quán)力自上而下縱向向社會(huì)滲透和鄉(xiāng)村社會(huì)組織的橫向互動(dòng)。

國(guó)家二重性反映的是國(guó)家權(quán)力縱向?qū)嵺`機(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題。徐勇在“下鄉(xiāng)”系列研究中建立了國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)路徑譜系:行政下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、服務(wù)下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)及法律下鄉(xiāng)等。本文認(rèn)為眾多的國(guó)家進(jìn)入方式盡管各有其獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制，但無(wú)論是政黨、服務(wù)還是政策都在相當(dāng)程度地借助于強(qiáng)大的行政力介入鄉(xiāng)村，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合作用、對(duì)國(guó)家意志表達(dá)力均受制于行政機(jī)制的影響。其中的“法律下鄉(xiāng)”可以說(shuō)是一種跳脫出行政邏輯的國(guó)家權(quán)威構(gòu)建方式。法律是現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)規(guī)制集合中的核心要素。法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)成員行為的強(qiáng)制性準(zhǔn)則。法律與國(guó)家相伴而生，它由國(guó)家制定并保證實(shí)施，充分體現(xiàn)了主權(quán)者的意志。國(guó)家需要使用法律規(guī)范社會(huì)行為，形成一體化的國(guó)家權(quán)威和秩序［11］?！胺上锣l(xiāng)”不僅僅是使農(nóng)民認(rèn)同法律權(quán)威，將基層行政行為納入法律框架之下更應(yīng)是題中之意。依法行政、依法治理將在一定程度上提高行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)的權(quán)力效應(yīng)，降低國(guó)家權(quán)力運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率。

鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是形成國(guó)家二重性的根源。自上而下并對(duì)上負(fù)責(zé)的行政權(quán)力是外在于鄉(xiāng)村社會(huì)的力量，在強(qiáng)大而致密的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)下的鄉(xiāng)村社會(huì)只能是一潭死水。在現(xiàn)行制度環(huán)境中鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力因缺乏聚合和表達(dá)的組織基礎(chǔ)和制度空間而離散、分化，既無(wú)力抵制來(lái)自于其它地方性力量的侵?jǐn)_，又難以呼應(yīng)國(guó)家。占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的重要社會(huì)力量，如何激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體，國(guó)家和社會(huì)有效分工與協(xié)作的鄉(xiāng)村治理體系將是建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的基本問(wèn)題。

［1］項(xiàng)飆.普通人的國(guó)家理論［J］.開放時(shí)代，2010，(10).

［2］郭為桂.群眾路線與現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)——紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨成立九十周年［J］.東南學(xué)術(shù)，2011，(4).

［3］徐勇.“政策下鄉(xiāng)”及對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政策整合［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008，(1).

［4］汪大海，唐德龍.從“發(fā)展主義”到“以人為本”——雙重轉(zhuǎn)型背景下中國(guó)公共管理的路徑轉(zhuǎn)變［J］.中國(guó)行政管理，2005，(4).

［5］陳家建，邊慧敏，鄧湘樹.科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013，(6).

［6］渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，(6).

［7］唐海華.“壓力型體制”與中國(guó)的政治發(fā)展［J］.寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2006，(1).

［8］楊善華，蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2002，(1).

［9］申端鋒，陳玉華.農(nóng)民與政治現(xiàn)代化:一個(gè)理論綜述［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1).

［10］徐勇.現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋［J］.學(xué)習(xí)與探索，2006，(6).

［11］徐勇.“法律下鄉(xiāng)”:鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，(3).

〔責(zé)任編輯:崔家善 徐雪野〕

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1000－8284(2015)06－0053－05

2015－03－13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“從穩(wěn)定到有序:社會(huì)管理機(jī)制研究”(07＆ZD049);黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“群體性事件中的基層政府與農(nóng)民——對(duì)黑龍江省F縣多個(gè)案研究”(11C043)

楊雪(1976－)，女，黑龍江鶴崗人，博士研究生，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，從事農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究。