◎楊麗麗 （西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西西安 710122）

公共政策合法性危機的產(chǎn)生及其消解
——基于協(xié)商民主的視角

◎楊麗麗 （西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西西安 710122）

公共政策合法性是政治合法性的重要組織部分，公共政策合法性危機影響政策的最終執(zhí)行效果，危及政策主體的權(quán)威性和政治系統(tǒng)的合法性，進而影響到整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。公共政策合法性危機的產(chǎn)生源于政策系統(tǒng)自身的特點以及現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，公共政策價值追求模糊且沖突，政策決策者的自負和自利傾向，公共政策參與低效等原因都會引起政策合法性危機。與傳統(tǒng)代議制民主不同，協(xié)商民主理論主張公民通過自由而平等、審慎而理性的商談來參與公共生活，以此來賦予立法和決策以合法性。協(xié)商民主的相關(guān)理論和實踐為消解政策合法性危機提供了思路和方法，有利于發(fā)揮公共政策本身的功能，促進社會的進步和發(fā)展。

公共政策；協(xié)商民主；合法性；價值；公共政策參與

一、公共政策合法性問題的提出

合法性是政治學(xué)的基本和核心概念，常被用于理解國家的政治統(tǒng)治秩序，指政治統(tǒng)治具有被承認、被認可、被接受的基礎(chǔ)。政治統(tǒng)治是否具有合法性，取決于它能否經(jīng)受某種合法秩序所包含的有效規(guī)則的檢驗。社會學(xué)家馬克斯·韋伯認為人類歷史上政治統(tǒng)治的合法性來源于三大基礎(chǔ)：傳統(tǒng)基礎(chǔ)、超凡魅力基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。前現(xiàn)代國家的合法性來源于前兩種基礎(chǔ)，現(xiàn)代國家的合法性則來源于法理基礎(chǔ)，只有建立在法律和規(guī)則基礎(chǔ)上的政府權(quán)威才具有正當性。在政治統(tǒng)治的合法性問題上，哈貝馬斯深受馬克斯·韋伯的影響。哈貝馬斯認為：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值——這個定義強調(diào)了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實上的被承認?！保?］可見，合法性統(tǒng)治之所以得到被統(tǒng)治者的承認，歸功于統(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者可以接受乃至認可、同意的。合法的統(tǒng)治體現(xiàn)的是民眾內(nèi)心對政府或政黨的支持和認可，是一種“下”對“上”的承認，它是出自于民眾內(nèi)心的自覺的認可和服從，而不是依靠強制力使民眾屈從。

公共政策合法性是公共政策目標群體對政策系統(tǒng)、政策過程以及政策產(chǎn)出的認可和支持程度。獲得了合法性的公共政策才能在實踐中不受阻礙地順利執(zhí)行，才能最終實現(xiàn)解決社會公共問題的治理目標。政策決策者單方面對某項政策的推崇和偏愛并不能保證它的意義和價值。“一項政策選擇不論在技術(shù)上多么正確，如果它不能被公眾證明是合法的，那么它就幾乎不具有實踐價值?！保?］97因此，公共政策合法性從屬于政治合法性，是政治統(tǒng)治合法性的重要方面，一系列不受歡迎的公共政策會降低制度的合法性，使政治統(tǒng)治面臨挑戰(zhàn)。一個民主政府即便具有良好的制度合法性，但是如果治理能力低下，主要政策持續(xù)失敗，它的合法性也會逐漸喪失。正因為如此，現(xiàn)代社會公民對政府的關(guān)注主要集中在政策的合法性上，政府的政策過程是否合理，政策結(jié)果是否最有效地維護和增進了他們的利益成為關(guān)注的焦點。

馬克斯·韋伯關(guān)注的是政治制度層面的合法性而非公共政策的合法性，但是制度層面的合法性最終要落實到統(tǒng)治的運行過程和最終結(jié)果上來。作為新馬克思主義者的代表人，哈貝馬斯立足于交往行為理論，建構(gòu)起了協(xié)商民主的理論模式，他認為民主的核心是通過審慎而理性的商談，達成具有合法性的民主意志。哈貝馬斯提倡在社會政治生活中，基于交往理性，以語言為媒介，以達成共識并協(xié)調(diào)行動為目的民主協(xié)商行為開創(chuàng)了政策合法性的研究視角。

公共政策合法性不僅僅意味著公共政策系統(tǒng)產(chǎn)出符合法律、法規(guī)，更重要的是它表征著人們內(nèi)心對政策系統(tǒng)的認可、支持與服從，后者往往是政策合法性更為重要的本質(zhì)和特征。這種內(nèi)心的認可和服從能在一定程度上保證政策過程各個環(huán)節(jié)的順利進行以及最終的政策效果的實現(xiàn)。但是，現(xiàn)實中的公共政策系統(tǒng)處于復(fù)雜的社會環(huán)境之中，各種內(nèi)、外部因素錯綜復(fù)雜，很多因素都可能導(dǎo)致政策系統(tǒng)偏離公共利益和政策本應(yīng)發(fā)揮的作用和功能，損害和降低人們對政策系統(tǒng)的信任和支持，從而出現(xiàn)公共政策合法性危機。

公共政策的合法性危機首先表現(xiàn)為人們對政策的認同危機，這種對政策系統(tǒng)的不信任、不服從將進一步導(dǎo)致政策制定難、執(zhí)行難從而引起政策的參與危機和政策的有效性危機。公共政策參與危機表現(xiàn)為制度性參與渠道不暢進而引發(fā)大量不符合國家法律法規(guī)的非制度參與形式出現(xiàn)。政策有效性危機則表現(xiàn)為政策效率低下、效果甚微。總之，公共政策合法性危機將在很大程度上降低政策的權(quán)威性，導(dǎo)致公民對政府的信任危機，進而影響社會的穩(wěn)定和進步。同時，公共政策合法性危機消解了社會的信任和團結(jié)，降低了整個社會的運行效率，無形中增加了社會交易成本。因此，研究公共政策合法性危機的產(chǎn)生及其消解對促進社會的健康、有序、良性運行至關(guān)重要。

二、公共政策合法性危機的產(chǎn)生

公共政策系統(tǒng)是處于社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，公共政策活動是人類的一種主觀有目的的社會活動，相對于錯綜復(fù)雜且變動不居的外部影響因素來說，政策系統(tǒng)中人們的價值取向和行為選擇以及基本制度層面等系統(tǒng)內(nèi)部因素相對固定且對政策合法性的影響更為深遠，往往成為政策合法性危機的主要來源。因此，對這些政策系統(tǒng)內(nèi)部影響因素進行分析，對糾正公共政策中的行為偏差，增強政策的回應(yīng)性，提升政策合法性至關(guān)重要。

（一）公共政策價值追求模糊且沖突

價值表達人們對事物的某種需求或相關(guān)評價。價值活動是指向人們的價值決斷和取向標準的有用性活動。作為一種有目的的社會實踐活動，公共政策活動就是價值活動，價值因素貫穿于政策過程始終。公共政策的價值取向作為政策的指導(dǎo)思想是政策的生命和靈魂，它的存在超越了具體的政策制度和政策行為，反映了政策主體的需求和倫理標準，使人們真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實性。公共政策的價值選擇和評價決定了人們在進行社會資源的提取和分配時的行為模式。對公共政策進行價值分析可以確認政策目的是否恰當和有意義，采取的手段是否有效，是否可以較大程度實現(xiàn)政策過程中目標手段鏈的整合。但是，現(xiàn)實中的公共政策常常由于價值分歧陷入困境進而妨礙了政策合法性的獲得，導(dǎo)致了政策合法性危機的產(chǎn)生。

首先，公共政策價值內(nèi)涵模糊。公共政策價值分析最主要的任務(wù)是要找到并形成一些清晰的、可達成共識的價值原則。這些價值原則適用于許多情境，它們提供了如何處理好政策“應(yīng)該”和“能夠”的問題，為政策方案的選擇和確定提供了依據(jù)，在不同情境中政策主體按照這些價值準則的引導(dǎo)做出行為選擇。公平、正義、自由、民主、安全等價值往往成為人們公認的政策價值取向，成為衡量政策行為是否合理的標準和規(guī)范。為了貫徹這些價值取向，政策主體需要將其明確化、系統(tǒng)化，并且始終如一地將其應(yīng)用于所要分析的問題。但是，政策主體是多元化的，既包括掌握公共權(quán)力的官方主體，也包括不掌握公共權(quán)力、具有不同經(jīng)濟和社會地位的社會群體等非官方主體。在政策形成過程中，多元化的主體需要對這些價值產(chǎn)生基本的認同和共識，才能使政策順利出臺，并產(chǎn)生預(yù)期效果。然而，不幸的是，這些價值觀念本身的內(nèi)涵往往是模糊且存在爭議的，不同的政策主體對它們有不同的認識。如對正義的看法就有不同，羅爾斯的正義觀重視公民權(quán)利的平等，提倡公民平等參與政治生活并突出平等參與的公平價值。羅爾斯認為：“如果基本的權(quán)利和義務(wù)能夠平等地分配給每個人，同時，如果社會和經(jīng)濟的不平等，比如財富和權(quán)力的不平等能夠有利于在分配中的最少受惠者，那么這樣的分配原則就是正義的，這樣的社會就能達致正義，并且這樣的一種分配原則，也能夠被人們一致地接受。”［3］諾齊克的正義觀則強調(diào)程序正義而不關(guān)心結(jié)果的平等，他認為個人權(quán)利是神圣不可侵犯的，最少受惠者最多得益的正義觀恰恰是以侵害個人權(quán)利為基礎(chǔ)的，因而他認為羅爾斯的正義觀恰恰是一種不正義的理論。以羅爾斯和諾齊克為代表的這兩種關(guān)于正義的爭論在很長時間存在，難以分出勝負，說明了政策價值認識統(tǒng)一的難度。

其次，公共政策價值排序難。人們往往對一項公共政策寄托著多種價值追求，在進行政策決策時，人們需要根據(jù)自己的偏好程度確定這些價值的優(yōu)先順序進而依據(jù)價值排序?qū)唧w決策內(nèi)容進行取舍。但是，對如何進行價值排序人們往往難以達成共識，價值排序上的模糊和混亂常常使政策選擇遲滯不前，或使最終出臺的政策內(nèi)部出現(xiàn)各種矛盾，從而降低了政策的合法性。如對現(xiàn)實中的多項政策進行公平和效率這兩種價值權(quán)衡時，會發(fā)現(xiàn)公平和效率有時是矛盾的，選擇公平就會犧牲效率，選擇效率又會在一定程度上妨礙公平。當二者有沖突時，那一個應(yīng)該被優(yōu)先選擇就常引起爭論。如在教育資源有限的情況下，應(yīng)把更多的教育資源投入到基礎(chǔ)教育中以保證教育起點的公平還是應(yīng)投入到高等教育中以實現(xiàn)更高的效率？這兩種投入各自的比例應(yīng)該是多少？哪一種資源的分配方式更合理？再如，拿稅收政策來說，具體的稅收方案是應(yīng)該將公平放在第一，還是應(yīng)將效率放在第一，對以上這些問題人們的認識往往不同，答案很難統(tǒng)一，政策決策因此經(jīng)常陷入困境。

綜上所述，公共政策價值取向本身的模糊性、復(fù)雜性、難以達成共識的特點往往成為客觀原因，妨礙著政策方案的順利產(chǎn)生和執(zhí)行。即使政策主體完全從公共利益出發(fā)，沒有任何私心，也難以高效地出臺和執(zhí)行合理的政策方案，有效地解決社會中存在的各種問題和人們之間的矛盾和沖突。此外，更令人擔(dān)心的是，政策價值本身的特點往往會成為某些集團或個人人為操縱民意、歪曲政策公共性的借口。有時候，公共政策會被某些集團或個人所操縱，他們會利用政策價值本身的特點有意歪曲政策本應(yīng)追求公共利益、實現(xiàn)社會公共福利的本意，為自身謀取實際的經(jīng)濟或政治利益而損害其他群體的利益。這種人為的操縱背離了公共利益，它以犧牲弱勢群體的經(jīng)濟利益或價值與情感追求為代價來保證和實現(xiàn)強勢集團的經(jīng)濟或政治利益，從而導(dǎo)致了政策的合法性危機。這些現(xiàn)象可能出現(xiàn)在公共權(quán)力機構(gòu)的策略行為中，也可能出現(xiàn)在利益集團等非公共權(quán)力機構(gòu)的行為中。

（二）公共政策決策者的自負和自利傾向。

首先，公共政策合法性的缺失可能源自于政策決策者的自負。政府行政機構(gòu)和立法機構(gòu)中有大量具有專長的政治精英，雖然這些精英的行為有時并非出于私心，但是他們往往過于自負，自認為能對政策問題作更明智的篩選和認定，對政策方案做更高明的設(shè)計和抉擇。決策信息在公眾與決策者之間的分布往往是不對稱的，精英們的自負使他們經(jīng)常借助自身的優(yōu)勢地位和專長壟斷信息，排斥公眾意見，獨斷專行，導(dǎo)致政治逐漸專家化。另一方面，精英們過于強調(diào)科學(xué)技術(shù)在政策分析中的作用，技術(shù)統(tǒng)治論盛行，政策分析逐漸技術(shù)化，工具理性甚囂塵上。這種政治專家化和技術(shù)化所表現(xiàn)出來的是決策精英們的自以為是，它忽視了政策過程的政治性，使公眾遠離政治，政策問題的認定和方案的制定成為精英們的專利。

其次，公共政策合法性的缺失可能源自于政策決策者的自利傾向。根據(jù)西方公共選擇理論的描述，政治家和官僚也具有“經(jīng)濟人”的特征，在可能的條件下，他們也會由于追求自身利益的最大化而忽視自身公共職責(zé)和公共利益。政治家可能為了獲取更多的選票而追求政策的短期利益、局部利益從而放棄政策的長遠利益、全局利益，他們還可能被利益集團所“俘獲”，為謀取集團利益而犧牲公共利益；政府官員和政府機構(gòu)在政策過程中也可能從個人利益或部門利益出發(fā)，追求權(quán)力、地位、金錢和特權(quán)，圍繞個人或部門利益對政策問題和政策方案進行取舍，從而使決策出現(xiàn)“道德風(fēng)險”，偏離公共利益。決策者的自利可能表現(xiàn)為不合法的尋租和腐敗行為，也可能表現(xiàn)為具有隱蔽性的合法但是不合理行為。由此看來，公共機構(gòu)雖然本意上以追求公共利益為使命，但是對公共利益的界定和貫徹往往需要個體的人來進行，而自利的人性特點如果沒有有效的制度和道德約束就會使公共權(quán)力異化，從而破壞和消解公共政策的合法性。

決策者自負和自利的特點可能存在于公共政策各個過程和階段，它使政策在很大程度上背離了民眾的意志，失去了民眾的信任，嚴重的話就會使政策出現(xiàn)合法性危機。以議程設(shè)置階段為例，議程設(shè)置起到了對政策問題的篩選作用，在很大程度上決定了誰的利益訴求將進入問題解決過程。“為社會抑或某一機構(gòu)設(shè)置議程顯然是一種政治行為，對議程的控制實質(zhì)上就控制了最終的政策選擇?！保?］62現(xiàn)實中決策者的自負和自利傾向使其在很大程度上控制了某些政策議程，一些本來應(yīng)該進入政策議程的社會問題被排斥在政策議程之外，從而影響了社會問題的及時解決，導(dǎo)致了社會矛盾不斷積累。另一方面，有些社會問題雖然缺乏廣泛的社會動議，但決策者出于某些方面的考慮，在缺少某些程序和環(huán)節(jié)的情況下強行將其提上政策議程，政策議程作為政治過程所本應(yīng)有的協(xié)商、談判和妥協(xié)的過程被忽視，公共政策議程偏離公共性，政策的合法性被削弱。

（三）公共政策參與低效

社會組織和個人通過公共政策參與行為來反映自身意愿和利益訴求，監(jiān)督?jīng)Q策過程，推動社會的民主化進程。現(xiàn)實中的公共政策參與經(jīng)常表現(xiàn)為公民參與意愿和效率低下、參與渠道缺乏、參與效果不佳等政策參與不足的現(xiàn)象。政策參與低效使政策的民主性和科學(xué)性在一定程度上受到影響，政策合法性大打折扣。

公共政策系統(tǒng)是有自己內(nèi)在機制、運行規(guī)律和生命過程的自組織系統(tǒng)。同時，它又是一個開放系統(tǒng)，與環(huán)境互相交流物質(zhì)、能量、信息，它需要不斷地從社會環(huán)境中獲得各種能量以及公眾的支持。政策系統(tǒng)的開放透明可以在很大程度上實現(xiàn)公共權(quán)威機構(gòu)與社會公眾的良性互動，使政策系統(tǒng)及時、準確地把握公眾的利益訴求并進行回應(yīng)，從而使公共政策很好地實現(xiàn)其解決公共問題、處理公共事務(wù)的功能。政策系統(tǒng)的開放可以增加公眾對政治體系和公共政策的認同感，增強公共政策的合法性。因此，要打破封閉，實現(xiàn)政策系統(tǒng)的開放，就必須使社會公眾參與到公共政策的決策中來，政治體系必須向公眾提供暢通的利益表達渠道，以促進溝通，達成共識從而發(fā)現(xiàn)和解決社會問題，緩解政治體系面臨的壓力，避免公眾尋求制度外的渠道解決問題。

公共政策參與是公民與政府之間的政治博弈，是公民對政府施加政治影響力的有效方式，但是由于個體公民掌握的資源有限，與政府這種具有暴力機器的龐大社會強制力量相比，往往處于弱勢地位。這種弱勢地位減少了公民獲取政策信息的機會，削弱了公民政策參與的動機，如果沒有外部的支持和激勵，大量的參與成本會使公民對政策參與望而卻步。另外，公民政策參與常常會耗費大量時間，降低政策制定的效率，這使得政治權(quán)力機關(guān)人為地制造政策系統(tǒng)的封閉性，排斥公民參與，導(dǎo)致參與制度和參與渠道供給不足。現(xiàn)實中的公共政策參與常常表現(xiàn)為由政策系統(tǒng)封閉性而導(dǎo)致的政策參與主體不完備、參與程度低下、參與質(zhì)量不高等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象影響了公眾對公共政策的合理認知，對其價值的認同和對政策效果的接受，在很大程度上削弱了公共政策的合法性，導(dǎo)致了不同程度的合法性危機。在政策問題確認階段，公共政策參與低效使大量急需解決的社會公共問題被排斥在政府議程之外。在方案規(guī)劃環(huán)節(jié)，公民對方案的制定和選擇影響甚微，聽證會等程序淪為形式，很多公眾試圖轉(zhuǎn)向制度外參與尋求問題的解決，官民沖突加劇，政府和政策的公信力降低。

三、利用協(xié)商民主消解公共政策合法性危機

公共政策系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的有機組成部分，政治民主可以從制度的宏觀層面保證政策過程的民主與高效，從而有利于公共政策合法性的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的代議制民主多采用選舉的方法來聚合民眾的偏好，但是選民選出的代表能否在后期的公共政策制定中代表選民的利益和意志，答案是值得質(zhì)疑的。事實上，在代議制民主中，選民行使投票的權(quán)利一旦結(jié)束，其后的參與過程往往淪為形式。與傳統(tǒng)代議制民主不同，協(xié)商民主理論主張公民通過自由而平等、審慎而理性的商談來參與公共生活，以此來賦予立法和決策以合法性?！皡f(xié)商民主的最基本的價值，就是賦予立法和決策以合法性，合法決策是協(xié)商民主的關(guān)鍵訴求?！保?］作為一種參與民主，協(xié)商民主通過公共協(xié)商過程使人們交流和分享不同觀念，達成共識，解決利益爭端和社會沖突。協(xié)商民主為解決公共政策過程中的價值矛盾和沖突、克服政策主體的自利和自負傾向以及解決政策參與低效等問題提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實途徑，可以在很大程度上消除公共政策合法性危機。

（一）協(xié)商民主通過促進價值共識消解公共政策合法性危機

作為協(xié)商民主理論的主要代表人，哈貝馬斯以交往行為理論和話語倫理學(xué)作為理論基礎(chǔ)，主張通過生活世界公共領(lǐng)域的公開商談與國家議會的立法商談之間的互動，形成具有合法性的交往權(quán)力，進而產(chǎn)生合法之法。通過合法之法的運用與實施，交往權(quán)力就轉(zhuǎn)變成為政治權(quán)力，從而實現(xiàn)政治民主。因此，協(xié)商民主的程序和內(nèi)容可以為消除公共政策合法性危機提供幫助。

公共政策價值體系的多元化和動態(tài)化以及價值體系內(nèi)部的分歧和沖突反映了人們的意志、利益和偏好的不同，只有消除價值體系內(nèi)部的鴻溝，實現(xiàn)公共政策價值體系的統(tǒng)一和整合，形成政治領(lǐng)域具有普遍意義的真理性認識，才能消除公共政策的合法性危機。政治領(lǐng)域的真理性認識，應(yīng)是合法合理的人民民主意志?！罢晤I(lǐng)域的真理不過是通過某種方式，使某種意見得到大多數(shù)人的贊同，從而變得像真理或者說被承認為真理。其實質(zhì)是大多數(shù)人的一種共識，因而是一種共識性真理?！保?］97哈貝馬斯認為：“只要任何一個具有言語和行為能力的主體都被允許平等地、自由地參與對話，免除了權(quán)力的干預(yù)和暴力的威脅，并能說出滿足真實性、真誠性和正確性這三項有效性要求的話語，那么這些交往主體之間通過話語的反復(fù)論證與協(xié)商，就能達成廣泛的‘話語共識。’”［5］96這種共識不是通過強權(quán)、暴力或者某種政治觀念強加給人們的，而是通過協(xié)商、妥協(xié)而實現(xiàn)的。當人們在寬松的文化環(huán)境和高度開放的社會交往空間，通過持續(xù)不斷和自由而平等的對話、討論、審議等方式參與公共決策，用真誠的對話來解決價值上的矛盾和分歧時，就會形成對價值內(nèi)涵的比較清晰的認識、對價值排序的基本認可，公共性和包容性從而得以體現(xiàn)，政策的合法性在一定程度上得到保證。當然，達成共識并不意味著人們之間在價值評價上不存在矛盾和差異，共識意味著人們之間在相互理解、信任的基礎(chǔ)上尊重他人的價值觀和要求，適度妥協(xié)，化解矛盾，尋求各方的共同點，從而減少因為政策價值上的矛盾和沖突所導(dǎo)致的成本消耗，增強政策的合法性。

（二）協(xié)商民主通過防止決策者的自負和自利消解政策合法性危機

在協(xié)商民主的主張者看來，以協(xié)商為基礎(chǔ)的民主觀優(yōu)于以利益為基礎(chǔ)的代議制民主。代議制民主對政治過程的理解具有非理性化和私人化的特點，人們通過投票來決定哪些政策最符合他們自身利益，這種以私人利益為導(dǎo)向的利益聚合通常是不理性的，也可能會產(chǎn)生“多數(shù)的暴政”。而協(xié)商民主以討論為基礎(chǔ)，對共同利益進行討論，而不是就私人利益展開競爭。政策過程中的協(xié)商可以揭示大量私人信息，減少了信息不對稱的風(fēng)險，并可以加強團體監(jiān)督，提高參與者的道德素養(yǎng)和知識水平，從而在一定程度上防止決策者非理性化的自負與自利現(xiàn)象。

首先，政策過程中的協(xié)商使決策者的意圖和策略清晰地展示在公眾面前，各方對其缺點和不足進行了充分討論，因而大大減少了決策精英利用專長和掌握的信息獨斷專行的自負行為，防止了決策者固有思維模式的理性不足對決策的不良影響。協(xié)商民主注重偏好的形成過程，各方在協(xié)商過程中不斷尋找彼此的共同點，分析并消除產(chǎn)生分歧的原因，修正自己的觀點，努力達成更大的共識。這種協(xié)商建立在包容、平等、公正、自由的討論溝通機制之上，可以使各方所掌握的信息公開和共享，各方所持價值被充分重視和審視，決策者的權(quán)力和作用將有所限制，其利用自身信息和權(quán)力優(yōu)勢地位對決策施加過多影響的局面將被改變。

其次，政策過程中的協(xié)商可以起到監(jiān)督?jīng)Q策者的決策行為，提高參與各方的道德水平，減少決策者自利行為的作用。平等的協(xié)商本身就是對擁有公共權(quán)力的決策者的一種監(jiān)督和制約，會在一定程度上給決策者施加壓力，使其以公共利益為導(dǎo)向，促進其行為的公開、公正，從而防止其自利行為產(chǎn)生。政策決策中自利行為的實現(xiàn)條件源于決策者對決策權(quán)力和信息的壟斷，在決策的民主協(xié)商中，公民直接有序的政治參與具有實質(zhì)性的作用，它是公民對決策權(quán)力的分享和對決策者行使權(quán)力的監(jiān)督，公民以溫和和理性的方式督促決策者不斷審視自己的行為，修正自己的行為，避免其行為偏離公共利益的軌道。

（三）協(xié)商民主通過提高政策參與的質(zhì)量和效果消解政策合法性危機

公共政策作為國家管理的一種重要手段，必須體現(xiàn)社會公共意愿，解決社會公共問題，實現(xiàn)社會公共利益。提高公共政策參與的質(zhì)量和效果，保證公共政策功能的實現(xiàn)才能體現(xiàn)政策的合法性。協(xié)商民主為政策參與提供了條件和途徑，有利于政策合法性的提升。

協(xié)商民主促進了公共領(lǐng)域的發(fā)展和完善，提升了公民公共政策參與的基礎(chǔ)性條件。公共領(lǐng)域與正式的政治權(quán)威保持適當距離，它將公眾輿論中形成的意愿和要求進行綜合并轉(zhuǎn)達給政府。公共領(lǐng)域扎根于生活世界，與私人領(lǐng)域相連，它為公民提供了一個開放、多元、平等、自由的交流空間，在這個交流空間中具有開放性與非強制性的對話提高了人們的理性辨別能力，為政策參與提供了基礎(chǔ)和條件。有健康的公共領(lǐng)域才有高質(zhì)量的公共政策參與。協(xié)商民主通過對公民政治參與權(quán)利的保護和對國家權(quán)力的監(jiān)督和制衡使公共領(lǐng)域的范圍不斷擴大，質(zhì)量不斷提高。平等的協(xié)商在很大程度上培育了公共領(lǐng)域的理性精神和民主氣質(zhì)，促進了公共領(lǐng)域的發(fā)展和完善。

協(xié)商民主的制度要求為政策參與提供了途徑和方法。協(xié)商民主體現(xiàn)了平等的多元主體的互動過程，這種互動發(fā)生在政黨或政府與社會團體、利益集團以及公民之間。公民通過團體或個人的方式參與對公共事務(wù)的討論與協(xié)商從而對政治過程產(chǎn)生影響。從協(xié)商民主的視角來看，為了保證實現(xiàn)政策過程的開放性、公平性，使其體現(xiàn)價值理性，應(yīng)建立暢通的多元化的政策參與渠道。如在政策議程建立階段，以“內(nèi)輸入”為主的“內(nèi)在創(chuàng)始模型”應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向以“外輸入”為主的“外在創(chuàng)始模型”。在重大決策形成過程中，需要一連串的溝通、辯論、磋商和協(xié)調(diào)，這種多層次、多方面的協(xié)商需要以座談會、聽證會、討論會等形式進行?？傊谡哌^程的各個階段，政府、精英和社會公眾的深入對話與交流可以使公共政策參與不再流于形式，政策參與質(zhì)量和效果得以體現(xiàn)。

［1］哈貝馬斯．交往與社會進化［M］．張博樹，譯．重慶：重慶出版社，1989：184．

［2］蓋依·彼得斯．美國的公共政策——承諾與執(zhí)行［M］．顧麗梅，姚建華，等，譯．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008．

［3］周?。墩x論》語境中的正義思想——對羅爾斯正義觀的一種解讀［J］．理論月刊，2013，（3）：60-63．

［4］戴激濤．協(xié)商民主研究——憲政主義視角［M］．北京：法律出版社，2012：237．

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）01-0068-05

2014-03-16

陜西省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“協(xié)商民主視閾下的利益表達機制研究”（09G005）

楊麗麗（1974—），女，陜西藍田人，碩士，講師，從事公共政策與公共管理研究。