◎李 輝 （中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學(xué)院政治學(xué)教研部，黑龍江哈爾濱 150080）

國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示

◎李 輝 （中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學(xué)院政治學(xué)教研部，黑龍江哈爾濱 150080）

為充分借鑒和吸收世界146個(gè)國家和地區(qū)已有的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度，實(shí)現(xiàn)中國反腐倡廉的制度建設(shè)，規(guī)范公職人員道德操守和法律意識(shí)，文章運(yùn)用對(duì)比分析和實(shí)例論證的方法，依據(jù)黨的十八大以來的總體部署及現(xiàn)行的法律法規(guī)，力圖在提升我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公示法治化速度，確定適格的申報(bào)主體，完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示內(nèi)容和完善金融制度建設(shè)等方面有所突破。

公職人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；公示制度；管理機(jī)構(gòu)；監(jiān)督

國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度真正形成于20世紀(jì)70年代，他們經(jīng)過多年的探索，實(shí)現(xiàn)了申報(bào)—核實(shí)審查—公開—監(jiān)督—問責(zé)等程序完整的銜接。這項(xiàng)制度的適用對(duì)這些國家預(yù)防和打擊腐敗、推廣社會(huì)誠信體系建設(shè)、完善金融管理法規(guī)發(fā)揮了積極的作用。高速發(fā)展中的中國，同樣面臨著腐敗高發(fā)、多發(fā)的挑戰(zhàn)，公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，因此，研究和借鑒國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的新動(dòng)態(tài)，分析其普遍性和可行性，將有利于中國實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的總體目標(biāo)。

一、我國建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的必要性

從世界范圍看，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長，世界各國普遍面臨著腐敗的困擾與威脅，“在一定程度上，腐敗成為了各國執(zhí)政黨和政府面臨的‘頑癥’考驗(yàn)著政黨的執(zhí)政能力以及政府的政務(wù)績效”［1］。面對(duì)腐敗危機(jī)，多數(shù)國家選擇通過國家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，把政府官員的活動(dòng)納入到國家法律監(jiān)督體系當(dāng)中，使得公務(wù)員行政行為曝光于陽光之下而達(dá)到預(yù)防腐敗的作用。自1883年英國的《凈化選舉，防止腐敗法》公布，做出了競選議員的候選人必須對(duì)其資金進(jìn)行公示的規(guī)定以后，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度在全球得到了廣泛認(rèn)可和推廣。不僅美國、法國、英國、加拿大、新加坡和韓國等發(fā)達(dá)國家積極踐行此項(xiàng)制度，就是經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的泰國、菲律賓、尼日利亞等國也紛紛效仿并建立起符合本國國情的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度。時(shí)至今日這一制度已成為現(xiàn)代法治國家普遍實(shí)行的反腐利器,有著“陽光法案”、“終端反腐”之美稱。

就改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期的中國而言，十八大召開前后，習(xí)近平總書記提出了“老虎蒼蠅一起打”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的治權(quán)思想，隨后中央出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”，提出嚴(yán)查“四風(fēng)”問題，強(qiáng)化“三公”管理。十八屆三中全會(huì)明確提出：“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！保?］可以說中國的反腐斗爭站在新的歷史起點(diǎn)上又一次向縱深方向發(fā)展。借鑒他國成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，構(gòu)建具有中國特色的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度的任務(wù)已經(jīng)擺在了我們面前，其必要性在于：

（一）可以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的再平衡

公民的隱私權(quán)不是絕對(duì)的，為了公共利益或更大的利益，在某種場合或從事某種特殊工作的人就必須放棄一部分隱私權(quán)，也就是人們常說的“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。國家公務(wù)員職位性質(zhì)的特殊性決定了各級(jí)國家公務(wù)員是財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度的主體適用人群。公務(wù)員是受全體人民的委托來管理國家和社會(huì)各種公共事務(wù)的，其權(quán)力和職責(zé)來源于人民的授權(quán)，雙方形成了一種社會(huì)契約行為，也就是說，一旦擁有公務(wù)員身份，那么他的一切公務(wù)行為，包括個(gè)人行為都要受到廣大納稅人的監(jiān)督，他的部分隱私權(quán)也會(huì)被合法合理地剝奪，而剝奪公職人員隱私權(quán)的目的是為了促進(jìn)政府更加廉潔。

（二）可以引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)守從政道德底線

習(xí)近平總書記在《用權(quán)講官德 交往有原則》一文中強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部手中或多或少都有一些權(quán)力。有權(quán)就有個(gè)用權(quán)的問題。要做到‘權(quán)為民所用’就必須法德并舉，既要依法用權(quán)，又要以德用權(quán)，歸根到底用權(quán)要講官德。”［3］2014年，新的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持的原則內(nèi)容中增加了“以德為先”原則，推行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度就是給公眾一個(gè)清楚，還公務(wù)員一個(gè)清白，如果這個(gè)最基本的道德底線尚不能堅(jiān)守，那么顯然他不可能達(dá)到我們所要求的人民公仆的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（三）有助于完善社會(huì)主義法律體系

領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度不可能獨(dú)立于其他的制度建設(shè)而獨(dú)立存在。要構(gòu)建具有中國特色的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度就必須積極推進(jìn)與之密切相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)就是要形成橫向配合、縱向有序的規(guī)范公職人員道德與紀(jì)律的法治維度。例如，美國、德國、英國和法國在建立了一整套系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)管貿(mào)易、財(cái)務(wù)、稅收和金融制度之外，為杜絕轉(zhuǎn)移和隱藏財(cái)產(chǎn)，也同時(shí)建立了全面、完整、互動(dòng)的信息采集和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。借鑒他們成型的做法，中國在全面鋪開公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示之前，必然也要對(duì)相關(guān)制度予以完善，具體涉及的有：完善個(gè)人信用號(hào)碼保障制度，建立公民終生使用唯一金融賬號(hào)制度，嚴(yán)格執(zhí)行存款、賬戶、股票、股權(quán)、商險(xiǎn)和不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)名制，規(guī)范大額交易報(bào)告制度，建立全民信用卡制度，建立跨地區(qū)跨行業(yè)的共享信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)制度，貫徹執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度，適時(shí)完善刑事缺席審判問題，擇機(jī)出臺(tái)《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等，這些制度的出臺(tái)和實(shí)施無疑將豐富我國社會(huì)主義法律體系的內(nèi)涵，推動(dòng)我國法律制度更加完備。

二、國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）范圍寬泛的申報(bào)主體和申報(bào)內(nèi)容

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體涉及公職人員類別和申報(bào)者關(guān)系人兩方面。公職人員類別主要指發(fā)達(dá)國家普遍劃分的政務(wù)官（立法、司法、行政機(jī)關(guān)中級(jí)別較高人員）和事務(wù)官（行政系統(tǒng)中的普通公務(wù)員），申報(bào)者關(guān)系人是指進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公職人員的配偶（包括事實(shí)配偶）、未成年子女，有的國家將申報(bào)人的父母、兄弟姐妹和經(jīng)濟(jì)關(guān)系依賴者（養(yǎng)父母、養(yǎng)子女、家庭雇員）也納入申報(bào)主體范圍。一國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容與該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)市場成熟度、金融活動(dòng)繁簡度有關(guān)，二者是正比的關(guān)系。如法國的公職人員透明委員會(huì)要求填寫的財(cái)產(chǎn)情況包括不動(dòng)產(chǎn)、人身保險(xiǎn)、有價(jià)證券、收藏品、海外財(cái)產(chǎn)等總計(jì)13類，美國的四張財(cái)產(chǎn)申報(bào)表格涵蓋了買賣交易、贈(zèng)與和賠償費(fèi)、勞務(wù)所得和投資收益、債務(wù)等六類事項(xiàng)。德國除此以外，對(duì)公職人員的兼職情況也有明確的限制。

（二）依法推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度

從已經(jīng)實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的100多個(gè)國家的發(fā)展歷程看，任何一個(gè)國家都不是一蹴而就的，都經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)漫長和曲折的理論與實(shí)踐過程。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示是一項(xiàng)艱巨且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，它不可能脫離這個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理和法治建設(shè)而獨(dú)立進(jìn)行，只有具備其自身建設(shè)所需的外部環(huán)境和條件時(shí)，他才有可能建立并推行，典型代表國家是美國。美國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度建設(shè)主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：（1）19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)40年代是制度的雛形期。歷史上美國自杰克遜總統(tǒng)起文官的任命逐步形成了“政黨分肥制”。在這種體制縱容之下，官員貪贓枉法、徇私舞弊、任人唯親、道德淪喪，導(dǎo)致低素質(zhì)官員根本不能勝任政府工作。為了解決這些弊端，美國于1883年頒布了有關(guān)文官制度的《彭德爾頓法》，明確要求美國文官不得以權(quán)謀私、偏袒包庇、妨礙政府效率及經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和破壞公眾對(duì)政府廉潔的信任。1925年頒布的《聯(lián)邦腐敗行為法》規(guī)定對(duì)超過100美元的競選捐款必須申報(bào)。（2）20世紀(jì)50年代到70年代初是制度的形成期。1957年，通過的《政府工作人員十項(xiàng)道德規(guī)范》，規(guī)定政府雇員和國會(huì)成員須向社會(huì)公開財(cái)產(chǎn)。1965年，約翰遜總統(tǒng)頒布《行政官員道德準(zhǔn)則》，要求總統(tǒng)提名的官員定期秘密地申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)。隨后，美國參議院和眾議院也各自要求議員公布自己的財(cái)產(chǎn)狀況［4］。自此，美國立法、司法、行政三大機(jī)構(gòu)高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)正式走上規(guī)范化道路，美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度基本形成。（3）20世紀(jì)以后是制度的完善與發(fā)展階段。從1972年開始，美國佛羅里達(dá)、華盛頓、加利福尼亞等地開始推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，到1979年《政府道德法》實(shí)施的時(shí)候，美國已經(jīng)有近70%的州制定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。目前，美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)涵蓋了任前報(bào)告、任中申報(bào)、離職報(bào)告完整的程序，而且有較為完善的配套法規(guī)，應(yīng)該說經(jīng)過100多年的努力，美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)形成并正在發(fā)揮積極的作用。

（三）成熟的金融監(jiān)管體系為推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度提供了技術(shù)支撐

發(fā)達(dá)國家在實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的過程中無不以其系統(tǒng)完善的貿(mào)易、財(cái)務(wù)、稅收、金融為技術(shù)支撐。法國憲法、選舉法、組織法、普通法和特別法中都涉及對(duì)政治生活財(cái)務(wù)監(jiān)管和金融監(jiān)管的內(nèi)容，其中最具典型代表意義的是《政治生活資金透明法》。該法制定于1988年，并設(shè)立了一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——政治生活資金透明委員會(huì)來負(fù)責(zé)此項(xiàng)制度的落實(shí)。這部法律整合了政黨、政治家、政治組織、政府的利益訴求，將社會(huì)政治生活中有關(guān)財(cái)務(wù)與監(jiān)管的所有規(guī)范進(jìn)行了大一統(tǒng)，是防治利益沖突、實(shí)現(xiàn)廉潔政治的最高制度成果。澳大利亞則嚴(yán)格執(zhí)行交易電子化、貨幣電子化，除少部分必需的日常小額現(xiàn)金交易外，交易全部進(jìn)行電子操作，這樣做的好處是政府可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全程的無縫隙監(jiān)督和控制，一旦發(fā)現(xiàn)公職人員出現(xiàn)可疑性交易，相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查、核實(shí)就會(huì)非常便捷。同時(shí)，由于澳大利亞全面實(shí)行實(shí)名制，金融、稅務(wù)、企業(yè)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了全面聯(lián)網(wǎng)，只要涉及利益輸送，無論是公職人員還是普通的公眾或者是公司都會(huì)被及時(shí)地追蹤和監(jiān)控。

（四）阻斷利益輸送，從源頭上治理行政腐敗

遏制腐敗行為，無論是預(yù)防還是懲處，主權(quán)國家要付出的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本都比較大。因此，要降低反腐成本，節(jié)約反腐資源，就必須從源頭上制止腐敗。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)就是發(fā)現(xiàn)和清理利益沖突，將監(jiān)督和檢查的重點(diǎn)放在形成利益沖突的節(jié)點(diǎn)上，從源頭上治理腐敗。英國的利益登記制度和利益聲明制度就是確保公權(quán)行使者清正廉潔和公權(quán)機(jī)構(gòu)公信力的特色制度。英國利益登記制度的法理依據(jù)是《行為規(guī)范》，該規(guī)范于1974年通過后先后經(jīng)過了5次修改，它明確要求議員必須遵守禁止利益輸送的7項(xiàng)原則，明確予以登記的12大類內(nèi)容，而且出現(xiàn)新情況后要隨時(shí)調(diào)整登記事項(xiàng)。該內(nèi)容任何人都可以通過網(wǎng)站進(jìn)行瀏覽，此外議員助手登記同樣適用該項(xiàng)規(guī)定。除利益登記制度外，英國下議院要求議員在就某一重大事項(xiàng)決策、決議前，應(yīng)說明自己與該項(xiàng)決策可能的利益關(guān)系，以保證議員言論的公平、公正。英國的《公務(wù)員管理規(guī)范》則對(duì)普通公務(wù)員有所約束，即：公務(wù)員應(yīng)向其所在部門或機(jī)構(gòu)申報(bào)因其職位帶來的所有經(jīng)濟(jì)利益，這里既包括管理職位、個(gè)人或直系親屬所持股份或有價(jià)證券，也包括公務(wù)員必須遵守其所在部門或機(jī)構(gòu)針對(duì)這些利益所作出的扣留、處理或管理的指示。

三國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的啟示

（一）加快我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法治化進(jìn)程

縱觀其他國家的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度建設(shè)，法治化是其重中之重。澳大利亞涉及公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度的法律文件有13部之多；韓國除了實(shí)施《公職人員倫理法》以外，還出臺(tái)了《防止腐敗法》、《公務(wù)員行動(dòng)綱領(lǐng)》和《特定經(jīng)濟(jì)犯罪加重處罰法》等一系列法律和規(guī)章，2008年，國民權(quán)益委員會(huì)（ACRC）成立，該委員會(huì)整合了韓國國民信訪委員會(huì)、國家清廉委員會(huì)、國務(wù)總理行政審判委員會(huì)的職能，其職責(zé)是：預(yù)防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，不斷完善國家反腐敗政策。我國對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的探索始于1987年，時(shí)任全國人大常委會(huì)秘書長的王漢斌正式提出要建立國家工作人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度，隨后的1988年，國務(wù)院監(jiān)察部與法制局共同起草了《國家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。1994年，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入我國的立法規(guī)劃范圍。1995年，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》正式發(fā)布，該規(guī)定申報(bào)的主要主體是黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部，涉及申報(bào)的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容僅有四類，整個(gè)條例也只有九個(gè)條款。2001年《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》發(fā)布。2010年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。以上內(nèi)容都是以黨政內(nèi)部規(guī)定的形式出現(xiàn)的，雖然申報(bào)主體和內(nèi)容有了較大擴(kuò)展，但就其法律效力而言畢竟有限，其約束范圍也僅限于黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部和受組織部門管理的干部。借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)诔雠_(tái)《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的過程中，與其配套的法律法規(guī)也應(yīng)同步推進(jìn)或者完善。

（二）確定適格的申報(bào)主體

國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體有三大類：第一類是政務(wù)官，指立法、司法、行政機(jī)構(gòu)的高級(jí)別官員，普通公務(wù)員沒有必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)的義務(wù)；第二類是事務(wù)官，只要求行政系統(tǒng)中普通的公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)，而民選的政治類官員不必申報(bào)；第三類是所有公務(wù)員，只要具備公務(wù)員身份就必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，這樣的國家較少。我國2010年新出臺(tái)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第二條列明的報(bào)告主體是：“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職）的干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部；大型、特大型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。此外，副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，適用本規(guī)定。”我們并沒有像英國、韓國那樣將配偶、子女、直系親屬納入申報(bào)主體范圍，這極有可能導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)干部將灰色或黑色收入以合法的方式轉(zhuǎn)入以上這些人名下，從而逃脫法律的追蹤和制裁。同時(shí)近些年隨著城市化進(jìn)程的加快，一些手握重權(quán)而職級(jí)卻較低的公務(wù)員腐敗問題層出不窮，如果僅要求較高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行申報(bào)卻放縱級(jí)別雖低腐敗機(jī)會(huì)卻較多的基層公務(wù)員的管控顯然是不合適的。我們可以有計(jì)劃地對(duì)所有考錄制公務(wù)員直接進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，這樣做的好處是：一方面減少改革阻力，另一方面又為推行財(cái)產(chǎn)公示設(shè)置了緩沖地帶，可說是一舉兩得。同時(shí)也很好地彌補(bǔ)了《公務(wù)員法》并未涉及申報(bào)和公示內(nèi)容的不足。再配合十八屆三中全會(huì)提出的對(duì)新提任的領(lǐng)導(dǎo)干部試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開，那么我們的申報(bào)主體基本上是覆蓋到位了。

（三）完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示內(nèi)容

財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示內(nèi)容與其國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和金融管理水平密切相關(guān)。發(fā)達(dá)國家由于其經(jīng)濟(jì)的高速增長，金融法制比較完善，所以他們申報(bào)和公示的內(nèi)容就比較復(fù)雜，如法國規(guī)定了11大類申報(bào)公示內(nèi)容，澳大利亞也有10大類之多。發(fā)展中國家情況則正相反，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，金融體系不夠健全，所以申報(bào)公示內(nèi)容較為簡單，如印度尼西亞5類。2010年，我國《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第四條規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容有6項(xiàng)：“本人的工資及各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等；本人從事講學(xué)、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得；本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有的有價(jià)證券、股票（包括股權(quán)激勵(lì)）、期貨、基金、投資型保險(xiǎn)以及其他金融理財(cái)產(chǎn)品的情況；配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況；配偶、共同生活的子女注冊(cè)個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況?！憋@然，現(xiàn)階段我國要求申報(bào)的是顯性收入和可查事項(xiàng)。從立法技術(shù)上看，列舉的方式并不是最優(yōu)選擇，因?yàn)槠錈o法窮盡我們想要規(guī)范和約束的范圍，而且也難以以一種開放和包容的模式容納我們立法時(shí)沒有預(yù)見或難以預(yù)見的情況。在今后完善的過程中諸如福利收入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)收入、數(shù)額較大的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)購置及交易、繼承、贈(zèng)與、偶然所得等事項(xiàng)也應(yīng)一并列入報(bào)告范圍。目前，在我國購物卡實(shí)名制形同虛設(shè)、唯一個(gè)人金融賬號(hào)尚未實(shí)行、現(xiàn)金管理和流通難以監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)背景之下，我們必須徹底地梳理所有可能導(dǎo)致利益輸送的環(huán)節(jié)，并將這些環(huán)節(jié)可能帶來的財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形式列入申報(bào)范圍。隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，一定會(huì)有新型財(cái)產(chǎn)關(guān)系和模式出現(xiàn)，所以，我們有必要加上一個(gè)彈性條款，即“有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為需要申報(bào)的其他財(cái)產(chǎn)或收入”，這樣可以隨形勢需要隨時(shí)增加申報(bào)內(nèi)容，不至于無法窮盡。

（四）完善金融體系制度建設(shè)

1.儲(chǔ)蓄實(shí)名制向金融實(shí)名制過渡。我國《現(xiàn)金管理暫行條例》第二條：“凡在銀行和其他金融機(jī)構(gòu)開立賬戶的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他單位，必須依照本條例的規(guī)定收支和使用現(xiàn)金，接受開戶銀行的監(jiān)督?！笨梢姡摋l例僅約束單位的行為，并不直接約束公民個(gè)人。2000年4月，國務(wù)院發(fā)布《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》，個(gè)人存款完成了從記名到實(shí)名的重大改革。這一改革措施，確實(shí)曾經(jīng)對(duì)查明犯罪嫌疑人存入銀行的貨幣資金有所幫助，但是，近年來由于貪腐人員將資金轉(zhuǎn)向其他合法投資渠道，儲(chǔ)蓄實(shí)名制在反貪方面發(fā)揮的作用也愈來愈小。現(xiàn)階段利用假發(fā)票進(jìn)行報(bào)銷變現(xiàn)甚至貪污等違法犯罪的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致金融市場秩序的混亂和國家稅源的大量流失，使大量不義之財(cái)流入個(gè)人腰包，敗壞社會(huì)公序良俗，造成社會(huì)誠信的缺失，為其他上下游犯罪行為提供了可能性，與此同時(shí)也給腐敗提供了另辟蹊徑的溫床，所以實(shí)行全國統(tǒng)一的公民信用號(hào)碼保障制度已經(jīng)是勢在必行，這也是發(fā)達(dá)國家的成功做法。金融實(shí)名制要求涉及公民個(gè)人的所有金融資產(chǎn)，如存款、債券、保險(xiǎn)、股票等必須依據(jù)所有權(quán)人的真實(shí)姓名持有。因該項(xiàng)制度覆蓋面廣泛，有利于預(yù)防和打擊腐敗，防止偷稅漏稅，目前全世界已有90多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施。我國可以借鑒其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑我國的金融實(shí)名制基本框架，盡快地將我國的實(shí)名儲(chǔ)蓄制轉(zhuǎn)向?qū)嵭薪鹑趯?shí)名制。在條件成熟時(shí)可以借新的《保密法》實(shí)施之際，制定《金融交易保密法》，這樣就在制度層面解決了客戶信息收集、傳遞、發(fā)布的相關(guān)規(guī)則，對(duì)信用卡交易予以有效的保護(hù)和監(jiān)控。此外，金融機(jī)構(gòu)要積極履行可疑交易報(bào)告和大額交易報(bào)告義務(wù)，以阻塞洗錢路徑，具體而言應(yīng)包括大額現(xiàn)金交易報(bào)告、現(xiàn)金與國際貨幣工具交易報(bào)告、外國銀行與金融賬戶報(bào)告和證券期貨業(yè)交易報(bào)告等。

2.徹底執(zhí)行公務(wù)卡使用制度。2007年7月開始，中紀(jì)委、中科院和宋慶齡基金會(huì)作為首批試行公務(wù)卡制度的中央預(yù)算單位開啟了我國規(guī)范公務(wù)開支的新探索。公務(wù)卡具有攜帶方便、使用便捷、透明度高的特征，而且也能促使機(jī)關(guān)單位財(cái)務(wù)更加規(guī)范有序。公務(wù)卡使所有的支付實(shí)現(xiàn)有據(jù)可查、有跡可循，能最大程度地杜絕以往借公出之名行貪污之實(shí)的弊端。2015年1月1日起，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的新的《預(yù)算法》將施行。該法第14條對(duì)預(yù)算需公開的范圍、主體、時(shí)限等都作出了明確具體的規(guī)定，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)普遍關(guān)注問題明確要求予以說明。為保障公開事項(xiàng)的有序規(guī)范執(zhí)行，該法在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。新的《預(yù)算法》的實(shí)施，有力地保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，也為公務(wù)卡的普遍使用創(chuàng)造了有利的法治環(huán)境。在我國公民擁有唯一的、全國通行的個(gè)人賬戶制度尚未真正建立之前（2017年我國將建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費(fèi)、交通違章等信用信息的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享和個(gè)人信用全覆蓋），徹底執(zhí)行公務(wù)卡制度仍不失為對(duì)公職人員公務(wù)行為進(jìn)行有效監(jiān)控和預(yù)防腐敗的重要方式。

總之，我們要從制度層面構(gòu)筑起金融領(lǐng)域的反腐墻，一方面可以完善本國金融制度體系，另一方面也可以很好地履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的莊嚴(yán)承諾。

［1］劉儉文，耿穎.論反腐進(jìn)路中的公共財(cái)產(chǎn)公開［J］.江淮論壇，2014，（1）：115-121.

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］．北京：人民出版社，2013：37.

［3］王合倫．廉政文化建設(shè)熱點(diǎn)面對(duì)面［M］．北京：中國方正出版社，2013：82-83．

［4］中國社會(huì)科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組.國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度［M］．北京：中國社會(huì)出版社，2013：15-18．

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D912.1

A

1005-460X（2015）01-0093-04

2014-10-06

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度構(gòu)建依據(jù)及對(duì)策研究”（13BZZ047）

李輝（1972—），女，吉林永吉人，教授，從事行政法研究。