楊文明

我國住房金融消費(fèi)者的保護(hù)困境與出路※

楊文明

住房金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位構(gòu)成對(duì)其保護(hù)的邏輯起點(diǎn)。具體而言，住房金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)不足并且面臨差別待遇。在金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)下，住房金融消費(fèi)者安全也受到威脅。因而，借鑒國外治理金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)能夠明確住房金融消費(fèi)者的保護(hù)目標(biāo)，并能減少保護(hù)過程中的機(jī)構(gòu)推諉等弊端。建立信息披露制度，明確金融產(chǎn)品信息披露的時(shí)間、內(nèi)容和金融機(jī)構(gòu)責(zé)任，從而進(jìn)一步保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)。為實(shí)現(xiàn)住房金融消費(fèi)者的公平權(quán)，有必要在立法中引入反歧視規(guī)則，杜絕住房金融服務(wù)中的差別待遇。最后，確立以消費(fèi)者保護(hù)為目標(biāo)的金融監(jiān)管政策，減少住房金融消費(fèi)者的安全風(fēng)險(xiǎn)。

住房金融 消費(fèi)者保護(hù) 住房權(quán) 金融監(jiān)管

現(xiàn)代社會(huì)，公民住房問題的解決離不開金融工具的使用，互助合作融資、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄融資以及按揭貸款融資已成為世界三大住房金融工具。住房金融產(chǎn)品在降低消費(fèi)者成本、加強(qiáng)住房權(quán)保障的同時(shí)，也可能給消費(fèi)者帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。如果住房金融消費(fèi)者權(quán)利得不到有效保護(hù)，這對(duì)消費(fèi)者本身及金融市場(chǎng)安全都將造成嚴(yán)重后果。特別是2007年由美國住房金融領(lǐng)域衍生出的金融危機(jī)，業(yè)界普遍認(rèn)為是由金融消費(fèi)者保護(hù)失范而引起。加之住房金融在公民個(gè)人金融消費(fèi)中占據(jù)重要位置，因而，加強(qiáng)住房金融消費(fèi)者保護(hù)成為危機(jī)后各國普遍采取的政策。

一、住房金融消費(fèi)者保護(hù)之理念

1．金融消費(fèi)者概念的興起

在金融市場(chǎng)，購買金融產(chǎn)品的一方歷來被稱為“投資者”。在投資者參與的法律關(guān)系中，奉行形式主義法律傳統(tǒng)，因而投資者并未受到格外的法律關(guān)懷。但隨著金融市場(chǎng)規(guī)模日益擴(kuò)大，復(fù)雜程度日益提高，投資者也逐漸分化，一部分投資者呈現(xiàn)出消費(fèi)者特征。這種分化體現(xiàn)在多個(gè)方面，有的國家根據(jù)投資者是否營(yíng)業(yè)以及投資判斷能力的差異將其分為專業(yè)投資者和一般投資者。例如，英國金融服務(wù)管理局在其《新業(yè)務(wù)守則資料冊(cè)》就將金融機(jī)構(gòu)客戶作零售客戶和專業(yè)客戶劃分。但前者無論在資金儲(chǔ)備還是投資能力、經(jīng)驗(yàn)方面都不及后者。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，投資者與投資對(duì)象之間由金融產(chǎn)品服務(wù)聯(lián)接，二者的距離逐漸拉長(zhǎng)。并且這些投資產(chǎn)品通過排列組合產(chǎn)生更為復(fù)雜的金融衍生品。投資者購買金融衍生品實(shí)際是對(duì)投資對(duì)象投資的替代，因而導(dǎo)致本為投資介質(zhì)的金融產(chǎn)品異化為投資對(duì)象。投資者由對(duì)投資對(duì)象的選擇嬗變?yōu)閷?duì)投資手段或介質(zhì)的選擇，實(shí)質(zhì)上，投資者嬗變?yōu)榻鹑诋a(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)者（陳潔，2011）。

之所以將金融市場(chǎng)中非專業(yè)投資者視為金融消費(fèi)者，也是因?yàn)槠渚车嘏c一般消費(fèi)者相比也無太大差異。金融產(chǎn)品的復(fù)雜性使得一般投資者與金融機(jī)構(gòu)處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，因而一般投資者根本無法全面了解金融產(chǎn)品，不能對(duì)金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)作出合理的判斷。在此情況下，一般投資者在購買金融產(chǎn)品時(shí)只能依賴金融機(jī)構(gòu)的廣告推銷和宣傳。如果金融機(jī)構(gòu)夸大收益，隱瞞風(fēng)險(xiǎn)，一般投資者根本無法作出判斷。因而，一般投資者在法律博弈中常處于劣勢(shì)地位。基于他們?cè)诮鹑谑袌?chǎng)的弱勢(shì)地位，各國政府普遍將其納入消費(fèi)者保護(hù)的法律領(lǐng)域。例如，英國在2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》中引入“金融消費(fèi)者”概念，并將其劃分為專業(yè)消費(fèi)者和非專業(yè)消費(fèi)者。多數(shù)學(xué)者從傳統(tǒng)消費(fèi)者概念出發(fā)界定金融消費(fèi)者，指出“金融消費(fèi)者是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸”（劉迎霜，2011），金融消費(fèi)者的本質(zhì)在于主觀上出于生活目的或者非生產(chǎn)目的（于春敏，2010）。本文所指的住房金融消費(fèi)者就是銀行及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)為住房提供資金和相關(guān)的信用服務(wù)的消費(fèi)者。金融消費(fèi)者概念的提出，其重要意義在于澄清了金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，從而產(chǎn)生了對(duì)法律制度保護(hù)的需求。

2．消費(fèi)者住房權(quán)概念的誕生

法律對(duì)住房金融消費(fèi)者予以保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)在于其所處的弱勢(shì)地位。而法律對(duì)弱勢(shì)法律關(guān)系主體的保護(hù)勢(shì)必對(duì)其予以權(quán)利傾斜性保護(hù)。消費(fèi)者在住房金融領(lǐng)域的權(quán)利類型被歸結(jié)為住房權(quán)。住房權(quán) （the right to adequate housing）指的是“公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)，并不受歧視的住房權(quán)利”（Janet Ellen Steams，1997）。在聯(lián)合國《住宅人權(quán)宣言》中，住房權(quán)被正式確定為基本人權(quán)。作為一項(xiàng)基本人權(quán)，其核心內(nèi)容就在于公民能夠獲得自身承受的房?jī)r(jià)。現(xiàn)代社會(huì)，就住房質(zhì)量和數(shù)量而言，已基本滿足人們的需求，但是就住房?jī)r(jià)格而言，高企的房?jī)r(jià)還是超出不少消費(fèi)者的承受能力。因而，通過住房融資獲得貸款進(jìn)而購買房屋成為大部分消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)住房權(quán)利的基本途徑。所以，我們可以把住房金融看做消費(fèi)者獲得住房融資的權(quán)利。消費(fèi)者住房權(quán)的另一層含義則是政府應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者住房需求提供一定程度的保障。按照國際社會(huì)的共識(shí)，政府、個(gè)人甚至國際組織都應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)公民的住房權(quán)利而承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)或責(zé)任。既然消費(fèi)者住房金融是實(shí)現(xiàn)其住房權(quán)的重要途徑，那么政府就應(yīng)當(dāng)保障消費(fèi)者獲得、使用住房金融產(chǎn)品的權(quán)利。住房金融消費(fèi)者保護(hù)的意蘊(yùn)恰恰內(nèi)涵其中。

就實(shí)際而言，消費(fèi)者特別是中低收入者很難通過住房融資獲得住房權(quán)利。根據(jù)2010年央行對(duì)全國部分城市住房貸款的抽樣調(diào)查，通過貸款獲得住房者基本屬于當(dāng)?shù)刂懈呤杖肴后w （房地產(chǎn)金融市場(chǎng)分析小組，2010）。這也就意味著中低收入者很難獲得金融機(jī)構(gòu)的青睞。這是由于該部分住房金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱情況更為嚴(yán)重。金融消費(fèi)者無法提供合格的貸款抵押物，信用狀況無法滿足金融機(jī)構(gòu)要求。金融機(jī)構(gòu)從事該部分消費(fèi)者的貸款業(yè)務(wù)也無法保證足夠的利潤(rùn)并且要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，住房金融消費(fèi)者因無法實(shí)現(xiàn)融資而阻礙了住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。不僅如此，即便住房金融消費(fèi)者能夠獲得貸款，金融機(jī)構(gòu)在具體服務(wù)上損害消費(fèi)者利益的行為屢見不鮮。例如搭售、差別待遇、獨(dú)家交易、拒絕交易、虛假宣傳等行為損害了住房金融消費(fèi)者權(quán)益?？偠灾》拷鹑谙M(fèi)者處于相對(duì)弱勢(shì)地位，進(jìn)而阻礙消費(fèi)者住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于住房權(quán)的內(nèi)涵是政府保障公民住房權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，因而理應(yīng)將住房金融消費(fèi)者納入法律保護(hù)，從而保障其住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二、住房金融消費(fèi)者保護(hù)之現(xiàn)實(shí)困境

1．住房金融消費(fèi)者知情權(quán)不足

消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者在締約時(shí)都需要獲取充分的信息，以保障合同雙方能在意愿表示真實(shí)、一致的前提下締約并履行。因此，為穩(wěn)定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有必要給予消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者以充分的知情權(quán)。但與經(jīng)營(yíng)者信息獲取能力相比，消費(fèi)者處于明顯劣勢(shì)，因而，消費(fèi)者知情權(quán)嚴(yán)重不足。具體到住房金融領(lǐng)域，這種不足主要源于以下原因。第一，住房金融消費(fèi)者在交易中處于信息劣勢(shì)，在交易中至少需要獲得金融產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)、價(jià)格以及經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、信譽(yù)等信息。對(duì)于這些信息，金融機(jī)構(gòu)并未完整地向消費(fèi)者披露。例如，對(duì)于一些住房金融理財(cái)產(chǎn)品，銀行一般不愿向消費(fèi)者披露這些產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)狀況，即使出現(xiàn)虧損，銀行也不向消費(fèi)者告知相關(guān)原因并作出解釋。住房金融消費(fèi)者的信息劣勢(shì)就會(huì)導(dǎo)致其無法對(duì)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而影響其作出不當(dāng)決策。第二，住房金融消費(fèi)者專業(yè)知識(shí)匱乏。住房金融產(chǎn)品一般具有較高的專業(yè)性，非專業(yè)人士很難理解其產(chǎn)品品質(zhì)。國外學(xué)者Lusardi、Mitchell等進(jìn)行了相關(guān)案例研究，他們將住房金融消費(fèi)者劃分為23～28歲和50～69歲兩個(gè)年齡段，對(duì)其提問諸如年化利率計(jì)算等簡(jiǎn)單的住房金融知識(shí)。然而結(jié)果證明，兩個(gè)年齡段回答完全正確的僅占27%和24%（Lusardi，2007）。這表明住房金融消費(fèi)者的專業(yè)知識(shí)相當(dāng)匱乏。第三，住房金融消費(fèi)者存在認(rèn)知偏差。當(dāng)代行為金融學(xué)研究顯示，金融消費(fèi)者往往低估風(fēng)險(xiǎn)但卻高估收益。例如，住房金融消費(fèi)者可能會(huì)樂觀地估計(jì)自己未來收入增加及其可持續(xù)性，進(jìn)而能夠支付未來的住房按揭。金融消費(fèi)者多屬現(xiàn)時(shí)偏好型（短視），也即他們更樂于嘗試一些“短、平、快”的金融產(chǎn)品。但是這種決策可能會(huì)降低住房金融消費(fèi)者的未來福利。不僅如此，金融消費(fèi)者往往迷信權(quán)威，高估金融精英的能力。因而住房金融消費(fèi)者往往對(duì)銷售人員“言聽計(jì)從”，這種認(rèn)知偏差使消費(fèi)者看不到潛在的風(fēng)險(xiǎn)（Brix Laura，2010）。

2．住房金融消費(fèi)者存在差別待遇

住房金融消費(fèi)者保護(hù)面臨的一大障礙就是消費(fèi)者往往遭受差別待遇，不能獲得公平的金融服務(wù)。有學(xué)者將消費(fèi)者公平獲取金融服務(wù)的權(quán)利界定為“公平金融服務(wù)獲得權(quán)”，它是指金融消費(fèi)者具有獲得金融服務(wù)的平等權(quán)利，不能因?yàn)槠湫庞靡酝獾囊蛩厝缱诮?、種族、年齡、性別、職業(yè)等而遭受金融機(jī)構(gòu)的歧視。但從實(shí)踐看，住房金融消費(fèi)者由于受到差別待遇，其公平金融服務(wù)獲得權(quán)顯然無法實(shí)現(xiàn)。就住房金融產(chǎn)品價(jià)格而言，消費(fèi)者會(huì)遭受差別待遇。如果金融產(chǎn)品價(jià)格過高可能會(huì)產(chǎn)生金融排斥，使消費(fèi)者無法享受相應(yīng)的金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)往往設(shè)置條件，在價(jià)格上排斥部分消費(fèi)者獲得住房金融服務(wù)。例如，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)非信用條件（如戶籍、地域、身份等）設(shè)置不同的住房貸款利率，那些受到歧視的住房金融消費(fèi)者只能承擔(dān)較高的資金價(jià)格（劉慶飛，2010）。就住房金融產(chǎn)品獲得條件而言，消費(fèi)者也遭受差別待遇。由于目前我國征信體系尚未完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民因而難以提供證實(shí)自身信譽(yù)的資信證明。加之農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地和宅基地尚未在法律上確立抵押權(quán)能，因而農(nóng)民也難以提供合格的抵押品。在這種情況下，農(nóng)民和城市居民就會(huì)存在條件差異，進(jìn)而影響其獲取住房金融產(chǎn)品。就住房金融消費(fèi)者資信評(píng)估而言，金融機(jī)構(gòu)可能通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序?qū)Σ煌》拷鹑谙M(fèi)者采取差別待遇。與城市相比，農(nóng)村居民居住分散且缺乏合格的抵押物，因而金融機(jī)構(gòu)搜集其貸款信息的成本較高。相反，農(nóng)村居民收入水平較低且具有波動(dòng)性，因而金融機(jī)構(gòu)為其提供貸款的收益較低且需承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)就對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者的住房金融需求設(shè)置了嚴(yán)格的評(píng)估程序。由于金融機(jī)構(gòu)未能采取統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，部分住房金融消費(fèi)者實(shí)際受到了嚴(yán)重的歧視待遇。就地理公平、營(yíng)銷公平而言，部分住房金融消費(fèi)者也可能受到歧視待遇。由于追求效率，金融機(jī)構(gòu)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)投入的營(yíng)銷成本較低，這實(shí)際上排斥了部分消費(fèi)者獲取住房金融產(chǎn)品的機(jī)會(huì)。

3．住房金融消費(fèi)者面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)

住房金融風(fēng)險(xiǎn)指的是住房貨幣價(jià)格在金融資本擴(kuò)張推動(dòng)下大幅上升，但又因宏觀或微觀經(jīng)濟(jì)條件的不確定或者信息不完全而出現(xiàn)急遽下降，從而使市場(chǎng)主體蒙受損失的可能性。住房金融風(fēng)險(xiǎn)不僅來自于企業(yè)、個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)，也可能是整個(gè)住房金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。因而學(xué)者將這兩種風(fēng)險(xiǎn)稱之為非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。由于住房金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)市場(chǎng)破壞巨大，消費(fèi)者因而不可能“獨(dú)善其身”。就非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而言，我國目前消費(fèi)者面臨的情況與美國金融危機(jī)的狀況非常相似。2013年上半年居民貸款同比增長(zhǎng)28．5%，遠(yuǎn)超人民幣貸款的平均增速。以北京、上海為例，家庭平均負(fù)債率已高達(dá)120%～160%，并且我國家庭負(fù)債以房貸為主。從2004年到2014年，10年間商業(yè)性住房貸款違約率上升了數(shù)十倍。

在住房金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)影響下，消費(fèi)者的安全問題更為突出。根據(jù)資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)理論的解釋，住房?jī)r(jià)格由于市場(chǎng)非理性行為可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格的大幅波動(dòng)。如果價(jià)格急劇上升，則消費(fèi)者難以承擔(dān)高昂的成本；如果價(jià)格急劇下降，則金融機(jī)構(gòu)會(huì)遭遇信貸風(fēng)險(xiǎn)。如果一國抵押貸款占比較高的話，信貸風(fēng)險(xiǎn)甚至?xí)葑優(yōu)榻鹑谖C(jī)，進(jìn)而影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)，消費(fèi)者福利實(shí)際也會(huì)減損。那么住房?jī)r(jià)格波動(dòng)的原因可能來自金融市場(chǎng)的非理性行為，也可能來自信息不對(duì)稱。由于金融機(jī)構(gòu)相對(duì)消費(fèi)者處于信息優(yōu)勢(shì)地位，從而使其利用信息不對(duì)稱采取相應(yīng)決策，但也可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇（徐杰，2004）。道德風(fēng)險(xiǎn)指的是雙方在簽訂合同后，一方利用對(duì)方不了解的信息而最大化自身利潤(rùn)，損害了合同當(dāng)事人的利益。逆向選擇則是指金融機(jī)構(gòu)理論上青睞選擇高利潤(rùn)的住房金融產(chǎn)品，實(shí)際上這種產(chǎn)品也可能帶來高風(fēng)險(xiǎn)，使金融機(jī)構(gòu)不得不面臨呆賬壞賬。金融機(jī)構(gòu)利用信息不對(duì)稱不是規(guī)避而是放大了住房金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，住房金融消費(fèi)者因此也面臨系統(tǒng)危險(xiǎn)的威脅。

三、住房金融消費(fèi)者保護(hù)之制度構(gòu)建

1．建立金融消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)

根據(jù)國外治理金融危機(jī)、實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)政策的經(jīng)驗(yàn)，建立專門機(jī)構(gòu)是保護(hù)金融消費(fèi)者的首要舉措。2009年6月，美國財(cái)政部發(fā)布白皮書 《金融監(jiān)管改革：一個(gè)全新的基礎(chǔ)——美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)》，該文件設(shè)計(jì)方案提出要成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。通過專門機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管，從而推進(jìn)已有機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)工作的協(xié)調(diào)。不僅如此，美國還賦予金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)規(guī)則制定權(quán)力，例如可以監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)遵守、執(zhí)行聯(lián)邦法律法規(guī)的情況。2010年7月美國公布的《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》要求成立消費(fèi)者金融保護(hù)署，從而確保美國消費(fèi)者在購買、使用住房按揭等金融產(chǎn)品時(shí)享受知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等權(quán)利。

由于住房金融對(duì)于消費(fèi)者住房權(quán)實(shí)現(xiàn)意義重大，因而住房金融產(chǎn)品在所有金融產(chǎn)品中占有較高比例。另一方面，住房金融消費(fèi)者的知情權(quán)、公平交易權(quán)、選擇權(quán)以及安全權(quán)等權(quán)利卻得不到有效保障。因而，成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)成為必要。但是學(xué)者們?cè)诮鹑谙M(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)立模式上還存在分歧。有學(xué)者提出，我國可以依賴現(xiàn)有的銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)監(jiān)管模式，在各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪工作基礎(chǔ)上增設(shè)消費(fèi)者投訴受理部門，還可以學(xué)習(xí)美聯(lián)儲(chǔ)建立消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)庫的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分消費(fèi)者投訴數(shù)量和性質(zhì)并分別予以調(diào)查、核實(shí)與調(diào)解。這種分業(yè)保護(hù)模式雖然一定程度上節(jié)約了機(jī)構(gòu)建設(shè)成本，但是卻與我國消費(fèi)者保護(hù)模式不符。由于金融產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成大勢(shì)。對(duì)金融消費(fèi)者實(shí)施分業(yè)保護(hù)可能會(huì)造成機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不暢的局面。根據(jù)前述美、英等國家金融消費(fèi)者保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，成立統(tǒng)一、專門機(jī)構(gòu)成為發(fā)達(dá)國家保護(hù)金融消費(fèi)者的主流。例如，《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》就是旨在消除之前的金融消費(fèi)者保護(hù)多頭監(jiān)管局面。新成立的消費(fèi)者金融保護(hù)署實(shí)際承擔(dān)了美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、貨幣監(jiān)理官、儲(chǔ)蓄管理局、國家信貸聯(lián)盟署、住宅與都市發(fā)展部辦公室和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等七個(gè)部門的消費(fèi)者保護(hù)職能。

2．建立住房金融產(chǎn)品信息披露制度

由于信息不對(duì)稱，住房金融消費(fèi)者在交易中處于弱勢(shì)地位。如果住房金融機(jī)構(gòu)利用自身信息強(qiáng)勢(shì)地位損害消費(fèi)者利益，那么對(duì)住房金融消費(fèi)者保護(hù)將更為不利。因而，國家有必要強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)實(shí)施金融產(chǎn)品信息披露。有效的信息披露不僅能為住房金融消費(fèi)者提供充分的交易信息，保護(hù)住房金融消費(fèi)者的知情權(quán)，而且還有利于資源優(yōu)化配置，提高住房金融資源使用的效率，事關(guān)住房金融市場(chǎng)安全與穩(wěn)定（李寶慶、蘇揚(yáng)，2014）。建立住房金融產(chǎn)品信息披露制度應(yīng)從以下方面入手。

（1）信息披露時(shí)間。信息披露的重要功能就是通過向住房金融消費(fèi)者提供充分信息，以便消費(fèi)者作出適當(dāng)選擇。因此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與消費(fèi)者締結(jié)合同前一定時(shí)間（一周）將金融機(jī)構(gòu)以及住房金融產(chǎn)品信息披露給消費(fèi)者。如果金融機(jī)構(gòu)未按規(guī)定披露信息，那么住房金融消費(fèi)者可以行使反悔權(quán)。另外，信息披露還應(yīng)當(dāng)保持持續(xù)性，也即消費(fèi)者在購買、使用住房金融產(chǎn)品以及獲取收益的整個(gè)過程中，金融機(jī)構(gòu)都要向消費(fèi)者履行信息披露義務(wù)。

（2）信息披露內(nèi)容。金融機(jī)構(gòu)在披露內(nèi)容上要實(shí)現(xiàn)信息完整、準(zhǔn)確。所謂內(nèi)容完整指的是關(guān)于住房金融產(chǎn)品的構(gòu)成、品質(zhì)、使用方法、價(jià)格、風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)提示等信息都要向消費(fèi)者披露。而且金融機(jī)構(gòu)不僅要向消費(fèi)者披露產(chǎn)品的收益信息還要提供產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)信息，為消費(fèi)者選擇提供全面的依據(jù)。不僅如此，為了能給住房金融消費(fèi)者提供更為準(zhǔn)確的指引，金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)當(dāng)考慮信息披露要素。例如，可以將住房抵押貸款合同作標(biāo)準(zhǔn)化和非標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)分。金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以歸納住房金融消費(fèi)者的一般需求，并且將各種交易信息、風(fēng)險(xiǎn)置于合同之中，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化范本合同供借貸雙方使用。在此情況下，標(biāo)準(zhǔn)化合同范本能夠基本滿足住房金融消費(fèi)者對(duì)信息披露的要求。另外，為滿足住房金融消費(fèi)者選擇權(quán)，設(shè)計(jì)多元化非標(biāo)準(zhǔn)住房抵押貸款合同也有必要。

（3）信息披露責(zé)任。信息披露是金融機(jī)構(gòu)的當(dāng)然義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)如果違反信息披露義務(wù)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。除了行政責(zé)任和刑事責(zé)任外，為彌補(bǔ)對(duì)住房金融消費(fèi)者的損失還應(yīng)當(dāng)要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。由于住房金融產(chǎn)品本身較為多樣，因而金融機(jī)構(gòu)的虛假、誤導(dǎo)性信息披露也呈現(xiàn)多樣性。所以，立法應(yīng)當(dāng)設(shè)置反欺詐條款，只要金融機(jī)構(gòu)信息披露存在遺漏、虛假、誤導(dǎo)或者不當(dāng)內(nèi)容，那么就可以依據(jù)反欺詐條款要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。由于住房金融產(chǎn)品相對(duì)復(fù)雜，消費(fèi)者往往依賴信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供的信息。因而，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)金融產(chǎn)品“質(zhì)檢員”角色（彭真明、殷鑫，2011）。但是在利益驅(qū)動(dòng)下可能會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)串通對(duì)住房金融產(chǎn)品作出不實(shí)評(píng)價(jià)，在這種情況下，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。

3．確立住房金融反歧視規(guī)則

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，差別待遇會(huì)造成資源的不合理分配和市場(chǎng)的非充分競(jìng)爭(zhēng)，因而經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)際從效率視角確立了住房金融服務(wù)的公平原則。在法學(xué)視域，差別待遇則侵犯了公民平等權(quán)利，也即每個(gè)法律上相同的人不應(yīng)受到有差別的對(duì)待。因而，住房金融反歧視規(guī)則具備經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)上的雙重合理性。

根據(jù)前文分析，住房金融市場(chǎng)存在形形色色的差別待遇，而各國立法歷來反對(duì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)消費(fèi)者的非信用信息設(shè)定歧視政策。例如，美國早期立法反對(duì)信貸市場(chǎng)上有關(guān)性別和婚姻歧視待遇，之后，包括民族、膚色、年齡以及原國籍歧視都被立法所禁止。為防治住房金融市場(chǎng)上的差別待遇，維護(hù)消費(fèi)者金融服務(wù)公平獲得權(quán)，在反歧視規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)可以采取以下措施。立法應(yīng)當(dāng)明確身份、戶籍、民族、年齡等信息不得作為住房金融產(chǎn)品服務(wù)申請(qǐng)、審批的考慮因素。在信息審查過程中，金融機(jī)構(gòu)如若對(duì)消費(fèi)者的某類特征如農(nóng)村戶籍、單身身份等信息特別考慮，并由于這些因素而拒絕與住房金融消費(fèi)者締結(jié)合同，或者附加不合理的條件，那么，金融機(jī)構(gòu)上述行為就應(yīng)當(dāng)視為違法。而且立法還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確哪些屬于住房金融產(chǎn)品提供中不得考慮的因素，結(jié)合國外立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐中引發(fā)的相關(guān)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)明確禁止對(duì)個(gè)人信用甄別無關(guān)的因素如職業(yè)身份、級(jí)別、婚姻狀況等個(gè)人特征予以評(píng)估，或要求借款人提供此類信息（張曉東，2012）。

4．加強(qiáng)住房金融監(jiān)管

廣泛存在的住房金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)非常不利。特別是金融危機(jī)屢屢發(fā)生，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為住房金融監(jiān)管的重要目標(biāo)。國外學(xué)者如Michael Taylor提出金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)并存兩大目標(biāo)：消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管。我國也有學(xué)者在分析了美國金融監(jiān)管歷史后指出，金融監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)消費(fèi)者以及提高效率 （邢會(huì)強(qiáng)，2010）。保護(hù)住房金融消費(fèi)者也應(yīng)當(dāng)仰仗金融監(jiān)管的加強(qiáng)。根據(jù)我國住房金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合美國金融危機(jī)后監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，立法應(yīng)當(dāng)在設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的同時(shí)，進(jìn)一步明確該專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，從而避免不同機(jī)構(gòu)監(jiān)管的業(yè)務(wù)重合、真空、無序狀態(tài)。還應(yīng)當(dāng)做好住房金融產(chǎn)品特別是住房抵押貸款證券化的信息披露，一方面能夠使消費(fèi)者了解住房金融產(chǎn)品的各種風(fēng)險(xiǎn)，避免盲目入市，另一方面也可以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ψ》拷鹑诋a(chǎn)品實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管，杜絕風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生或進(jìn)一步擴(kuò)大。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)保持監(jiān)管與金融創(chuàng)新的平衡，特別是金融創(chuàng)新一定要在監(jiān)管控制之下實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 論

住房金融消費(fèi)者保護(hù)關(guān)乎公民住房權(quán)利實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系金融市場(chǎng)穩(wěn)定與安全。首先應(yīng)當(dāng)從理念上將金融消費(fèi)者保護(hù)作為立法的價(jià)值依歸。鑒于住房金融消費(fèi)者身處弱勢(shì)地位，在具體制度上還應(yīng)當(dāng)給予其傾斜性保護(hù)。借鑒國外治理金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)能夠明確住房金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)，并能減少保護(hù)過程中的機(jī)構(gòu)推諉等弊端。建立信息披露制度，明確金融產(chǎn)品信息披露的時(shí)間、內(nèi)容和金融機(jī)構(gòu)責(zé)任，從而進(jìn)一步保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)。為實(shí)現(xiàn)住房金融消費(fèi)者的公平權(quán)，有必要在立法中引入反歧視規(guī)則，杜絕住房金融服務(wù)中的差別待遇，確立以消費(fèi)者保護(hù)為目標(biāo)的金融監(jiān)管政策，減少住房金融消費(fèi)者的安全風(fēng)險(xiǎn)。

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［責(zé)任編輯：沈衛(wèi)平］

F830．572；F063．2

A

1009－2382（2015）11－0033－05

楊文明，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士生（重慶401120）、重慶市梁平縣人民法院院長(zhǎng)助理。

※本文系盛學(xué)軍教授主持的國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期金融法變革中的消費(fèi)者保護(hù)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12AFX012）成果之一。