文洪朝

完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的思辯

文洪朝

內(nèi)容提要：目前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然存在諸多問(wèn)題：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制較弱，國(guó)有資產(chǎn)分頭管理的問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，國(guó)資委角色尷尬，國(guó)有企業(yè)職能錯(cuò)位，政企不分問(wèn)題嚴(yán)重存在。造成這些問(wèn)題的原因主要有：國(guó)有資產(chǎn)的委托代理鏈條較長(zhǎng)且缺乏所有者監(jiān)督，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和部門(mén)利益的存在，對(duì)國(guó)資委不正確的法律定位，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有進(jìn)行合理的分類(lèi)管理，原有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制以管資產(chǎn)為主以及缺乏中間層的設(shè)置。國(guó)有資產(chǎn)管理體制可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：把國(guó)資委直接置于人大之下，把所有國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一納入到國(guó)資委的監(jiān)管體系中，把新的國(guó)資委確立為一個(gè)純粹的行政機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，科學(xué)設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理體制的三層架構(gòu)。

國(guó)資委國(guó)有資產(chǎn)管理體制

目前，國(guó)有資產(chǎn)管理體制完善成為深化和促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？陀^地講，自2003年成立國(guó)資委（全稱(chēng)“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，全文使用的這個(gè)稱(chēng)謂，是指國(guó)家層面的，不包括省市地方層面）以來(lái)，現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制一方面較好發(fā)揮了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)；但另一方面也暴露出一些問(wèn)題，而且這些問(wèn)題正在一定程度上影響著國(guó)有經(jīng)濟(jì)的深化改革。為此，中共十八屆三中全會(huì)提出要“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。本文的目的，就是揭示現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的問(wèn)題，分析造成這些問(wèn)題的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上探討完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制需采取的新舉措。

一、現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的問(wèn)題

以國(guó)資委為監(jiān)管主體的現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制誕生于2003年，是國(guó)務(wù)院整合國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部分職能的產(chǎn)物。國(guó)資委的成立，結(jié)束了國(guó)有資產(chǎn)管理局（國(guó)資委前身）的歷史使命，隨即形成了以國(guó)資委為監(jiān)管主體的現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制。從今天來(lái)看，這一體制在黨和政府的精心組織和領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)10多年的改革，作用值得肯定，然而，現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制也暴露出一些問(wèn)題。概括而言，這類(lèi)問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1.監(jiān)督制約機(jī)制較弱

從當(dāng)前體制看，從《物權(quán)法》到1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》以及憲法，都把權(quán)力授予了國(guó)務(wù)院，國(guó)資委又在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這種體制比較易于操作，有利于政府各部門(mén)間的協(xié)調(diào)以及改制的進(jìn)行。但是這種架構(gòu)最大的弊端就是，監(jiān)督制約機(jī)制較弱。雖然國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬是明確的，屬于全國(guó)勞動(dòng)人民，但是在現(xiàn)行體制下，作為國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者很難有效監(jiān)督和約束所有者代表（國(guó)有資產(chǎn)的代理者）。

2.國(guó)有資產(chǎn)分頭管理的問(wèn)題沒(méi)有徹底解決

目前，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，仍然由國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、鐵道總公司、中糧集團(tuán)、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局等多個(gè)部門(mén)分頭管理；水利、煤炭、有色金屬、石油、土地、海洋、旅游、林業(yè)、等資源性資產(chǎn)的管理也被分散在政府10多個(gè)部門(mén)管理；行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)則由各級(jí)行政事業(yè)單位占有、使用，由此呈現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)多頭管理的復(fù)雜局面。由于各部門(mén)責(zé)權(quán)不清，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。

3.國(guó)資委角色尷尬

自2003年國(guó)資委成立以來(lái)，就被定位為干干凈凈的出資人代表，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)這一角色定位作了進(jìn)一步明確，指出國(guó)資委是國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，不是政府行政機(jī)構(gòu)，不納入政府行政序列，只履行出資人的職責(zé)，這就是說(shuō)，不讓國(guó)資委承擔(dān)行政管理職能。但實(shí)踐運(yùn)行的結(jié)果是，國(guó)資委不但沒(méi)有成為干干凈凈的出資人，自身角色反而模糊起來(lái)，成了“四不像”。它既不是行政機(jī)關(guān)，也不是事業(yè)單位；既不是公司法人，也不是社團(tuán)組織。說(shuō)它是經(jīng)濟(jì)組織，但實(shí)際上它卻不具有公司法人的資格，也沒(méi)有辦法在工商局注冊(cè)，而且其組成人員都來(lái)自行政機(jī)關(guān)，也通過(guò)公務(wù)員考試選拔人才，而且必須接受同級(jí)政府的直接行政領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要履行對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職能，這使它看起來(lái)更像行政機(jī)關(guān)。但它又不是完全意義上的行政機(jī)關(guān)，而只是一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)，并不受《行政訴訟法》約束。在法律定位不明確的情況下，如果發(fā)生了糾紛，就無(wú)法確定到底是根據(jù)行政法進(jìn)行行政訴訟，還是提起民事訴訟。

4.國(guó)有企業(yè)職能錯(cuò)位

由于國(guó)有企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)不同，因而具有不同的功能。有的主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有的以盈利為其首要目標(biāo)，有的兼而有之。但目前的情況是，置國(guó)有企業(yè)的公共服務(wù)功能于不顧，幾乎讓所有的國(guó)有企業(yè)只把追求利潤(rùn)作為自己的目標(biāo)，使國(guó)有企業(yè)的職能錯(cuò)位，再加上政府對(duì)這些企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管，其結(jié)果給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不良影響。第一，造成社會(huì)不公，擴(kuò)大了貧富差距。部分壟斷國(guó)企憑借其壟斷地位為本集團(tuán)成員謀取私利，致使壟斷行業(yè)職工收入過(guò)高，社會(huì)其他行業(yè)人員收入與之差距不斷擴(kuò)大。第二，不能提供較好的公共服務(wù)。現(xiàn)在人民群眾對(duì)壟斷性國(guó)企的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格抱怨較大，普遍反映國(guó)企服務(wù)質(zhì)量差，服務(wù)價(jià)格高。

5.政企不分的問(wèn)題嚴(yán)重存在

在國(guó)資委直屬的企業(yè)里，目前仍然是由組織部門(mén)委派董事長(zhǎng)和董事，發(fā)改委審批各項(xiàng)投資決策，財(cái)政部審批財(cái)產(chǎn)收益等情況，具有比較強(qiáng)的行政色彩。這和原來(lái)的政企不分沒(méi)有多大差別。另外，國(guó)資委的角色不僅是“裁判員”，還是“教練員”。讓教練員當(dāng)裁判，一方面無(wú)法保證比賽的公平，也無(wú)法保證教練員的客觀。政企不分的結(jié)果，一是政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行過(guò)度干預(yù)，使企業(yè)無(wú)法放心自主地經(jīng)營(yíng)；二是由于政府的“父愛(ài)”式保護(hù)，使競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)逐漸喪失競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)法成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的實(shí)體，從而嚴(yán)重影響國(guó)有企業(yè)的效率。

二、現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題存在的原因

上述問(wèn)題所以產(chǎn)生，是和一定的歷史背景和時(shí)代需求以及認(rèn)識(shí)局限緊密地結(jié)合在一起的。概括而言，主要有以下幾個(gè)方面的原因。

一是國(guó)有資產(chǎn)的委托代理鏈條較長(zhǎng)且缺乏所有者監(jiān)督。這是監(jiān)督制約機(jī)制較弱的主要原因。國(guó)有資產(chǎn)必須經(jīng)過(guò)委托代理關(guān)系進(jìn)行管理，是無(wú)可厚非的。這是因?yàn)?，雖然憲法規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)由全國(guó)人民共同所有，但是由于全國(guó)人民的數(shù)量實(shí)在是太大，大到自己無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)親自行使。因此，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)必須進(jìn)行委托代理，從全民與全國(guó)人大之間的委托代理，到全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院之間的委托代理，再到國(guó)務(wù)院與國(guó)資委之間的委托代理，再到國(guó)資委與中間層之間的委托代理，最后到國(guó)有基層企業(yè)之間的委托代理，委托代理層級(jí)越多，其監(jiān)督成本也就越大。另外，把國(guó)資委置于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下，不但增加了代理層級(jí)，而且由于各層級(jí)利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，再加上國(guó)務(wù)院、國(guó)資委以及國(guó)資委下屬的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)都只是代理人，這樣由代理人監(jiān)督代理人，缺乏所有者監(jiān)督，就很容易導(dǎo)致監(jiān)督低效。

二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和部門(mén)利益的存在。這是國(guó)有資產(chǎn)多頭管理問(wèn)題存在的主要原因。首先是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。建國(guó)以后，我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，政府各部門(mén)代表國(guó)家直接管理企業(yè)，產(chǎn)、供、銷(xiāo)，人、財(cái)、物都在政府各部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，政府各部門(mén)既是國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，又是行業(yè)的管制者，還是企業(yè)的直接運(yùn)營(yíng)者。人們習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，雖然目前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維和管理方式仍然根深蒂固地影響著人們的思想和行為。其次是部門(mén)利益在作怪。目前許多政府部門(mén)正憑著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的使用權(quán)，通過(guò)各種不合理渠道，明里或暗里大肆為本部門(mén)攫取利益。

三是對(duì)國(guó)資委不正確的法律定位。這是導(dǎo)致國(guó)資委角色尷尬的主要原因?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》把國(guó)資委定位為干干凈凈的出資人代表。但是國(guó)資委畢竟是政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著間接調(diào)控的職能，就必然行使自己的行政管理職能。國(guó)有企業(yè)的諸多日常工作中始終都有國(guó)資委的聲音和影子?？赡軙?huì)有人這樣想，國(guó)資委現(xiàn)在沒(méi)有放棄自己的行政管理職能，是目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革不徹底的緣故；在目前國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，只有借助于政府的行政管理職能，才能較好地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，等到國(guó)有企業(yè)改革基本完成以后，國(guó)資委就沒(méi)有必要行使行政管理職能了，就可以真真正正地做一個(gè)干干凈凈的出資人代表了。其實(shí)，這種想法是完全錯(cuò)誤的，沒(méi)有認(rèn)清問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。國(guó)資委行使行政管理職能的根本原因，不是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)改革有沒(méi)有完成的問(wèn)題，而是它作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的必然要求，但《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》又明確規(guī)定它只能履行出資人職責(zé)，這就必然造成國(guó)資委角色的尷尬。

四是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有進(jìn)行合理的分類(lèi)管理。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有進(jìn)行合理的分類(lèi)管理，將競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)混為一談，是造成國(guó)有企業(yè)職能錯(cuò)位的主要原因。根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)提供的產(chǎn)品性質(zhì)及所處行業(yè)的差異，或者說(shuō)，依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)不同功能，必須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理。一類(lèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，主要是指那些服務(wù)于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的國(guó)有資產(chǎn)，具體由行政單位國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)和調(diào)控性國(guó)有資產(chǎn)組成，與此相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域，是那些提供公共服務(wù)的行業(yè)、自然壟斷性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)以及關(guān)系國(guó)家安全的高科技部門(mén)。這類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)在本質(zhì)上屬于公益性國(guó)有資產(chǎn)，不以盈利為根本目的，主要職能是提供社會(huì)必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，在管理這類(lèi)企業(yè)的時(shí)候不能按照一般企業(yè)來(lái)對(duì)待。另外一類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)。它們不直接提供公共服務(wù)，以追求利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)，通過(guò)向國(guó)家上交股息和紅利，間接提供公共服務(wù)。如果不對(duì)兩類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，就必然造成國(guó)有企業(yè)的職能錯(cuò)位。

五是原有國(guó)有資產(chǎn)管理體制以管資產(chǎn)為主以及缺乏中間層的設(shè)置，這是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)政企不分的主要原因。應(yīng)該肯定的是，以管資產(chǎn)為主的管理體制基本上解決了多頭行政干預(yù)的問(wèn)題，但另一方面也加劇了國(guó)有資產(chǎn)政企不分。由于從出資人職責(zé)出發(fā)的監(jiān)管事項(xiàng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的交叉范圍非常廣，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在履行自身職責(zé)方面越積極、越有所作為，其對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的介入、影響與干預(yù)程度就可能越深（黃群慧，2015）。另外，由于缺乏中間層的設(shè)置，在政府和企業(yè)之間缺乏緩沖和隔離。

三、國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善

可以這么說(shuō)，以往是國(guó)有企業(yè)改革帶動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，以后需要通過(guò)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。因此國(guó)有資產(chǎn)管理體制完善的任務(wù)重要而迫切。

1.把國(guó)資委直接置于人大之下

由于全體勞動(dòng)人民才是國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者，所以國(guó)有企業(yè)一定要受到全民的監(jiān)督。只有這樣，全體勞動(dòng)人民才能夠監(jiān)督管理好自己的資產(chǎn)，因此應(yīng)由人大來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。應(yīng)該通過(guò)立法明確：全國(guó)人民代表大會(huì)具有兩個(gè)職能，而不是一個(gè)職能。全國(guó)人民代表大會(huì)除了具有代表全體人民管理國(guó)家的職能之外，還具有代表人民管理國(guó)有資產(chǎn)的職能。因此，可以把目前的“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”從國(guó)務(wù)院下屬部門(mén)中拿出來(lái)，直接置于全國(guó)人民代表大會(huì)之下，成立新的 “國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，行政地位與國(guó)務(wù)院平行（可繼續(xù)簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”）。這樣就可以減少?lài)?guó)有資產(chǎn)的委托代理鏈條，增強(qiáng)全國(guó)人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。新的國(guó)資委與目前的國(guó)務(wù)院國(guó)資委有很大不同。一是它直接隸屬于人大，由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)其監(jiān)督，它是作為代表全民利益的、超越各個(gè)部門(mén)和集團(tuán)利益的處置國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的最高機(jī)構(gòu)。二是它把出資人職能讓位于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司，只承擔(dān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能，主要集中在，規(guī)劃國(guó)有資產(chǎn)布局、編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決定國(guó)有資產(chǎn)處置、負(fù)責(zé)對(duì)下一層（中間層）主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核選拔任用以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)管理等工作方面。

2.把所有國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一納入國(guó)資委監(jiān)管體系中

新的國(guó)資委只承擔(dān)監(jiān)管職能而不再承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職能，這樣既使得將各個(gè)部門(mén)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)納入監(jiān)管范圍具有了可操作性，又可以有精力監(jiān)管好這些國(guó)有經(jīng)濟(jì)。這就需要：一是盡快立法，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《中華人民共和國(guó)國(guó)有資本管理法》，將經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性和資源性國(guó)有資產(chǎn)全部涵蓋，納入國(guó)資委監(jiān)管體系中（羅華偉，2014）；二是努力改變傳統(tǒng)的慣性思維和管理方式，果斷、下大力氣打破部門(mén)利益格局，較好解決因分頭管理而產(chǎn)生的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維還不能一下子從人們頭腦中根除，擁有國(guó)有資產(chǎn)的各政府部門(mén)對(duì)其獲得的經(jīng)濟(jì)利益也不會(huì)輕易放棄，鑒于這種情況，還不可能一下子把所有國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一納入到新的國(guó)資委監(jiān)管體系中，因此，這項(xiàng)工作必須分階段、分步驟，循序漸進(jìn)地進(jìn)行。第一步，將國(guó)有金融資產(chǎn)統(tǒng)一納入國(guó)資委監(jiān)管體系中。這是因?yàn)?，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的融合已是大勢(shì)所趨，如果國(guó)有資產(chǎn)對(duì)金融國(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資分開(kāi)監(jiān)管，難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢(shì)。第二步，將金融資產(chǎn)以外的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)資委監(jiān)管體系中，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)做到統(tǒng)一監(jiān)管。我國(guó)已出臺(tái)260多個(gè)文件，對(duì)國(guó)資管理工作加以體系化、制度化規(guī)范，這為下一步國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管打下了較好的基礎(chǔ)。另外，通過(guò)多年國(guó)資管理的實(shí)踐，已經(jīng)逐步形成了一批專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍。因此，完全有能力把這項(xiàng)工作做好。第三步，也是最后一步，在條件成熟的時(shí)候，把資源類(lèi)資產(chǎn)、行政事業(yè)類(lèi)資產(chǎn)一并納入統(tǒng)一的國(guó)資監(jiān)管體系中。

3.把新的國(guó)資委確立為一個(gè)純粹的行政機(jī)關(guān)

既然國(guó)資委無(wú)法成為干干凈凈的出資人代表，與其“四不像”，還不如干脆把它確立為一個(gè)純粹的行政機(jī)關(guān)，讓國(guó)資委恢復(fù)原來(lái)的面目。國(guó)資委既然代表全國(guó)人民行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，就有權(quán)利、有資格對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使監(jiān)督管理職能。把國(guó)資委確立為一個(gè)純粹的行政機(jī)關(guān)，就意味著剝離其商人身份，不再是直接或間接參與公司運(yùn)營(yíng)的所謂“干干凈凈”的出資人代表。“干干凈凈”的出資人代表，這個(gè)身份只讓下設(shè)的具有企業(yè)法人資格的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資產(chǎn)投資公司來(lái)承擔(dān)。新的國(guó)資委則作為行政單位對(duì)全部國(guó)資履行監(jiān)管責(zé)任，讓國(guó)資委名副其實(shí)、名正言順地行使監(jiān)管權(quán)。

這種制度設(shè)計(jì)可以使國(guó)資委免受市場(chǎng)誘惑，超脫于市場(chǎng)，真真正正做一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的守護(hù)人。愿意做國(guó)企管理層的對(duì)立面，盡心盡力防止國(guó)企管理層對(duì)全國(guó)人民利益的侵占，而不是像目前一樣為已經(jīng)發(fā)生的侵害股東的行為辯護(hù)。這種制度設(shè)計(jì)還可以使目前國(guó)資委游離于法治之外的問(wèn)題得到解決。使國(guó)資委具有行政權(quán)力，就意味著它要遵守國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行為規(guī)則，就要受到行政訴訟法的制約，發(fā)生法律糾紛就可以通過(guò)行政訴訟解決。如果與履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛，則進(jìn)行民事訴訟。

有人會(huì)認(rèn)為把國(guó)資委定位為行政機(jī)構(gòu)，會(huì)使國(guó)資委重新回到政企不分的狀態(tài)。其實(shí)，對(duì)國(guó)資委不正確的定位才是政企不分的主要原因。只要定位正確，雖然它成為行政機(jī)構(gòu)，但完全可以通過(guò)科學(xué)設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理體制的三層架構(gòu)有效解決這一問(wèn)題。

4.對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理

國(guó)有資產(chǎn)由于所處的領(lǐng)域不同、提供的產(chǎn)品性質(zhì)不同，因而具有不同的功能。因此，必須對(duì)不同領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，制定不同的法律法規(guī)進(jìn)行分類(lèi)管理。目前我們把國(guó)有資產(chǎn)分為兩個(gè)基本大類(lèi)：非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)。

（1）對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)的管理。非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)又可分為完全公益性國(guó)有資產(chǎn)和兼具經(jīng)營(yíng)性職能和公共性職能的國(guó)有資產(chǎn)兩類(lèi)。

完全公益性國(guó)有資產(chǎn)不以盈利為根本目的，主要職能是提供社會(huì)必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。對(duì)于這類(lèi)國(guó)有企業(yè)，應(yīng)采取國(guó)有獨(dú)資形式，不能按照《公司法》管理。如果按照《公司法》管理，一是使它們的一般功能無(wú)法得到正常發(fā)揮；二是容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制等問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)這類(lèi)國(guó)有企業(yè)的有效管理。因此，應(yīng)把它們?cè)O(shè)置成特殊法人，不受《公司法》和一般商法規(guī)范的約束（高明華，2014）。就是說(shuō)，為它們?cè)O(shè)立特殊的法人制度，用特殊的法律規(guī)范來(lái)約束和管理它們。政府按照“一企一法”、“一事一議”的辦法對(duì)這類(lèi)企業(yè)實(shí)行直接管理（黃群慧，2015）。這種特殊法人企業(yè)不負(fù)盈虧而靠財(cái)政維持，若有虧損由財(cái)政彌補(bǔ)。對(duì)這類(lèi)企業(yè)的考核，主要看它們的服務(wù)質(zhì)量。

對(duì)兼具經(jīng)營(yíng)性職能和公共性職能的國(guó)有資產(chǎn)，也應(yīng)該建立特殊法人制度，屬于特殊法人企業(yè)。其產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該按邊際成本來(lái)定價(jià)。為避免這類(lèi)企業(yè)完全市場(chǎng)化，對(duì)它們一般應(yīng)采取國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股形式，在政府管制下實(shí)施公司化運(yùn)營(yíng)。政府給予它們特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它們又必須受到政府行業(yè)規(guī)制和價(jià)格管制。企業(yè)可以有少量的盈利，但一定保證它的公共性職能大于它的經(jīng)營(yíng)性職能。對(duì)這類(lèi)企業(yè)的考核，應(yīng)該既看它們完成的政策性目標(biāo)情況，也看相應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)。主要看完成的政策性目標(biāo)情況，財(cái)務(wù)指標(biāo)以成本控制為主。

（2）對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)的管理。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們屬于一般企業(yè)法人，按私法人對(duì)待，納入《公司法》管理。它們以追求利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)，主要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性功能。這類(lèi)企業(yè)雖然也體現(xiàn)公有制性質(zhì)，但主要是通過(guò)向國(guó)家上交股息和紅利間接體現(xiàn)。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)，國(guó)有資本在其中可保持有條件的相對(duì)控股。有些企業(yè)，國(guó)有資本甚至無(wú)需控股，只需參股即可。把這類(lèi)企業(yè)完全推向市場(chǎng)，使之與其他各類(lèi)所有制企業(yè)在《公司法》和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的約束下公平競(jìng)爭(zhēng)。建立健全產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的企業(yè)財(cái)產(chǎn)制度，做到徹底地政企分開(kāi)，使企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。完善公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)戰(zhàn)略管理能力，努力培育國(guó)企的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

5.科學(xué)設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理體制的三層架構(gòu)

科學(xué)設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理體制的三層架構(gòu)，由管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向管資本為主，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)政企分開(kāi)的主要途徑。國(guó)有資產(chǎn)管理體制設(shè)置“國(guó)資委-中間層-具體生產(chǎn)企業(yè)”三層架構(gòu)，以往在理論和實(shí)踐上都有過(guò)初步探索，但是探索得不夠深入。中共十八屆三中全會(huì)指出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！边@實(shí)際上為設(shè)置三層架構(gòu)模式提出了具體要求。

第一，科學(xué)設(shè)置中間層，合法履行出資人職責(zé)?？茖W(xué)設(shè)置中間層，使中間層成為國(guó)有資本管理的重要主體，是較好實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？茖W(xué)設(shè)置中間層，就是使中間層成為人格化的股東，由中間層對(duì)第三層次的具體的國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)。但是，中間層不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只以股東身份進(jìn)行國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本增殖以及其他特定政策目標(biāo)?！肮苜Y本”也是主要體現(xiàn)在三層架構(gòu)的中間層次上，以后的國(guó)有資產(chǎn)管理體制要從原來(lái)的“管資產(chǎn)”為主轉(zhuǎn)變到“管資本”為主，減少對(duì)企業(yè)活動(dòng)的干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi) （黃淑和，2014）。必須指出的是，從原來(lái)的“管資產(chǎn)”為主轉(zhuǎn)變到“管資本”為主，不是對(duì)原來(lái)“管資產(chǎn)”為主的管理體制的否定，而是對(duì)它的完善和補(bǔ)充（邵寧，2014）?？茖W(xué)設(shè)置中間層的主要途徑就是組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司。

第二，科學(xué)界定國(guó)資委與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司之間的關(guān)系。由于國(guó)資委是政府機(jī)構(gòu)，并不直接參與國(guó)有資本的管理，因此，具體的出資人職能由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)資委與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司之間的關(guān)系是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。國(guó)資委要對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司進(jìn)行充分授權(quán)。在授權(quán)時(shí)，一要?jiǎng)澐质跈?quán)經(jīng)營(yíng)的范圍；二要賦予明確的責(zé)任。在與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司簽訂的合同中，要明確規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)和處分的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)資委應(yīng)根據(jù)授權(quán)合同對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲。

第三，科學(xué)界定國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系應(yīng)是投資和被投資的關(guān)系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系不再具有行政隸屬關(guān)系，前者是純粹的出資主體，不參與任何具體業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)，只以出資人身份對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行管理。就國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司來(lái)說(shuō)，它的主要工作就是運(yùn)用資本市場(chǎng)進(jìn)行股權(quán)交易，通過(guò)資本流動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。由于它對(duì)企業(yè)只需參股，無(wú)需參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，只需在資本市場(chǎng)上進(jìn)行股權(quán)和產(chǎn)權(quán)的買(mǎi)賣(mài)即可，所以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司能比較好地實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，真正解決政企不分的問(wèn)題。就國(guó)有資本投資公司來(lái)說(shuō)，筆者不建議徹底地政企分開(kāi)。這是因?yàn)椋浩湟?，?guó)有資本投資公司投資和進(jìn)行絕對(duì)控股或相對(duì)控股的，都是非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)，它們承擔(dān)的是政府的政策性、公共性、特殊性職能，其目的是為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和更好的社會(huì)服務(wù)，平衡社會(huì)分配不公，促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，其特點(diǎn)是讓國(guó)有企業(yè)完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而較少追求利潤(rùn)目標(biāo)。要保證國(guó)家這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)有資本投資公司就必須充分行使出資人權(quán)利，對(duì)這些企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。如果徹底地政企分開(kāi)，就很難保證國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二，如果徹底地政企分開(kāi)，國(guó)有企業(yè)也會(huì)因失去所有權(quán)約束而導(dǎo)致內(nèi)部人控制問(wèn)題產(chǎn)生。但國(guó)有資本投資公司與具體生產(chǎn)企業(yè)可以適當(dāng)分開(kāi)，就是說(shuō)，雖然國(guó)家要對(duì)這些國(guó)有企業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管，但不是事無(wú)巨細(xì)和隨意地干涉，而是只根據(jù)出資人的權(quán)利，即剩余收益的索取權(quán)和對(duì)經(jīng)營(yíng)者選擇的權(quán)利以及重大決策權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利，對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

國(guó)資委、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)三者之間是監(jiān)管者、資產(chǎn)所有者和具體的企業(yè)運(yùn)行者之間的關(guān)系。

1.黃群慧、余菁、賀俊：《新時(shí)期國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理新體制初探》，《天津社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

2.羅華偉、干勝道：《頂層設(shè)計(jì)：“管資本”——國(guó)有資產(chǎn)管理體制構(gòu)建之路》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2014年第6期。

3.高明華、楊丹、杜翠雯等：《國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革與分類(lèi)治理——基于七家國(guó)有企業(yè)的調(diào)研》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第2期。

4.黃淑和：《貫徹三中全會(huì)精神深化國(guó)資國(guó)企改革》，《國(guó)企》2014年第1期。

5.邵寧：《不能輕易否定管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合原則》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/hy/20140826/173720125650. shtml，2014-08-26。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

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A

1009-2382（2015）09-0020-05

文洪朝，濟(jì)南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士（濟(jì)南250022）。