◎周 偉 （西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西西安710122）

廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建

◎周 偉 （西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西西安710122）

重塑廉政建設(shè)中政府與公民之間的關(guān)系，促進(jìn)交流與協(xié)商，加強(qiáng)互動(dòng)與合作已成為當(dāng)今世界各國(guó)加強(qiáng)廉政建設(shè)和深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的必然趨勢(shì)。根據(jù)我國(guó)廉政建設(shè)的需要和公民參與廉政建設(shè)的需求，客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的必要性與可行性，實(shí)現(xiàn)我國(guó)廉政建設(shè)模式和腐敗治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。我國(guó)廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的路徑在于：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，形成合作共識(shí)；建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，建立回應(yīng)與協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)交流與協(xié)商；建立參與制度與保障機(jī)制，確保合作的制度化與穩(wěn)定性，

廉政建設(shè)；政府；公民；伙伴關(guān)系；合作治理

腐敗既是一個(gè)歷史性問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性和世界性問(wèn)題，一直被視為“政治之癌”與人類(lèi)社會(huì)健康發(fā)展的痼疾。進(jìn)入21世紀(jì)，腐敗已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國(guó)政府和民眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題之一。世界各國(guó)政府已把加強(qiáng)廉政建設(shè)和深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)作為維護(hù)本國(guó)政治與社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。而廉政建設(shè)又是一項(xiàng)極其復(fù)雜系統(tǒng)的工程，需要社會(huì)各個(gè)方面的參與和支持。其中公民社會(huì)的廣泛參與與支持是一支極其重要的力量。從西方各國(guó)廉政建設(shè)和腐敗治理的思路和過(guò)程來(lái)看，各國(guó)政府在加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)的同時(shí)，積極尋求和展開(kāi)與公民社會(huì)的合作，而且實(shí)踐已經(jīng)證明，政府與公民在廉政建設(shè)和腐敗治理過(guò)程中的合作達(dá)到了預(yù)期的目的和效果。世界上清廉指數(shù)較高的國(guó)家大都是在廉政建設(shè)過(guò)程中高度重視政府與公民合作治理的國(guó)家。

進(jìn)入新世紀(jì)，一方面，我國(guó)正處在行政體制改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大變革時(shí)期，由于制度與機(jī)制的不完善使我國(guó)仍處于腐敗的易發(fā)、頻發(fā)時(shí)期，反腐倡廉建設(shè)仍面臨著艱巨的任務(wù)；另一方面，隨著我國(guó)公民社會(huì)的日益發(fā)展和成熟，公民的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和參與能力不斷提高。公民要求參與和加強(qiáng)廉政建設(shè)的呼聲日益高漲。在此種情況下，新時(shí)期我國(guó)加強(qiáng)廉政建設(shè)和深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，就要在總結(jié)我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，積極構(gòu)建廉政建設(shè)中政府與公民合作治理的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)廉政建設(shè)模式和腐敗治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

一、廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

在公共管理領(lǐng)域，伙伴關(guān)系一詞源自20世紀(jì)90年代英國(guó)率先提出的公私伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships)一詞，是指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是一個(gè)相對(duì)較為寬泛的名詞，學(xué)術(shù)界一般是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策導(dǎo)向和運(yùn)作性三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行闡述的［1］。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，伙伴關(guān)系是指政府與非政府組織、私人部門(mén)之間的合作，其目的是實(shí)現(xiàn)彼此之間資源共享，試圖通過(guò)合作伙伴關(guān)系來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。從政策導(dǎo)向的角度來(lái)看，伙伴關(guān)系所包括的成員及合作的范圍都極其廣泛。政府通過(guò)吸納相關(guān)利益者參與公共政策的制定，通過(guò)信息和權(quán)力的分享、討論與協(xié)商來(lái)增進(jìn)公共政策民主性和科學(xué)性，以此獲得社會(huì)其他組織和個(gè)人對(duì)公共政策的認(rèn)同與支持，尋求公共利益的最大化。從運(yùn)行的角度來(lái)看，伙伴關(guān)系是指政府與非政府組織、私人部門(mén)、公民社會(huì)通過(guò)相互學(xué)習(xí)、溝通與協(xié)商以此達(dá)到平等互利的狀態(tài)。

在本文中我們所倡導(dǎo)的廉政建設(shè)中政府與公民合作治理的伙伴關(guān)系，是指政府和公民以加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，有效預(yù)防和懲治腐敗，維護(hù)公共利益和保護(hù)公民權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平與正義為目的；政府和公民二者在平等、互信的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)；以信息共享為平臺(tái)、以制度聯(lián)合為橋梁，加強(qiáng)二者在廉政建設(shè)中的互動(dòng)與合作，從而增強(qiáng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的整體合力，實(shí)現(xiàn)政府和公民對(duì)腐敗的合作治理。這種伙伴關(guān)系中的“合作”是指政府和公民在廉政建設(shè)中二者之間不是彼此替代、相互沖突的關(guān)系，而是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與相互依賴(lài)的和諧平等的合作關(guān)系；“伙伴”是指政府和公民在廉政建設(shè)中二者基于平等、獨(dú)立和互信基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各主體對(duì)腐敗的共治。

二、廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的必要性與可行性

廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建，并不是我們的主觀臆想或空泛的政治口號(hào)，而是我國(guó)加強(qiáng)廉政建設(shè)和全面深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的必然要求；且隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建已具備了一定的基礎(chǔ)。

（一）廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的必要性

1.提升政府廉政建設(shè)公信力的有效途徑

一般而言，政府公信力是指政府的號(hào)召力和影響力，它是對(duì)政府行政能力客觀結(jié)果的評(píng)價(jià)，是指政府能夠履行自己的職責(zé)，信守對(duì)公眾的承諾，完成自己的使命，體現(xiàn)了政府工作的法制性、民主性、權(quán)威性、服務(wù)性和廉潔性，反映了公眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度和信任度。在借鑒政府公信力含義的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，所謂政府廉政建設(shè)公信力是指政府在廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)過(guò)程中的號(hào)召力和影響力，它是公眾對(duì)政府廉政政策的制定和執(zhí)行，廉政信息的公開(kāi)和透明，反腐敗斗爭(zhēng)的力度和結(jié)果等多個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià)，反映了公眾對(duì)政府廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的滿(mǎn)意度和信任度。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)政治體制和行政體制改革的不斷深化，政府社會(huì)管理能力和水平的日益提高，公民參政議政制度的逐步建立和參與渠道的日益暢通，我國(guó)政府的公信力整體上得到了明顯提升。然而，在實(shí)際的工作中還存在政府失信于民的現(xiàn)象，出現(xiàn)了政府公信力不足的問(wèn)題。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府公信力問(wèn)題對(duì)網(wǎng)友評(píng)論進(jìn)行了追蹤調(diào)查并得出以下結(jié)論：對(duì)政府持“信任”態(tài)度的約占20%，持“不信任”態(tài)度的約占80%［2］。造成政府公信力不足的原因是多方面的，但政府廉政建設(shè)公信力不足無(wú)疑是造成政府整體公信力下降的重要原因。究其原因：一方面，近年來(lái)我國(guó)腐敗案件的多發(fā)、頻發(fā)無(wú)疑是造成政府廉政建設(shè)公信力驟降的主要原因之一。另一方面，在反腐倡廉建設(shè)的過(guò)程中，政府對(duì)公民反腐倡廉的意志和利益訴求重視不夠，參與制度與機(jī)制不完善等，導(dǎo)致公民參與廉政建設(shè)在很大程度上處于“形式化”、“符號(hào)化”、“象征性”和“表演性”的尷尬境地。這就使公民認(rèn)為政府所倡導(dǎo)的公民參與廉政建設(shè)只不過(guò)是政府的“作秀”，進(jìn)而增加了公民對(duì)政府反腐倡廉決心的疑慮和不信任，導(dǎo)致了政府廉政建設(shè)公信力的下降。積極構(gòu)建廉政建設(shè)中政府與公民合作治理的伙伴關(guān)系，促進(jìn)交流與協(xié)商，加強(qiáng)互動(dòng)與合作，有效化解疑慮和矛盾，就成為提升政府廉政建設(shè)公信力的有效途徑之一。

2.加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力全面監(jiān)督與制約的必然要求

所謂公共權(quán)力是指在公共管理的過(guò)程中，由政府官員及其相關(guān)公共部門(mén)掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)，維護(hù)公共秩序，增進(jìn)公共利益的權(quán)力。然而，公共權(quán)力是一把雙刃劍，具有二重性：一方面，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，公共權(quán)力的存在具有規(guī)范性和合理性，代表著一定的責(zé)任和義務(wù)。另一方面，公共權(quán)力自身又具有擴(kuò)張性和腐蝕性，它代表著某些個(gè)人的特權(quán)和利益。因?yàn)楣矙?quán)力是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”［3］，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”［4］，“權(quán)力容易趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”［5］。

公共權(quán)力的擴(kuò)張性和腐蝕性容易造成對(duì)公共利益的侵害。因而需要加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的全面制約和監(jiān)督。即對(duì)“公共權(quán)力的制約和監(jiān)督不僅需要強(qiáng)度，而且還需要廣度。一方面要對(duì)權(quán)力施加強(qiáng)有力的約束，依靠制度和權(quán)力來(lái)制約權(quán)力，使權(quán)力受到壓力；另一方面對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督要廣泛，即以權(quán)利制約權(quán)力，通過(guò)公民社會(huì)的廣泛參與，使公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程處在全面的和時(shí)時(shí)的制約與監(jiān)督之下”［6］。而廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的建立，有利于將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督二者緊密地結(jié)合起來(lái)，有利于將對(duì)公共權(quán)力制約的強(qiáng)度和監(jiān)督的廣度二者緊密地結(jié)合起來(lái)。這樣才有可能加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的全面監(jiān)督和制約，有效預(yù)防公共權(quán)力的擴(kuò)張和濫用。

3.實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)中政府與公民良性互動(dòng)的內(nèi)在要求

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型長(zhǎng)期并存，政治不穩(wěn)定乃至社會(huì)秩序失范成為時(shí)常發(fā)生的現(xiàn)象。在發(fā)展中國(guó)家政治和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，參與危機(jī)是誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的主要原因之一。公民在廉政建設(shè)中的利益表達(dá)需求和參與需求的快速增長(zhǎng)是政治和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中公民政治參與的具體表現(xiàn)。而發(fā)展中國(guó)家在邁向政治和社會(huì)現(xiàn)代化之初，廉政建設(shè)法制化水平不高，公民參與廉政建設(shè)的各種渠道、溝通與協(xié)商機(jī)制不健全，無(wú)法滿(mǎn)足公民利益表達(dá)需求和容納公民急劇增長(zhǎng)的參與廉政建設(shè)的愿望和需求。如果公民參與廉政建設(shè)各種渠道長(zhǎng)期受阻，溝通與協(xié)商機(jī)制長(zhǎng)期缺位，回應(yīng)機(jī)制缺失或回應(yīng)不及時(shí)，公民參與廉政建設(shè)的挫折感、不滿(mǎn)感和反抗情緒就會(huì)逐漸累積和強(qiáng)化，從而增加了政府和公民在廉政建設(shè)中的相互猜測(cè)、矛盾和沖突，進(jìn)而導(dǎo)致政治和社會(huì)的不穩(wěn)定。積極構(gòu)建廉政建設(shè)中政府與公民合作治理的伙伴關(guān)系，有利于促進(jìn)政府與公民在廉政建設(shè)中的交流與協(xié)商，減少相互之間的猜測(cè)和疑慮，有助于有效化解參與危機(jī)。這不僅是實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)中政府與公民良性互動(dòng)的內(nèi)在要求，也是維護(hù)政治與社會(huì)穩(wěn)定的必然選擇。

（二）廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的可行性

1.民主政治的發(fā)展為政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建提供了政治基礎(chǔ)

公民政治參與的水平和程度是衡量現(xiàn)代民主政治的一把重要標(biāo)尺?，F(xiàn)代民主政治發(fā)展的進(jìn)程，就是公民政治參與的廣度不斷擴(kuò)展、深度不斷延伸和水平不斷提升的過(guò)程，也是政府與公民關(guān)系重塑的過(guò)程。政府與公民之間的關(guān)系受政治體制的影響和制約，而政治體制的改革和發(fā)展必然影響到政府與公民關(guān)系的重塑。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主政治的步伐和進(jìn)程在不斷地加快。鄧小平在繼承和發(fā)展毛澤東民主思想的基礎(chǔ)上，提出了“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化”的重要思想。進(jìn)入新的世紀(jì)，黨和政府在思想上高度重視公民政治參與問(wèn)題，努力改善政府和公民之間的關(guān)系。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)首次提出，“加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，擴(kuò)大公民有序政治參與”。隨后，在黨的十六大、十七大報(bào)告中又不斷重申“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”。擴(kuò)大公民有序政治參與是促進(jìn)我國(guó)政治和行政民主化進(jìn)程，追求社會(huì)運(yùn)行均衡與效率的重要手段。而民主政治的發(fā)展又促使了我國(guó)政府治理模式由單中心的治理向多中心的治理轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變標(biāo)志著我國(guó)政府在社會(huì)管理和公共事務(wù)的治理過(guò)程中積極引入其他社會(huì)組織和力量參與其中，而這其中就包括公民這股重要的力量。民主政治的發(fā)展和政府治理模式的轉(zhuǎn)變，不僅為擴(kuò)大我國(guó)公民有序參與廉政建設(shè)，而且為構(gòu)建廉政建設(shè)中政府與公民合作治理的伙伴關(guān)系奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民參與之間的關(guān)系理論界給予了較多的關(guān)注，但從理論界研究的結(jié)論和公民政治參與的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，公民政治參與水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系：一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為公民參與提供了機(jī)會(huì)和基本的物質(zhì)條件；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)社會(huì)利益格局的變化，從而推動(dòng)公民通過(guò)政治參與來(lái)表達(dá)自己的利益訴求并維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的利益。正如亨廷頓所說(shuō)：“高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值?！保?］57

廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建，是政府和公民雙方在自愿的基礎(chǔ)上對(duì)腐敗的合作治理。就公民而言，首先要求公民具備參與廉政建設(shè)的意愿和能力，如果公民不愿參與或參與能力低下，那么廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建就只能是政府的一廂情愿。然而，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，一方面提高了公民參與廉政建設(shè)的意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了人們利益關(guān)系的分化和價(jià)值觀念的變化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等、公平、效率等理念的影響下，激發(fā)了公民通過(guò)政治參與來(lái)爭(zhēng)取、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的意識(shí)。另一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為公民參與廉政建設(shè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的情況下，才能使人們的物質(zhì)生活得到改善，從而為公民的政治參與提供必要的物質(zhì)保障。生活在貧困中的整天為生計(jì)而奔波的人是無(wú)法顧及政治生活的。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅激發(fā)了公民參與廉政建設(shè)意識(shí)的覺(jué)醒，而且使公民參與廉政建設(shè)有了時(shí)間上的保證和經(jīng)濟(jì)上的支撐。這就使廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建具備了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.公民社會(huì)的發(fā)展為政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建提供了社會(huì)基礎(chǔ)

“公民社會(huì)是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善和私人部門(mén)的迅速發(fā)展而產(chǎn)生壯大的。它是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家和私人部門(mén)的各種民間組織和民間關(guān)系的總和，是公民自由結(jié)社和自由交往的民間公共領(lǐng)域。”［8］公民社會(huì)的崛起促進(jìn)了公民的政治參與，改變了國(guó)家與社會(huì)之間的力量對(duì)比和關(guān)系格局，對(duì)政治國(guó)家構(gòu)成強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，促進(jìn)了民主政治的發(fā)展。正如李普塞特所說(shuō)：“公民社會(huì)廣泛存在的民間組織，多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及制度化的互動(dòng)和交往方式，都是民主鞏固極其有利的條件。民間組織對(duì)政府有約束作用，也是人民參與政治的重要渠道，并且能夠產(chǎn)生和維持民主社會(huì)所需之政治共識(shí)?！保?］

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的推進(jìn)為公民社會(huì)的日益壯大提供了必要的經(jīng)濟(jì)資源和政治空間，社會(huì)自我管理能力和創(chuàng)新能力不斷提升，公民社會(huì)的地位和作用日益彰顯，在社會(huì)公共事務(wù)的管理和治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。公民社會(huì)的發(fā)展不僅促進(jìn)了公民參與廉政建設(shè)意識(shí)的興起和提升了公民參與廉政建設(shè)的能力，而且公民社會(huì)作為政府與公民在廉政建設(shè)中的橋梁，可以及時(shí)有效地促進(jìn)政府和公民在廉政建設(shè)中的溝通與協(xié)商，減少雙方的疑慮和猜測(cè)，達(dá)成合作共識(shí)，約束并引導(dǎo)公民參與廉政建設(shè)走向規(guī)范化、程序化和理性化，從而避免了公民非制度化和非理性的參與給我國(guó)廉政建設(shè)帶來(lái)的沖擊，為廉政建設(shè)的有序進(jìn)行和廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系構(gòu)建的路徑選擇

在堅(jiān)持平等、自由、互信等基本原則的基礎(chǔ)上，廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建應(yīng)通過(guò)以下主要路徑。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，形成合作共識(shí)

觀念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新是制度創(chuàng)新、治理方式變革與創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。如果沒(méi)有觀念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，就談不上制度的創(chuàng)新、更談不上治理方式的變革與創(chuàng)新。廉政建設(shè)中政府與公民合作治理伙伴關(guān)系的構(gòu)建，必須轉(zhuǎn)變政府和公民雙方的傳統(tǒng)觀念，形成合作共識(shí)。首先，政府應(yīng)從“全能政府”走向“有限政府”。從“全能政府”走向“有限政府”并不意味著政府在廉政建設(shè)與腐敗治理中主體地位和能力的弱化，而是政府在廉政建設(shè)與腐敗治理中對(duì)自身角色和職責(zé)的重新定位。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)廉政建設(shè)和深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，政府不再是唯一的主體?！傲己玫闹卫硎且粋€(gè)由社會(huì)多元主體共同參與的、上下互動(dòng)的合作治理過(guò)程，其權(quán)力向度是多元、相互的，而不是單一的和自上而下的?！保?0］政府、民間組織和公民構(gòu)成了廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的共同主體。政府和公民在廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)中的關(guān)系不是單純的管理與被管理關(guān)系，也不是水火不容的對(duì)抗關(guān)系，而是不同主體在目標(biāo)和利益上一致的合作關(guān)系。其次，公眾應(yīng)從“臣民”走向“公民”。我國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響造就了公眾的“臣民”依附性政治人格和“順民”的心理定式，進(jìn)而影響著人們的思維方式和行為模式，表現(xiàn)為對(duì)公共利益的漠視和公共責(zé)任的缺失。這種“臣民”依附思想和“順民”心理仍頑強(qiáng)地存在并深刻影響著我國(guó)公眾參與廉政建設(shè)的意識(shí)和動(dòng)力。公眾從“臣民”走向“公民”就是要求公眾樹(shù)立主體意識(shí)和公共責(zé)任意識(shí)，認(rèn)識(shí)到參與廉政建設(shè)不僅是公民的權(quán)利，更是公民應(yīng)盡的義務(wù)。最后，政府與公民形成合作共識(shí)。政府和公民要認(rèn)識(shí)到廉政建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，無(wú)論是政府還是公民都存在自身的不足，單純地依靠政府或單純地依靠公民，都無(wú)法達(dá)到對(duì)腐敗的有效治理。因而二者必須在思想和行動(dòng)上相互合作，即“行政主體對(duì)相對(duì)人的合作是通過(guò)對(duì)相對(duì)人提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，相對(duì)人對(duì)行政主體的合作主要表現(xiàn)為配合參與”［11］。

（二）建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享

信息公開(kāi)透明是最有力的反腐利器，是從源頭上預(yù)防和懲治腐敗的治本之策。以制度為依托，以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間信息共享是加強(qiáng)政府與公民在廉政建設(shè)中合作的基礎(chǔ)。首先，政府必須不斷地建立和完善政府信息公開(kāi)制度，確保公民的知情權(quán)。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，與國(guó)家為獲取公民支持而公開(kāi)的信息緊密相關(guān)?！罢螀⑴c要求接受一般的特殊信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上是更多介入的人，就有可能參與政治。反之，那些沒(méi)有獲得這種信息的人，則無(wú)動(dòng)于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活。”［12］加強(qiáng)政府與公民在廉政建設(shè)中的合作，政府必須及時(shí)、真實(shí)、全面有效地公開(kāi)政府信息，確保政府信息公開(kāi)的法律化、制度化和常態(tài)化。其次，公民應(yīng)通過(guò)制度化和法律化的渠道，依靠網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)向政府反映自己所掌握的腐敗信息。由于公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的廣泛性和公民與政府接觸的密切性，使公民在腐敗信息的搜集和腐敗動(dòng)態(tài)的監(jiān)控方面往往具有政府不可比擬的優(yōu)勢(shì)，而這些信息只有最終回歸政府，才能有效發(fā)揮其在反腐倡廉建設(shè)中的作用。最后，加強(qiáng)政府與公民之間廉政信息的及時(shí)溝通與反饋。信息溝通與反饋不及時(shí)是造成信息失真的重要原因，從而影響了信息應(yīng)有功能的發(fā)揮。為了確保廉政信息功能的高效發(fā)揮，就必須加強(qiáng)政府與公民之間廉政信息的及時(shí)溝通與反饋。

（三）建立回應(yīng)與協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)交流與協(xié)商

“回應(yīng)是指一個(gè)組織對(duì)公眾提出的政策變化這一要求做出迅速的反應(yīng)，也可以說(shuō)是政府對(duì)公眾提出的要求做出超出一般的反應(yīng)行為?！保?3］所謂回應(yīng)機(jī)制就是指政府憑借自身的權(quán)威、技術(shù)和信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)公民的參與給出明確的答復(fù)和反饋的制度設(shè)計(jì)。它不是政府單方面的行政行為，而是政府與公民之間的一種互動(dòng)關(guān)系。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性是構(gòu)建責(zé)任性政府、服務(wù)性政府與和諧社會(huì)的必然要求，也是加強(qiáng)政府與公民在廉政建設(shè)設(shè)中合作治理的基本要求。廉政建設(shè)中政府主動(dòng)、及時(shí)高效的回應(yīng)能夠增強(qiáng)公民參與廉政建設(shè)的效能感和成就感，反過(guò)來(lái)又極大地促進(jìn)了公民參與廉政建設(shè)并加強(qiáng)與政府合作的意識(shí)和動(dòng)力。政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，按照主動(dòng)、透明、迅速的基本原則，整合政府內(nèi)部資源，以電子化政府為契機(jī)積極構(gòu)建政府廉政回應(yīng)機(jī)制與創(chuàng)新回應(yīng)方式。

協(xié)商就是公民通過(guò)自由、平等的對(duì)話(huà)、討論、審議等方式，參與公共決策和公共事務(wù)管理的活動(dòng)。Rawls對(duì)公共協(xié)商的界定是：“交換理性的對(duì)話(huà)過(guò)程，目的是解決那些只有通過(guò)人際間的協(xié)作與合作才能解決問(wèn)題的情形。協(xié)商與其說(shuō)是一種對(duì)話(huà)或辯論形式，不如說(shuō)是一種共同的合作性活動(dòng)?！保?4］公民與政府之間就共同關(guān)心的公共問(wèn)題進(jìn)行直接面對(duì)面的對(duì)話(huà)與討論，能夠增進(jìn)政府與公民之間的互信與合作，獲得公民對(duì)政府決策的認(rèn)同和支持。在廉政建設(shè)中政府一方面要認(rèn)真聆聽(tīng)公民對(duì)廉政建設(shè)的意見(jiàn)和建議。正如巴斯所說(shuō)：“你和我對(duì)話(huà)，必須用心傾聽(tīng)，這才是對(duì)話(huà)的真實(shí)意義?！保?5］另一方面政府和公民就廉政建設(shè)的相關(guān)議題進(jìn)行討論和協(xié)商。通過(guò)討論和協(xié)商不僅制定出的相關(guān)廉政政策法規(guī)體現(xiàn)了公民的反腐意志和利益訴求，獲得公民對(duì)廉政政策的認(rèn)同和支持，增進(jìn)了政府與公民之間的互信與合作，而且通過(guò)協(xié)商有助于避免長(zhǎng)期以來(lái)公民參與廉政建設(shè)存在的事實(shí)上的動(dòng)員性、被動(dòng)式參與的弊端。

（四）建立參與制度與保障機(jī)制，確保合作的制度化與穩(wěn)定性

“所謂制度是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重視的行為模式。制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程。”［7］12制度化程度不僅是衡量公民是否依法、有序、高效參與廉政建設(shè)的一把重要標(biāo)尺，更是確保廉政建設(shè)中政府與公民合作制度化與穩(wěn)定性的關(guān)鍵。首先，建立和完善公民參與廉政建設(shè)的建議、評(píng)價(jià)和舉報(bào)制度。制度的建立和完善不僅要從法律上和程序上規(guī)定公民參與廉政建設(shè)的權(quán)利，而且更重要的是使制度在實(shí)踐當(dāng)中具有切實(shí)的可操作性，確保公民參與廉政建設(shè)的權(quán)利能夠順利實(shí)現(xiàn)。其次，完善和暢通公民參與廉政建設(shè)的渠道。如果公民參與廉政建設(shè)的渠道狹窄或不暢通，容易造成公民參與的聚集效應(yīng)，導(dǎo)致公民參與從有序走向無(wú)序，進(jìn)而引起政治與社會(huì)的不穩(wěn)定。因而在不斷完善和暢通公民參與廉政建設(shè)基本渠道，如信訪(fǎng)渠道等的基礎(chǔ)上，以信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為契機(jī)，積極建立和暢通公民參與廉政建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微博等新興渠道。最后，建立和完善公民參與廉政建設(shè)的保障制度和激勵(lì)機(jī)制。保障制度的不完善和激勵(lì)機(jī)制的缺失是造成我國(guó)舉報(bào)人、證人時(shí)常遭到打擊報(bào)復(fù)的重要原因以及我國(guó)公民揭發(fā)與舉報(bào)腐敗、出庭作證動(dòng)力不足的主要原因。加強(qiáng)政府與公民在廉政建設(shè)中合作，確保合作的穩(wěn)定性，不僅要建立和完善我國(guó)公民參與廉政建設(shè)的法律保障制度和經(jīng)濟(jì)與政治救濟(jì)制度，而且要建立公民參與廉政建設(shè)的經(jīng)濟(jì)與政治激勵(lì)制度。

總之，擴(kuò)大公民有序參與廉政建設(shè)，全面加強(qiáng)與深化政府和公民在廉政建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的合作是我國(guó)深入開(kāi)展反腐敗工作的客觀需要，也是推進(jìn)民主行政和政治現(xiàn)代化的必然要求。然而，廉政建設(shè)中的公民參與是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多方面的問(wèn)題，在實(shí)踐中探尋并構(gòu)建一種適合我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)需要的合理、穩(wěn)定、程序化的政府與公民合作治理伙伴關(guān)系模式并不是一蹴而就的事情，需要在今后的廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐和研究中不斷完善。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D630.9；621.5

A

1005-460X（2015）03-0016-05

2014-07-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評(píng)價(jià)體系研究”（11&ZD056）；教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“公共行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的資源基礎(chǔ)研究：理論與實(shí)踐”（13YJC810028）

周偉（1978—），男，甘肅靜寧人，講師，管理學(xué)博士，從事政府改革與治理研究。