尚水利

（國際關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100091）

公權(quán)力的“悖論”與行政主體的責(zé)任

尚水利

（國際關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100091）

公權(quán)力的“悖論”指的是公權(quán)力的“公屬”性與“私掌”性的分離?！肮珜佟毙灾冈诶碚撋弦磺袡?quán)力屬于公民，公共利益唯上。“私掌”性指實際上權(quán)力在少數(shù)代理人身上，以及行政人員在具體行政實踐中的行政自由裁量權(quán)。由于政府的形成有可能形成自己獨特的利益，行政主體的“私掌”性就既有為“善”的可能，也有為“惡”的現(xiàn)實。為在公權(quán)力實施中抑“惡”揚“善”，必須對公權(quán)力加以相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。這種責(zé)任包括責(zé)任范圍的確定、法律責(zé)任、崗位責(zé)任以及人們所常常忽略的道德責(zé)任。

公權(quán)力的“悖論”；行政責(zé)任；道德責(zé)任

公權(quán)力的“悖論”，即公共權(quán)力的內(nèi)在沖突。這種沖突體現(xiàn)為公共權(quán)力“公屬”與“私掌”的分離，具體體現(xiàn)在公共權(quán)力理論上的“所屬主體”與實際中的“行使主體”的分離上。這種分離使得“行使主體”在“私掌”中有出現(xiàn)“惡”的可能。因此，為了實現(xiàn)公共權(quán)力“善”的目的，并對其可能帶來的“惡”進(jìn)行控制與約束，對公權(quán)力要以相應(yīng)的責(zé)任來規(guī)定，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的公共行政體系。

一、公權(quán)力“公屬”與“私掌”的分離

公權(quán)力的“公屬”性可從三個方面來理解。

首先，從其來源上看，根據(jù)社會契約論的觀點，公權(quán)力不是天然的，更不是神授的，它來源于公民自然權(quán)利的讓渡。洛克指出，為了使天賦的權(quán)利得到可靠的保護(hù)，需要一種既凌駕于每個個體之上，又能代表每個個體意志的公共權(quán)威來裁決和調(diào)整人與人之間的利益沖突關(guān)系，這種權(quán)威就是國家。盧梭繼承了洛克的自然狀態(tài)理論，認(rèn)為主權(quán)體現(xiàn)著人民的意志，是公意的運用?！罢褪窃诔济衽c主權(quán)者之間新建立一個中間體，以便使兩者得以互相適合。政府負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會以及政治的自由”[1]。

其次，在利益取向上，通過社會契約論的論證，公民是公權(quán)力的“所屬主體”，公民讓渡“私權(quán)利”設(shè)立公權(quán)力的目的是：一、為了更好地保護(hù)自己的“私權(quán)利”免受傷害；二、為了獲得更大的福利或者幸福。它體現(xiàn)了公民對公權(quán)力的期待，特別是對公權(quán)力為“善”的價值期待。因此，公權(quán)力的產(chǎn)生及運作的目的只能是公共利益。當(dāng)公共利益與集團(tuán)利益、個人利益之間出現(xiàn)沖突時，公權(quán)力必須保證公共利益的維系和增進(jìn)。任何以政府及政府人自身的特殊利益作為出發(fā)點的行為都是不合法的。

最后，在其運行上，因為公民是公權(quán)力合法的“所屬主體”，所以公權(quán)力的運作不應(yīng)是僵化、孤立地進(jìn)行，這一過程需要有公民的積極參與。公開性是“公共”的應(yīng)有之義，公民在公共決策上享有知情權(quán)和顧問權(quán)。只有具備了一定的公開性，社會成員在公權(quán)力運行中才能擁有廣泛的參與權(quán)與話語權(quán)，才可能促進(jìn)公權(quán)力運行的合法性，滿足社會公共利益的多元要求。公權(quán)力的行使一定要遵循公平、公開、公正三原則，避免一切形式的暗箱操作。公共行政透明度的增加，有利于公民的監(jiān)督與參與。

與公權(quán)力的“公共”性相對應(yīng)，公權(quán)力的“私掌”性也可從三個方面來理解。

首先，從其來源上看，公民讓渡出來的公權(quán)力必有其托管的主體，這就需要從社會公民中找一些人并形成固定的組織來管理國家，公權(quán)力就順理成章地又被賦予了特定的主體——國家和政府，國家和政府及其所屬的行政人員成為公權(quán)力的實際“行使主體”，這也就是說，在我們所有的國民中間，必定有一部分人要成為被管理的對象，直接接受公權(quán)力的約束，而另外一部分人雖具公民身份，但與一般公民不同，他們同時還是

公共權(quán)力的操作者，而公權(quán)力的操作者相對于一般的公民注定要擁有或多或少的社會優(yōu)勢和某種形式的特權(quán)，甚至是某些豁免權(quán)。每一個公民私權(quán)利一旦讓渡，就難以收回。如同黑格爾所說的那樣，公民的權(quán)利即便具有天賦的特性，也具有不可任意主觀化的政治客觀性，即一旦讓渡形成國家公權(quán)力，國家便具有“地上神物”“利維坦”（Levitan）的神圣性。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一旦形成，它就會具有某種桀驁不馴的權(quán)力“野性”，公共權(quán)力的掌控者也容易產(chǎn)生某種自發(fā)的權(quán)力野心，即權(quán)力和權(quán)力者都有某種“不服管”的特性，具有一種難以駕馭的力量和本性。

其次，在利益取向上，國家和政府作為契約方，其意志始終只能從屬于社會的公共利益。但國家和政府的形成，表明了政府與社會分離的完成，政府也便開始具有了自己獨特的活動規(guī)律。政府有自己獨特的利益訴求，這些利益既有政府的整體意志，又有行政官員的個體意志。這些意志未必都是公共利益的化身。如果政府的利益訴求與社會公共利益訴求不一致時，公權(quán)力就會對社會造成巨大的損害。特別是那些與公共利益相對立的私人利益，以及凌駕于公共利益之上的“長官意志”，是嚴(yán)重違背“公共人”的代理角色的，與政府的行政目的也是嚴(yán)重不符的。

最后，在其運行上，現(xiàn)代公權(quán)力的運行機(jī)制是一種行政授權(quán)的機(jī)制。授權(quán)的部分原因在于表示對行政專業(yè)知識的尊重，這是因為公共行政管理者擁有社會需要依賴的許多專業(yè)知識和技能，這是行政系統(tǒng)外的其他人員所不具備的。授權(quán)機(jī)制的存在就意味著“私掌”的客觀存在，這種“私掌”現(xiàn)象在行政學(xué)上叫做“行政自由裁量權(quán)”。特別是在現(xiàn)代行政事務(wù)越來越趨于多樣化、復(fù)雜化的社會，隨著行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性的不斷增強(qiáng)，行政自由裁量權(quán)有不斷擴(kuò)大化的趨勢，盡管人們對其非議頗多，但任何關(guān)于行政自由裁量權(quán)的程序化和制度化的控制都不可能是成功的。

總之，公權(quán)力的悖論表明：一方面，公權(quán)力的“所屬主體”是全體公民。社會為保持良好的秩序，公民需讓渡自己的私權(quán)利以形成公權(quán)力來安排和管理社會，這表明社會對公權(quán)力的需要和期待，它體現(xiàn)了權(quán)力與社會的統(tǒng)一狀態(tài)。另一方面，公權(quán)力的“私掌”性表明公共權(quán)力的“行使主體”是集團(tuán)或個人，這又有可能使其失去控制，而異化為危害社會的強(qiáng)權(quán)力量，這表明公權(quán)力對社會的背叛和侵犯，是權(quán)力與社會的對立狀態(tài)。與此相對應(yīng)的就是對公權(quán)力的價值判斷也是雙重的：一方面，公權(quán)力具有代表社會公正、維護(hù)公民權(quán)利的“善”的價值目的；另一方面，對于個體而言，公權(quán)力更是一種潛在的威脅公民權(quán)利的可能的“惡”，而且由于它具有特殊的強(qiáng)制力，一旦它對公民權(quán)利產(chǎn)生威脅，將比其他形式的威脅更大。對公權(quán)力的懷疑和憂慮，必然表現(xiàn)為對公權(quán)力的行使主體——國家和政府的懷疑和不信任，正如羅素所說：“一方面，因為政府是必需的，沒有政府只有很少一部分人有望繼續(xù)生存，而且只能生活在一種可憐的貧困狀態(tài)中。但是，另一方面，政府也會帶來權(quán)力的不平等，并且那些擁有極多權(quán)力的人會利用這種權(quán)力來滿足他們自己的欲望，而這些欲望是與一般人的欲望截然相對立的?！盵2]64

二、行政主體的權(quán)力實施與責(zé)任范圍

有權(quán)力必有責(zé)任，這是一個鐵的定律。任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)，這是公共行政的基本邏輯。對公權(quán)力的主體賦予其相應(yīng)的責(zé)任是解決公權(quán)力內(nèi)在“悖論”的必然選擇。

（一）行政主體的責(zé)任范圍

首先，國家與政府作為行政主體的責(zé)任范圍的確立。在現(xiàn)代社會里，政府權(quán)力具有擴(kuò)大化的趨勢。從政府和社會的關(guān)系來看，政府是權(quán)力的主要掌控者，社會與公眾對政府常有不滿的訴求，甚至批評政府不能滿足他們多樣化的需求。政府應(yīng)對的最通常和最簡便的手段就是增設(shè)新的政府職能，或是將一個臨時性的職能轉(zhuǎn)化為永久性的職能。對于社會與公眾而言，這意味著一個新的具有執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)的政府部門出現(xiàn)。所以說，政府職能的增設(shè)實際上是行政權(quán)力的擴(kuò)張過程。社會又總是一個動態(tài)的發(fā)展過程，它在其前進(jìn)的每一步伐中都會對政府提出許多新的要求，而政府又總是以滿足社會的多種需要為借口，來不斷地擴(kuò)張其權(quán)力的特性，隨之而來的便是政府規(guī)模的膨脹，尤其是在社會急劇變革的時期更是如此。結(jié)果，政府便逐漸成為凌駕于社會之上的“全能政府”，“全能政府”又必是“全責(zé)政府”，這注定是任一政府都不堪負(fù)重的結(jié)果。

因此，談到關(guān)于政府作為行政主體的責(zé)任，我們必須清楚地知道，公民所讓渡的權(quán)利不是全部，只是部分。公民對政府的期待也只是確保安全、提供自由和幸福的舞臺，而不是所有。公民讓渡部分權(quán)利的集合才是公權(quán)力，然后托管于政府。未經(jīng)讓渡的私權(quán)利的部分仍屬公民所有，如財產(chǎn)權(quán)等。明確公權(quán)力與私權(quán)利的區(qū)分，可使我們明確哪些是政府管的，哪些是社會管的，哪些是市場管的。正如西方的諺語所說，該上帝管的交給上帝，該凱撒管的交給凱撒，各自在自己的權(quán)限范圍內(nèi)活動。屬于上帝管的，人間再有能力的人比如凱撒也管不了，而屬于人間凱撒來管的上帝也管不了。公權(quán)力是政府活動的勢力范圍，是其責(zé)任所屬地。屬于社會管理的一定要交付于社會，即社會是自治團(tuán)體的領(lǐng)地，它既有公權(quán)力的一面，也有私權(quán)利的一面，而市場是私權(quán)利的公平交易的場所。這樣徹底實現(xiàn)政府從全能政府到有限政府的過渡，進(jìn)而實現(xiàn)諾齊克所說的“最小政府”的局面，也就是我們常說的“小政府、大社會”，政府也將實現(xiàn)從全面責(zé)任到有限責(zé)任的確立。

其次，“公共人”，即具體行政人員作為行政主體的責(zé)任范圍。對于公權(quán)力的這些具體操作者而言，權(quán)力對他們來說也同樣具有膨脹與擴(kuò)張的傾向，這是人之本性使然。羅素認(rèn)為在人類無限的欲望中，居首位的就是權(quán)力欲和榮譽欲[2]164，這是人之為人的正當(dāng)追求。人有時通過擴(kuò)張甚至是非法攫取權(quán)力這種“自足性欲望”來滿足其可憐的“榮譽感”。在這種膨脹與擴(kuò)張的過程中，公權(quán)力的“私掌”逐漸地具有了異化的可能。這就是我們經(jīng)常所說的權(quán)力腐敗、政治腐敗等。其實質(zhì)是權(quán)力對義務(wù)和責(zé)任的侵犯，進(jìn)而導(dǎo)致在行使權(quán)力時的主觀性、隨意性和膨脹性。因此，對于這些公權(quán)力的操作者而言，只有確立其權(quán)力行使的范圍，才能確立其相應(yīng)的責(zé)任。

最后，公權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)活動。法律和制度是對行政主體行為外部行政責(zé)任控制的一道不可缺少的屏障，它們界定了行政權(quán)力實施的最大范圍。行政權(quán)力的實施必須依法行政。遵守法規(guī)與制度、依法辦事是行政人員應(yīng)盡的本分。否則，每個行政人員任性而為，違反職權(quán)，破壞法律，則整個官僚體系將無法維持,行政的穩(wěn)定性也將遭到破壞。行政權(quán)絕不是一種絕對自由的權(quán)力，而是一種相對自由的權(quán)力，即是一種在法律和制度的原則和范圍內(nèi)自由選擇適用法律和制度的權(quán)力。在有法律制度規(guī)定時，它受法律制度文本的限制；在無法律制度規(guī)定或法律制度規(guī)定不完全時，它受立法目的、立法精神、社會公正等抽象原則的限制。

（二）行政權(quán)力如何實施

在法律沒有具體規(guī)定限制條件的情況下，行政權(quán)力應(yīng)如何正當(dāng)實施以履行其法定職能，洛克將此種現(xiàn)象稱之為“特權(quán)”?，F(xiàn)代社會發(fā)展具有復(fù)雜性、多變性、不可預(yù)測性、突發(fā)性等特點，對任一行政主體而言，“特權(quán)”人人都有，關(guān)鍵在于其“特權(quán)”的運用是否具有正當(dāng)性。

第一，“特權(quán)”的實施應(yīng)以公共利益為目的。洛克認(rèn)為，“這種并無法律規(guī)定，有時甚至違反法律而依照自由裁處來為公眾謀福利的行動的權(quán)力，就被稱為特權(quán)”[3]。因此“特權(quán)”的實施必須以實現(xiàn)公共利益為目的，而非以有限的特殊利益作為基礎(chǔ)，必須以社會公共利益作為行政主體的一切行為的目的。

第二，切實保障人權(quán)。德沃金認(rèn)為，在有德性的政治制度中，每個人都應(yīng)享有被尊重和被保護(hù)的權(quán)利。人權(quán)就是“個人握在手里的政治王牌”[4]，行政主體在行使“特權(quán)”時應(yīng)先關(guān)注該行政行為做出之后是否會有礙或侵犯公民的人權(quán)。對人權(quán)的尊重和保護(hù)，是任何行政自由裁量權(quán)都不可“豁免”的一項行政責(zé)任。把以尊重和保護(hù)人權(quán)為基礎(chǔ)的行政責(zé)任作為對行政行為的要求和規(guī)范，是為了達(dá)致法治理想和法治秩序的至善境界。

第三，遵循比例原則。在實施“特權(quán)”時，行政主體的行政手段或措施與行政目的之間應(yīng)保持某種適當(dāng)比例，否則會產(chǎn)生合法而不合理的結(jié)果。如，在實現(xiàn)某項行政管理目標(biāo)時，如果有可能對他人的權(quán)益造成某種不利影響，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者的適度比例。比例原則應(yīng)為“特權(quán)”實施的一個重要的責(zé)任法則。在現(xiàn)有的條件下，從法律角度看，它是對公民私權(quán)最大限度的保護(hù)，可以防止公權(quán)力的濫用。從行政技術(shù)層面來理解，行政“特權(quán)”在具體實施時，比例原則強(qiáng)調(diào)的是行政成本與行政效果之間合理的比例關(guān)系，它要求行政主體的行政活動在合法的前提下注意合理的比例和相互協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)對應(yīng)上的不匹配。一項最不經(jīng)濟(jì)和效率低下的行政決策即使能增進(jìn)公共利益，我們也不認(rèn)為是一項“好的”或“善的”決策，也應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。

第四，行政人員應(yīng)肩負(fù)崗位職責(zé)，即行政人員應(yīng)正確地和有效地行使公共權(quán)力?，F(xiàn)代組織的設(shè)計本身就是一個高度責(zé)任的復(fù)雜體系。庫珀認(rèn)為“公共行政人員作為一種代理人角色，包括了復(fù)雜的責(zé)任內(nèi)容，即對多種委托人負(fù)責(zé)，這些委托人包括組織的上級、政府官員、職業(yè)性協(xié)會和公民”[5]64。首先，行政人員要對他們的上級負(fù)責(zé)，這是最為直接的責(zé)任。貫徹上級指示是一種義不容辭的責(zé)任，任何推諉都屬于不負(fù)責(zé)的行為。其次，執(zhí)行公共政策的責(zé)任。庫珀認(rèn)為，這種責(zé)任雖然沒有第一種責(zé)任直接，但它是更為基本的責(zé)任和義務(wù)，“正如公共政策是組織任務(wù)和使命的基礎(chǔ)一樣，公共行政人員對制定政策者的義務(wù)超過了對組織上級的義務(wù)”[5]65。最后，行政人員要對公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡他們的要求和其他利益。雖然這是最不直接的責(zé)任，然而這卻是最為根本的責(zé)任，因為公民是主權(quán)者，行政人員只是他們的代理人。無論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規(guī)，還是按照法令，最終，所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是不是負(fù)責(zé)的行為。

三、行政主體的道德責(zé)任

行政主體的道德責(zé)任是一個常常為人所忽略的問題。之所以特別強(qiáng)調(diào)行政主體的道德責(zé)任，其原因有三。

第一，對“三權(quán)分立”政治制度的質(zhì)疑。眾所周知，“三權(quán)分立”的政治制度是17世紀(jì)英國政治哲學(xué)家洛克，18世紀(jì)的法國法哲學(xué)家孟德斯鳩，18世紀(jì)后期美國的“聯(lián)邦黨人”漢密爾頓、杰伊等政治思想家和政治家們，經(jīng)過反復(fù)的思考和試驗所逐漸確立起來的西方民主政治的基本實踐架構(gòu)。西方人信奉“三權(quán)分立”有一個預(yù)設(shè)：人性本惡——一種“必要的惡”，對強(qiáng)大的“惡”的最好控制方法便是分而治之，以權(quán)力制約權(quán)力，即以惡制惡。到了20世紀(jì)中后期，這一理念有了新的變化，因為縱然有了“三權(quán)分立”的內(nèi)部控制機(jī)制，仍發(fā)生了公權(quán)力的腐敗現(xiàn)象。這是因為，在某些特定的條件下，已然分離的權(quán)力之間出現(xiàn)了“合謀”，這種“合謀”對社會的破壞力更為強(qiáng)大，而且一旦出現(xiàn)權(quán)力“合謀”，權(quán)力之間的相互制約就宣告失效。為此，20世紀(jì)中后期的政治哲學(xué)家和法學(xué)家又相繼提出了“以善制惡”的觀點。這里的“善”，一方面指“以社會制約權(quán)力”，即依靠充分發(fā)達(dá)、發(fā)育良好的公民社會，來制約公共權(quán)力的腐敗，建立現(xiàn)代政治文明。另一方面指行政人員 “內(nèi)心之善”的培養(yǎng)，即從業(yè)人員職業(yè)道德的訓(xùn)練。這樣，讓任何公權(quán)力的行使在道義上必須以責(zé)任實現(xiàn)“他律”，在心理上以責(zé)任實現(xiàn)“自律”[6]。

第二，相比于法律，道德作用的獨特性。許多專家認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，只要讓行政人員明確并堅守社會和法律的底線就可以了，不必設(shè)置更高的道德倫理要求。其實不然。沒有較高的道德倫理規(guī)范的積極引導(dǎo)和輔助，所謂的底線要求也很難堅守，更何況單一的法治多半只會導(dǎo)向政治強(qiáng)制，而真正的法律建構(gòu)只有基于某種健全正當(dāng)?shù)膫惱淼赖驴剂?，才可能充分有效地發(fā)揮其規(guī)制作用。況且作為權(quán)力的實際操作者和解釋者，對他們的要求僅僅滿足于一般公民的守法也過于消極，而且實際上也未必可能。羅爾斯說過，即使我們只要求政治社會達(dá)成基本的“重疊共識”和“公共理性”，公民個體的“正義感”和“善”觀念也仍然是兩種不可或缺的政治美德資源。如果將所有公民個體的行動僅僅理解為遵紀(jì)守法的消極服從行為，那么現(xiàn)代社會的政治基準(zhǔn)未免顯得太低下了，那樣的政治社會也顯得太剛性、太冷漠。尤其是對于權(quán)力的掌控者，絕不能僅僅停留在遵紀(jì)守法的層面，他們必須具備某種較高的政治和道德倫理素質(zhì)。因為，他們還要承擔(dān)公共社會的引路者和社會新生活的創(chuàng)新者的責(zé)任，所以，他們必須具有崇高的責(zé)任感和遠(yuǎn)大的政治理想。

第三，行政自由裁量權(quán)中的道德要求。附著于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性、不確定性的增加，行政自由裁量權(quán)中的“自由”也隨之?dāng)U大，而一個“靈活性較大的治理體系和治理方式必然會以治理者的自主性程度較高的形式體現(xiàn)出來。治理者的自主性程度高,他就有更多地以良心為動因的道德行為選擇；反之，治理者的自主性程度較低，他的以良心為動因的道德行為選擇也就很少有發(fā)生的機(jī)會”[7]。行政自由裁量權(quán)的客觀存在, 說明行政主體具有進(jìn)行價值判斷和價值決策的意志自由,這也意味著他們要承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任。因此，在行政自由裁量權(quán)的行使過程中,決不能沒有道德的介入。自由或自主絕不是欲望的放縱、意志的任性、“道德負(fù)擔(dān)”的拋棄，相反,自由或自主的真諦在于自律和自我關(guān)注。實際上,行政自由裁量領(lǐng)域是一個法律作用式微、倫理道德大行其道的重要領(lǐng)域，而行政人員的倫理道德狀況往往成為決定行政自由裁量行為效果的關(guān)鍵因素。正如庫珀所言：“甚至當(dāng)某行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定指導(dǎo)時，行政人員仍可以求助于內(nèi)心的倫理指導(dǎo)準(zhǔn)則?！盵5]148況且，有效而健全的權(quán)力監(jiān)督責(zé)任機(jī)制對權(quán)力的限制方式并不是萬能的，監(jiān)督責(zé)任機(jī)制有時會使權(quán)力運行陷入公正與效率的二律背反之中。因此，要較為徹底地解決公共行政權(quán)力運行中的內(nèi)在沖突，就必須從公共行政權(quán)力主體的內(nèi)在德性入手。

為了有效地實現(xiàn)行政權(quán)力主體的道德責(zé)任，應(yīng)注意以下三點。

第一，公權(quán)力的實施應(yīng)有正確的價值取向，即行政正義。在行政活動中，行政主體經(jīng)常面臨的是公平抑或效率的困惑。自從威爾遜將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來后，效率一直是良好政府的標(biāo)志,符合效率的政府就是合乎倫理的政府?！盀榱诵实脑?，將任務(wù)進(jìn)行有邏輯的組織，分解為更小的單位。工具理性是僅僅將人類理智完全地服務(wù)于工具目的。現(xiàn)代之前，人類理智都是被當(dāng)做將倫理與規(guī)范意識整合進(jìn)工具目標(biāo)來考量的一種思維過程”[8]44。實際上，效率僅僅代表著行政事務(wù)處理的“快”與“慢”，而正義則代表的是行政事務(wù)處理的“善”與“惡”。如果“將人類理智降低到理性的水平，道德考慮也就微妙地但決定性地被排除了——道德錯位由此而產(chǎn)生”[8]153。其直接后果是給我們留下了一個行政技術(shù)上日趨完善但道德上日趨貧乏的專業(yè)主義——這樣的專業(yè)主義更易于受到道德錯位與行政之惡的影響。

第二，加強(qiáng)行政主體的個人道德修養(yǎng)。公權(quán)力的實施，雖是個人的具體行政行為，但其行為的結(jié)果卻作用于他人和社會。如果一個行政行為不對他人或社會產(chǎn)生影響，他就不應(yīng)該對發(fā)生的事情負(fù)責(zé)，也不應(yīng)要求該行政主體承擔(dān)其相應(yīng)的道德責(zé)任。雖然個人是否以某種高尚的道德規(guī)范作為自己行為的準(zhǔn)則，這全然是個人的選擇，但是由于公權(quán)力的特殊性及其對社會影響的廣泛性，個人必須加強(qiáng)其道德修養(yǎng)，強(qiáng)化道德責(zé)任感，促使個人將道德原則內(nèi)化為自身的自覺行為，而不是外在力量強(qiáng)制的行為，這才是道德的本真含義。

第三，“內(nèi)在檢查”（inner check）。1936年高斯、懷特與迪莫克合著的《公共行政管理前沿》一書問世。在書中，高斯首次提出“內(nèi)在檢查”這一概念, 即行政主體出于其對專業(yè)理念與標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同而產(chǎn)生的義務(wù)感，并通過對自我行為的倫理反思和規(guī)范性判斷，來經(jīng)常性地反思并督查自己的行為。高斯認(rèn)為，內(nèi)部檢查是道德責(zé)任修煉的有效途徑，這種內(nèi)部檢查源自行政人員的責(zé)任，與公權(quán)力密切相關(guān)，一旦行政主體認(rèn)同了這些責(zé)任,并把它們作為行政實踐活動的職業(yè)準(zhǔn)則與理想，這就形成行政主體的內(nèi)部檢查機(jī)制，這是行政主體履行責(zé)任的內(nèi)在保障。這一觀念的提出，顯示的是行政倫理從重視外在的技術(shù)結(jié)構(gòu)向重視內(nèi)在倫理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,也是道德主體內(nèi)在責(zé)任機(jī)制的一個結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

[1]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務(wù)印書館，1996：76.

[2]羅素.權(quán)力論：一個新社會分析[M].靳建國，譯.北京：東方出版社，1988.

[3]洛克.政府論（下）[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1964：99.

[4]羅納德·德沃金.認(rèn)真對待權(quán)利[M].信春鷹，吳玉章，譯.北京：中國大百科全書出版社，1998：6.

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[6]沈榮華，侯煥春.論行政強(qiáng)制執(zhí)行中的行政責(zé)任[J].江海學(xué)刊，2000（6）：42-46.

[7]張康之.公共管理倫理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2004：277.

[8]艾賅博,百里楓.揭開行政之惡[M].白銳，譯.北京：中央編譯出版社，2009.

【責(zé)任編輯 張慧娟】

The “Paradox” of the Public Right and Administrative Subjects’ Responsibility

SHANG Shuili

（Public Administration Department, University of International Relations, Beijing100091, China）

The paradox of the public right refers to the power of the “public” and “private use” of separation. Public property means in theory all power belongs to the people and the public interest is paramount. “private use” means in fact the right is in the hands of a few principals and administrative personnel have the administrative discretion in administrative practice. Because the formation of the government is likely to form their own unique interests, the “private use” of administration subjects not only have good posibility but also have bad reality. In order to suppress bad and reward the good in the public right practice, we should make the corresponding liability in the public right, which includes the scope of responsibility, legal responsibility, post responsibility and the moral responsibility which people overlook.

the paradox of the public right; administrative responsibility; the moral responsibility

2015-05-17

河南省高等學(xué)校重點科研項目（15B630015）

張慧娟（1982—），女，湖北蘄春人，講師，研究方向：新聞實務(wù)。

D912.1

A

2095-7726（2015）08-0047-05