鄭 和 園

(安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院,安徽 合肥 230601)

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集體土地增值收益分配正和博弈的實(shí)現(xiàn)機(jī)制探究
——基于“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥的反思

鄭 和 園

(安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院,安徽 合肥 230601)

“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥困境折射出了我國(guó)農(nóng)民在集體土地增值收益分配中的權(quán)利貧困，土地增值收益作為“小產(chǎn)權(quán)房”隱射下土地發(fā)展權(quán)益的主要利益形態(tài)，必然成為各利益主體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。面對(duì)實(shí)踐中眾多的“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題，集體土地增值收益分配應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)利益博弈下的利益均衡，在堅(jiān)持社會(huì)公平和市場(chǎng)效率的基礎(chǔ)上，以處理現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”利益關(guān)系為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)制度改革,提高農(nóng)民土地及其增值收益。

集體土地；增值收益分配；正和博弈；小產(chǎn)權(quán)房

“小產(chǎn)權(quán)房”風(fēng)波在中央多部門及地方政府的聯(lián)合“打壓”之下趨于平靜，但政治層面的平靜并沒(méi)有掩蓋司法層面的波瀾。解決“小產(chǎn)權(quán)房”合同或宅基地私下交易糾紛已成為當(dāng)前司法訴訟的難題，在法律規(guī)制不明確的情況下，法院并不能回避案件的審理，但審判實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“同案不同判”現(xiàn)象。當(dāng)然，政治層面上的農(nóng)村土地資源浪費(fèi)與日益增長(zhǎng)的住房需求之間的矛盾在司法層面并沒(méi)有體現(xiàn)出解決土地制度困境的緊迫性，但司法層面所體現(xiàn)的復(fù)雜性與混亂性愈加明顯。理論和實(shí)踐表明，權(quán)益的流動(dòng)是通過(guò)博弈完成的，博弈結(jié)果就是無(wú)干預(yù)下的權(quán)益趨向，而博弈結(jié)果可能并不都是利益均衡，通過(guò)市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)利益均勻也無(wú)異于緣木求魚。因此，本文無(wú)意于采取歷史文獻(xiàn)或?qū)嵶C分析等方法進(jìn)行原因探究，而是在土地增值收益分配一般理論的基礎(chǔ)上，圍繞利益主體間的利益博弈，闡述集體土地增值收益分配實(shí)現(xiàn)正和博弈的一些啟示。

一、問(wèn)題提出：“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題折射出的集體土地增值收益分配矛盾

隨著國(guó)土部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部連續(xù)幾年發(fā)布緊急通知并采取積極措施，以地方政府或集體牽頭的“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)得到了有效遏制，叫停、清理、拆除等補(bǔ)救措施緊隨其后。人們基于了解的深入及對(duì)自身利益的關(guān)注，意識(shí)到“小產(chǎn)權(quán)房”所可能存在的法律、政治、個(gè)人財(cái)產(chǎn)的保值增值風(fēng)險(xiǎn)之后，“小產(chǎn)權(quán)房”買賣很大程度減少了。但“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題卻日漸凸顯，“小產(chǎn)權(quán)房”或拆或退的同時(shí)，呈現(xiàn)出以下幾方面后遺癥：第一，合同難以定性，司法機(jī)關(guān)處理難?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”買賣合同的定性是司法階段處理爭(zhēng)議的前提之一，包括集體“小產(chǎn)權(quán)房”私下交易所引發(fā)的糾紛，以及集體或者地方政府已建或在建“小產(chǎn)權(quán)房”被叫?；蛘卟榉鈱?dǎo)致已經(jīng)購(gòu)買或者支付其他款項(xiàng)而沒(méi)有得到房屋的購(gòu)買者所提起的訴訟。學(xué)界有關(guān)該合同效力的認(rèn)定已形成肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種，而且司法實(shí)踐中各地方處理方式各異。第二，面臨產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，交易受限，拆遷補(bǔ)償難。 “小產(chǎn)權(quán)房”處理后期，該種產(chǎn)權(quán)的合法性并沒(méi)有得到法律的認(rèn)定，購(gòu)房者、投資者、開發(fā)者均面臨著較大的產(chǎn)權(quán)利益風(fēng)險(xiǎn)，難以在交易時(shí)得到法律的及時(shí)保護(hù)，甚至在決定拆遷后難以索回已投入資金，而該種房屋是否可以繼承也難以得到保障。此外，“小產(chǎn)權(quán)房”與國(guó)家規(guī)劃相沖突，性質(zhì)上屬于違章建筑，難以同一般房屋一樣在拆遷時(shí)得到補(bǔ)償。第三，房屋質(zhì)量難以得到保障，影響生活居住。 “小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)商常常缺乏資質(zhì)，也沒(méi)有得到政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管，房屋質(zhì)量和房屋售后保修難以保證，因此在入伙后發(fā)生房屋質(zhì)量問(wèn)題、公共設(shè)施維護(hù)問(wèn)題和物業(yè)管理問(wèn)題，其救濟(jì)途徑非常有限。[1]

“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)猝然終止及后遺癥問(wèn)題頻發(fā)是制度的尷尬，亦是對(duì)現(xiàn)狀的諷刺。從表面上看，因行為本身違法而引發(fā)的糾紛是我國(guó)禁止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的導(dǎo)火索，究其深層原因，各利益主體對(duì)農(nóng)村土地增值收益的窺視所引發(fā)的利益博弈才是制度根源。一方面，作為始作俑者的地方政府無(wú)視法律規(guī)定，攫取農(nóng)村土地潛在利益，混淆各級(jí)權(quán)力界限，規(guī)避稅費(fèi)等獲得土地增值收益，使國(guó)家及本地農(nóng)民利益受損；另一方面，當(dāng)前土地制度和土地利用方式剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益及獲得更多土地增值收益的機(jī)會(huì)或條件。正如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組調(diào)研后所得出的結(jié)論：“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，暴露出當(dāng)前政府征地制度、土地流轉(zhuǎn)制度存在一些不合時(shí)宜的部分和矛盾，是農(nóng)民追求自身利益的自發(fā)性制度創(chuàng)新。[2]因此，“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題只是我國(guó)農(nóng)村土地增值收益分配不均衡的制度縮影，國(guó)家出臺(tái)的“小產(chǎn)權(quán)房”處理措施也沒(méi)有真正解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度中權(quán)利主體與權(quán)力主體間的利益分配難題。

二、追根溯源：多元主體間集體土地增值收益配置矛盾及現(xiàn)狀——非正和博弈

利益分配是人類合作過(guò)程所不可避免的問(wèn)題，而長(zhǎng)期以來(lái)，利益分配參與者們就試圖通過(guò)某種近乎合理的手段來(lái)避免沖突所導(dǎo)致的利益受損或者綜合利益減少，從而產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的博弈規(guī)則。一般而言，博弈的結(jié)果分為正和博弈、零和博弈和負(fù)和博弈，而零和博弈和負(fù)和博弈統(tǒng)稱為非正和博弈，非正和博弈表現(xiàn)在利益相關(guān)者之間雙方皆輸，社會(huì)資源減少或者是一輸一贏，社會(huì)資源總量不變。從量的角度考察，無(wú)疑人們所追求的多半是正和博弈。分析“小產(chǎn)權(quán)房”事件的原因，可以發(fā)現(xiàn)該事件的源頭就是地方政府、集體及農(nóng)民之間有關(guān)農(nóng)村土地增值收益的利益尋求過(guò)程，但是因違背我國(guó)法律有關(guān)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定而趨于消亡。從該事件的前后發(fā)展到最終國(guó)家出臺(tái)的處理辦法可以發(fā)現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”事件后的利益分配是非正和博弈。要么是農(nóng)民損失了本來(lái)屬于自己的土地，要么是地方政府或集體融資進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)造成的財(cái)政及信用損失，要么是房地產(chǎn)商盲目的投資行為造成的投資損失。究其根源，造成該種非正和博弈現(xiàn)狀的是我國(guó)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制下的農(nóng)村集體制度缺陷。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺陷是土地增值收益分配非正和博弈的制度基礎(chǔ)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不公正處置以及農(nóng)民土地憲政權(quán)利的虛置化，是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)規(guī)制陷入困局的重要體制根源。[3]自20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地便形成了“一地兩權(quán)”的產(chǎn)權(quán)模式，即土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，改革后的土地產(chǎn)權(quán)制度雖然是為了穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)形態(tài)，但是其背后所隱含的所有權(quán)矛盾及使用權(quán)局限性與當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所強(qiáng)調(diào)的效率性及價(jià)值性相沖突，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的明確及價(jià)值的流通，以價(jià)值最大化為最終目標(biāo)。因而我國(guó)集體產(chǎn)權(quán)制度具有以下缺陷及危害：第一，農(nóng)民雖具有占有、使用、收益處分的權(quán)能，但所有權(quán)為全體集體成員所共有，利益分配規(guī)則的設(shè)計(jì)難以界定農(nóng)民和集體的利益關(guān)系；第二，《土地管理法》將農(nóng)民集體劃分為三級(jí)所有，而實(shí)踐中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體的混淆，村民小組缺乏組織形式，而村委會(huì)并非法律上的村集體經(jīng)濟(jì)組織的適格所有人，主體模糊導(dǎo)致了利益博弈的主體缺失；第三，《土地管理法》、《物權(quán)法》等規(guī)定的土地征收權(quán)力實(shí)質(zhì)上是賦予了國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的最終處分權(quán)，征收的強(qiáng)制性是對(duì)集體土地，包括宅基地處分權(quán)的一種制度性的“正當(dāng)損害”，而低額的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更是對(duì)農(nóng)民生活保障及土地發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)性壓抑。以上產(chǎn)權(quán)缺陷為行政機(jī)構(gòu)謀求集體土地增值收益提供了制度空間，基層政府必然會(huì)利用該制度漏洞尋求利益最大化契機(jī)。這種權(quán)利、權(quán)力混淆下的土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)了“小產(chǎn)權(quán)房”事件的爆發(fā)。

(二)基層政府的體制性約束和機(jī)會(huì)主義是非正和博弈的現(xiàn)實(shí)誘因

地方政府作為“小產(chǎn)權(quán)房”的主導(dǎo)者，策劃了從“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)始末的一系列行為，如搬遷、房屋建設(shè)、房屋買賣及頒發(fā)“房產(chǎn)證”等。地方政府的趨利性是現(xiàn)實(shí)存在的，是理性經(jīng)濟(jì)人的一種必然的利益取向，然而“小產(chǎn)權(quán)房”被叫停、拆除之后，該種趨利性并沒(méi)有得到扼制，究其深層原因，基層政府的體制性約束是政府行為邏輯的基本出發(fā)點(diǎn)之一，并誘發(fā)了類似于買賣“小產(chǎn)權(quán)房”等的機(jī)會(huì)主義行為。首先，我國(guó)當(dāng)前大量土地整治措施的制定和實(shí)施者皆為基層政府。基層政府擔(dān)任著我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重任，土地整治的實(shí)施是基層政府官員政績(jī)考核的重要影響因素，基層政府出于政績(jī)壓力做出趨利選擇，“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)是其通過(guò)謀求土地增值收益以緩解政績(jī)壓力的重要渠道。其次，分稅制的財(cái)稅管理體制使得地方財(cái)權(quán)和建設(shè)資金不匹配，一直以來(lái)，土地收入是地方政府的主要財(cái)政來(lái)源?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”背后存在的，是基層政府財(cái)力和政績(jī)追求之間的反差，使土地政策缺乏地方支持。[4]“小產(chǎn)權(quán)房”成了地方政府期望獲得更高土地財(cái)稅收入的體現(xiàn)。再次，基于體制性約束所面臨的困境，地方政府往往會(huì)急功近利，機(jī)會(huì)主義行為應(yīng)運(yùn)而生。正是行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)性及基層官員謀取短期利益以換取職務(wù)升遷的思維強(qiáng)化了該種投機(jī)行為。“小產(chǎn)權(quán)房”為地方政府所帶來(lái)的巨額土地增值收益成為了地方利益集團(tuán)的“香饃饃”。體制性約束下的機(jī)會(huì)主義行為蒙蔽了基層政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥的認(rèn)知能力。

(三)政府管制缺失及農(nóng)民權(quán)益分配不均是非正和博弈的政治結(jié)構(gòu)條件

“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥是我國(guó)城市化發(fā)展的必然結(jié)果，是房?jī)r(jià)居高不下背景下機(jī)會(huì)主義誘發(fā)的利益分配問(wèn)題，但是對(duì)基層政府的管制缺失及農(nóng)民的權(quán)益分配不均強(qiáng)化了博弈的低效及不公平境況。無(wú)論是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，還是廣泛的土地整治，我國(guó)政府所掌握的土地資源、實(shí)施的土地壟斷行為、掌管的土地財(cái)政都體現(xiàn)的是政府在土地交易中的強(qiáng)勢(shì)地位，如土地征收中政府以“公共利益”的名義變相占取被征收土地的大部分土地增值收益，而我國(guó)卻沒(méi)有一部《土地征收法》來(lái)實(shí)質(zhì)性約束該種行政行為。諸多深層涉及基層群眾自身利益的行政行為往往缺乏法律上的管制措施，無(wú)疑加大了土地增值收益分配的失衡。農(nóng)民土地權(quán)益的缺失及嚴(yán)格限制使其能尋求的利益相當(dāng)有限，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力，農(nóng)民的權(quán)利相當(dāng)薄弱，法律上體現(xiàn)為權(quán)利分配不均，在一方權(quán)利缺失的情況下追求平衡無(wú)異于緣木求魚。而在醫(yī)療、養(yǎng)老等其他社會(huì)保障領(lǐng)域，農(nóng)民權(quán)利和其他群體也沒(méi)有趨同的跡象，如“小產(chǎn)權(quán)房”土地增值收益的分配很少將農(nóng)民作為真正的利益主體，即使集體參與分配，往往農(nóng)民得到的僅僅只是對(duì)該土地的基本補(bǔ)償，而沒(méi)有考慮農(nóng)民搬遷后的養(yǎng)老、就業(yè)等后續(xù)問(wèn)題。整個(gè)體制性的權(quán)益分配不均是對(duì)農(nóng)民及其后代生存發(fā)展權(quán)的直接威脅。在我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有很好落實(shí)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的情況下，政府管制缺失及農(nóng)民權(quán)利分配不均是非正和博弈的政治結(jié)構(gòu)條件。

(四)農(nóng)民利益表達(dá)渠道的缺失強(qiáng)化了非正和博弈的利益格局

農(nóng)民利益表達(dá)渠道是利益博弈的重要一環(huán)，但是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民利益表達(dá)渠道很大程度上掌握在各級(jí)政府的手中，跟利益資源一樣被嚴(yán)格控制或限制。如我國(guó)《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的約束，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民及集體通過(guò)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)渠道尋求利益增值的不正當(dāng)限制，從而導(dǎo)致的后果是農(nóng)民既沒(méi)有足夠的社會(huì)資源來(lái)自行拓展自己的社會(huì)財(cái)富，又難以承受追究受損利益的高成本，以至于徘徊在正當(dāng)救濟(jì)途徑之外。因?yàn)閺霓r(nóng)民的數(shù)量邏輯來(lái)看，在希望渺茫的情況下，減少利益損失的更直接的辦法就是放棄對(duì)該種土地增值收益的追逐。此外，救濟(jì)機(jī)關(guān)的弱勢(shì)及缺失也強(qiáng)化了該種非正和博弈，地方人大及政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、信訪部門等都會(huì)在一定程度上受到行政機(jī)關(guān)及國(guó)家政策的影響，而社會(huì)救濟(jì)中介組織一定程度上依附于政府某個(gè)機(jī)構(gòu)，村委會(huì)也難以擺脫其行政附屬性特征。因此，法律上對(duì)農(nóng)民利益渠道的不合理限制，加上農(nóng)民利益渠道維護(hù)機(jī)構(gòu)的缺失，強(qiáng)化了集體土地增值收益分配的非正和博弈，現(xiàn)實(shí)中的釘子戶、聚眾鬧事等行為也就成了農(nóng)民制度壓迫下的不合理釋放。在博弈論視角下，非正和博弈的結(jié)局實(shí)際上是農(nóng)民在土地增值收益分配中向外界傳達(dá)利益訴求的一種“正當(dāng)”渠道。

三、利益均衡：集體土地增值收益配置正和博弈的保障路徑

正和博弈通過(guò)一種合作機(jī)制的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)利益主體間的利益分配，該種機(jī)制的建設(shè)、發(fā)展及完善是一個(gè)不斷妥協(xié)而實(shí)現(xiàn)雙贏的過(guò)程。集體土地增值收益分配只有在各利益主體間協(xié)調(diào)、溝通并通過(guò)建立共同認(rèn)可的機(jī)制才能減少非正和博弈的結(jié)果。市場(chǎng)分配社會(huì)財(cái)富在根本上是自愿、平等、互惠下的有限范圍內(nèi)的財(cái)富交換過(guò)程，這個(gè)有限交換內(nèi)容當(dāng)然可以希望主體基于自身美德精神的自律，然而，作為一種社會(huì)基本結(jié)構(gòu)安排，則必須由社會(huì)基本結(jié)構(gòu)及其規(guī)則所明確、嚴(yán)格限制。[5]因而，該種機(jī)制還必須將其提升到法律層面，以法律的形式穩(wěn)固該種利益關(guān)系并使其長(zhǎng)效化，方能實(shí)現(xiàn)利益均衡。

(一)以處理現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”利益關(guān)系為契機(jī)

一系列“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題在行政及司法處理階段顯得混亂而無(wú)序，我國(guó)在是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或司法解釋來(lái)明確其利益關(guān)系上一再拖延或回避?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”后遺癥背后的集體土地增值收益分配博弈應(yīng)當(dāng)在充分權(quán)衡其效益、成本、弊端等情況下，在順應(yīng)我國(guó)當(dāng)前土地制度變遷路徑的基礎(chǔ)上，做出更優(yōu)化的評(píng)估選擇。應(yīng)當(dāng)將解決好以下兩點(diǎn)問(wèn)題作為契機(jī)：第一，合理界定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力?，F(xiàn)有法律政策禁止“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的規(guī)定出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院制定的文件之中，但是從法律上講并非意味著“小產(chǎn)權(quán)房”買賣行為本身的無(wú)效。[6]學(xué)界有關(guān)該合同效力的觀點(diǎn)有有效說(shuō)和無(wú)效說(shuō)之分，且都具有一定的合理性，但是立法及司法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)考慮的還應(yīng)該是在集體土地利益中的公平與效率的利益分配關(guān)系。在明確我國(guó)土地制度供需關(guān)系、成本與收益關(guān)系的前提下，穩(wěn)定利益主體，引入合法的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，再由立法部門出臺(tái)相關(guān)法律或者司法部門出臺(tái)相關(guān)司法解釋予以規(guī)范。第二，妥善處理現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”。當(dāng)前我國(guó)采取的小產(chǎn)權(quán)房處理模式是一種激進(jìn)的應(yīng)對(duì)模式，或拆或還的同時(shí)，沒(méi)有有效利用已建房屋的價(jià)值，實(shí)質(zhì)上加劇了已經(jīng)失衡的利益分配局面。因而，變激進(jìn)模式為激勵(lì)模式更為適宜。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，激勵(lì)機(jī)制是企業(yè)將遠(yuǎn)大理想轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施的連接手段，這同樣適用于我國(guó)處理“小產(chǎn)權(quán)房”后遺癥問(wèn)題。城市房屋的剛性需求及農(nóng)村建設(shè)用地“人減房增”的逆向發(fā)展趨勢(shì)相吻合，而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)也是未來(lái)的走向，故在處理當(dāng)前已建“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)取舍，而非一味否定。如城郊地區(qū)已建小產(chǎn)權(quán)房可嘗試在補(bǔ)辦土地出讓金、城市配套費(fèi)用等之后，在主管部門的監(jiān)督下補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。對(duì)以上兩點(diǎn)的制度及法律取舍是對(duì)已分配集體土地增值收益進(jìn)行再分配的一種均衡處理，既是公平與效率的取舍，也是利益博弈價(jià)值方向的選擇。

(二)以共同認(rèn)可的制度規(guī)則為依托

任何社會(huì)關(guān)系都是建立在一定的規(guī)則之上的，否則這個(gè)社會(huì)便缺乏基本的秩序，規(guī)則與社會(huì)合作之間是相輔相成的關(guān)系，合作過(guò)程中產(chǎn)生規(guī)則，規(guī)則又是對(duì)合作關(guān)系的概括和總結(jié)。[7]規(guī)則最主要的作用就在于它的強(qiáng)制性、認(rèn)可度及導(dǎo)向性，雖然規(guī)則并不能完全預(yù)先設(shè)定農(nóng)村集體土地增值收益分配博弈的整個(gè)過(guò)程，但是規(guī)則能夠使博弈過(guò)程不偏離正和博弈的方向，使強(qiáng)勢(shì)主體的權(quán)利得到抑制，如政府雖掌握著土地征收權(quán)力，但征收的前提“公共利益”已經(jīng)預(yù)先予以設(shè)定?？傊?，共同認(rèn)可的制度規(guī)則能夠改變各利益主體之間的關(guān)系，重構(gòu)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)正和博弈。

第一，完善我國(guó)土地法律體系，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。明智的立法者不先從制定良好的法律本身入手，而要想研究他要為之立法的人民是否能接受他指定的法律。[8]49可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村集體土地管理法規(guī)的立法缺失是直接導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的法治根源。完善的立法又是合法合理行政及司法行為的基礎(chǔ)，能夠在一定程度遏制基層政府的機(jī)會(huì)主義，形成法律上的管制。完善我國(guó)土地法律體系應(yīng)當(dāng)以我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，盡快修改我國(guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，以建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化統(tǒng)籌規(guī)范為目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛化是我國(guó)改革土地產(chǎn)權(quán)制度所要解決的首要問(wèn)題，主體不明確既給予了基層政府過(guò)多參與土地增值收益分配的“正當(dāng)借口”，也導(dǎo)致了農(nóng)村集體在利益博弈中處于弱勢(shì)地位。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的同時(shí)，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織形式，使其能夠真正代表農(nóng)民處理集體土地、謀取更多正當(dāng)利益。值得注意的，在改革和完善理念上，應(yīng)當(dāng)以如何釋放農(nóng)村內(nèi)部活力、從其內(nèi)部變革來(lái)促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)興旺，而不至于以犧牲農(nóng)村土地資源的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的未來(lái)福利為代價(jià)換取暫時(shí)的收益增加。

第二，改革土地征收制度，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，階級(jí)差別和階級(jí)斗爭(zhēng)范圍逐漸縮小，而社會(huì)管理職能則適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的要求日益擴(kuò)展、深化。[9]45要平衡當(dāng)前土地增值收益分配關(guān)系，必須改革我國(guó)土地征收制度。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收中“公共利益”范圍進(jìn)行法律界定；其次是提高被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到與城市土地同權(quán)同價(jià)、同等入市，以競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)作為價(jià)格決定機(jī)制；再次，稅收法定及依法納稅是對(duì)我國(guó)政府及納稅人利益關(guān)系的合理界定，對(duì)于改革后的農(nóng)村土地交易行為，政府應(yīng)當(dāng)以稅收的方式參與土地增值收益分配，而納稅人也應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定繳納稅費(fèi)，此外，政府所得稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于該地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)保障。以上三點(diǎn)既是改革土地征收制度的核心問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政行為管制的關(guān)鍵。實(shí)踐中，除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尚在試點(diǎn)進(jìn)行，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尚未開放。但是，科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)制度可以提高土地利用率，并減少農(nóng)民盲目流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)所可能導(dǎo)致的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)。因此，以土地產(chǎn)權(quán)改革為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是緊隨土地產(chǎn)權(quán)改革之后的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度改革措施。當(dāng)然，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，所有權(quán)的流轉(zhuǎn)嚴(yán)格禁止；針對(duì)流轉(zhuǎn)還應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的界限，如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要通過(guò)公平公開的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)人在他處擁有住宅等。再者流轉(zhuǎn)的前提之一就是我國(guó)政府放開對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，改變我國(guó)法律有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的不合理限定，如此方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地在市場(chǎng)利益博弈中的價(jià)值提升。此外，通過(guò)設(shè)定一定的救濟(jì)措施來(lái)監(jiān)督和強(qiáng)化管理土地流轉(zhuǎn)極其必要，如通過(guò)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)年審制度實(shí)行流轉(zhuǎn)考核等。以上制度和措施的實(shí)行是農(nóng)民權(quán)益得以長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的必然要求，是在原有土地利益之上農(nóng)民因土地增值而使利益增加的渠道，是使農(nóng)民有機(jī)會(huì)真正接觸土地發(fā)展權(quán)益的較為穩(wěn)妥的改革措施。

[1] 秦興梅.買小產(chǎn)權(quán)房后遺癥一大堆，沒(méi)有物業(yè)管理資質(zhì)[N].深圳商報(bào)，2014-11-03(4).

[2] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組.論小產(chǎn)權(quán)房與農(nóng)民利益之間的關(guān)系[N].中國(guó)建設(shè)報(bào)，2009-10-27(5).

[3] 程浩.小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制的憲政分析[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013，(5)：87-92.

[4] 丁蕊.國(guó)務(wù)院重申城里人禁買小產(chǎn)權(quán)房[N].北京商報(bào)，2008-01-09(2).

[5] 高兆明.分配正義的兩個(gè)考察維度[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(1)：5-15.

[6] 李佳穗.試論小產(chǎn)權(quán)房的法律癥結(jié)與改革路徑[J].河北法學(xué)，2009，(8)：130-133.

[7] 王郅強(qiáng).從零和博弈到正和博弈 轉(zhuǎn)型期群體性事件治理的理念轉(zhuǎn)變[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(6)：5-13.

[8] 盧梭.社會(huì)契約論[M].北京：商務(wù)印書館，2014.

[9] 王惠巖.政治學(xué)原理[M].北京：高等教育出版社，1999.

責(zé)任編輯：師連枝

An Inquiry into the Achievement Mechanism of a Positive-sum Game in the
Distribution of Value-added Income of Collective Land
——Reflections on Sequel Created by “Houses with Limited Property Rights”

ZHENG He-yuan

(Institute of Rural Reform and Development, Anhui University, Hefei 230601, China)

The dilemma of sequel created by houses with limited property rights reflects the rights poverty of the Chinese farmers in the value-added income distribution of the collective land. Value-added land income as a main benefit form of land development rights and interests under houses with limited property rights will become the focus of competition for all stakeholders. Faced with many sequel problems in the practice, the income distribution of value-added collective land should achieve the balance of interests under the game of the interests as soon as possible. On the basis of social equity and market efficiency and with handling the interests of the existing houses with limited property rights as an opportunity, the system is to be reformed and the farmers’ land income is to be improved.

collective land; value-added income distribution; positive-sum game; house with limited property rights

2015-02-27

安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院課業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目：“我國(guó)農(nóng)村土地制度改革法律問(wèn)題研究”(KYCX201417)。

鄭和園(1991-)，男，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、土地法。

F321.1

A

1671-9824(2015)03-0126-05