趙 冰 王利香 王 鋒 劉 佳

(青島大學(xué)商學(xué)院 山東 青島 266071；山東大學(xué)(威海)法學(xué)院 山東 威海 264209；濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院 山東 濟(jì)南 250022；濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院 山東 濟(jì)南 250022)

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省以下地方法院統(tǒng)一管理改革的機(jī)制性障礙
——從基層法院法官職業(yè)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境談起

趙 冰 王利香 王 鋒 劉 佳

(青島大學(xué)商學(xué)院 山東 青島 266071；山東大學(xué)(威海)法學(xué)院 山東 威海 264209；濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院 山東 濟(jì)南 250022；濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院 山東 濟(jì)南 250022)

隨著法治中國(guó)建設(shè)的逐步推進(jìn)和普通百姓司法需求的不斷激增，公眾對(duì)法官(尤其是基層法官)的職業(yè)素養(yǎng)和司法能力提出了更高要求和更大期望，當(dāng)前省以下地方法院統(tǒng)一管理改革的機(jī)制性障礙也在于此。本文通過文獻(xiàn)調(diào)研、實(shí)地考察、理論分析等方法分析基層法院法官職業(yè)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上論證破解此困境的路徑，借此探索建立一套符合現(xiàn)代司法職業(yè)規(guī)律、契合法官職業(yè)特點(diǎn)、具備中國(guó)特色的管理機(jī)制，促進(jìn)省以下地方法院統(tǒng)一管理機(jī)制的改革發(fā)展，推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。

基層法院；法官；職業(yè)化；困境；司法管理

法官職業(yè)化建設(shè)是完成我國(guó)司法體制改革的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)“法治中國(guó)”的基礎(chǔ)性要求，是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本特征和重要標(biāo)志。法官職業(yè)化是指法官是專門從事司法審判工作并具有一定權(quán)威身份和社會(huì)地位的特定職業(yè)和職業(yè)群體。[1]法官職業(yè)化建設(shè)應(yīng)作為一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、條塊明晰的綜合性工程，妥善處理好各方面的難題和困境。在立足當(dāng)前社會(huì)環(huán)境、法治氛圍、司法體制、法官素質(zhì)以及日益繁重的審判工作任務(wù)基礎(chǔ)上，客觀地剖析法官職業(yè)化建設(shè)的現(xiàn)狀與困境，并有針對(duì)性地從司法體制、司法保障制度、司法運(yùn)行機(jī)制幾個(gè)方面分析研究及制定實(shí)施具有可操作性、科學(xué)合理的改革舉措。現(xiàn)從當(dāng)前基層法院審判人力資源配置和法官的職業(yè)權(quán)能、職業(yè)待遇、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)素養(yǎng)等幾個(gè)方面對(duì)法官職業(yè)化建設(shè)的困境進(jìn)行系統(tǒng)考察和分析，并采用數(shù)據(jù)分析、對(duì)比分析、系統(tǒng)分析、實(shí)地調(diào)查的研究方法對(duì)我國(guó)基層法院法官職業(yè)化建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行考察及分析，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)地闡述破解我國(guó)基層法院法官職業(yè)化建設(shè)困境的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、基層法院法官職業(yè)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

伴隨著改革開放的逐步深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)司法體制改革的進(jìn)程逐步加快，層次逐步加深，同時(shí)社會(huì)公眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，全國(guó)各層級(jí)法院的受案范圍不斷拓展，案件數(shù)持續(xù)激增，審判執(zhí)行的工作量日益繁重，由此使得各級(jí)法院特別是基層法院的“行政化”、“地方化”、“非職業(yè)化”問題日漸突出，并成為制約基層法院發(fā)展的障礙。具體言之，主要體現(xiàn)在如下幾方面。

(一)基層法院法官的權(quán)能困境

1.職權(quán)困境。司法公正要從抽象的理念變?yōu)榭陀^的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要公正的司法制度，更需要高素質(zhì)的法官隊(duì)伍。[2]法官的職業(yè)權(quán)能突出體現(xiàn)法官的司法能力。所以在當(dāng)前司法改革中，緊迫而關(guān)鍵的是建立一套科學(xué)規(guī)范的有關(guān)法官職業(yè)權(quán)能管理的體制，其主要任務(wù)是對(duì)法官的地位、權(quán)責(zé)及作用進(jìn)行正確的定位，以期對(duì)法官實(shí)施科學(xué)有效的管理。

法官的權(quán)利能力是法官依法具備的行使權(quán)利履行職責(zé)所必備的法律資格。根據(jù)主體范圍不同，權(quán)利能力可以分為一般權(quán)利能力和特殊權(quán)利能力。[3]法官職業(yè)特點(diǎn)決定其權(quán)利能力是一種特殊的權(quán)利能力，它往往決定其行為能力的形成與其職權(quán)息息相關(guān)，以此類推，法官的職權(quán)應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)化、同質(zhì)化、專門化的基本特征，顯然現(xiàn)實(shí)中這種特征并不明顯。

2.職能困境。目前從中國(guó)司法環(huán)境的現(xiàn)狀來看，司法行政化或?qū)徟泄ぷ餍姓瘒?yán)重，主要指人民法院系統(tǒng)內(nèi)部在審判活動(dòng)和法官人事管理中借用行政管理模式，將審判權(quán)與行政管理權(quán)混同，從而使審理案件的法官不能依法獨(dú)立行使審判權(quán)。原因首先在于法官所處的各級(jí)法院內(nèi)部有庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)可以按照行政層級(jí)權(quán)威影響主審法官對(duì)各類案件的裁判結(jié)果。比如，審判委員會(huì)有時(shí)可以輕易做出與合議庭和承辦法官裁判結(jié)果截然不同的裁決。其次，作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的各類上級(jí)法院，可以輕易地通過法院的內(nèi)部工作流程影響下級(jí)法院的裁判。最后，地方政法委、地方政府的其他部門，也可能影響某些案件的裁判結(jié)果。在這種比較復(fù)雜的環(huán)境中，基層法院的法官實(shí)際上并無實(shí)質(zhì)意義上的獨(dú)立審判權(quán)力，其職能的定位更具有行政色彩，而非司法職能，其結(jié)果勢(shì)必影響法官司法職能的中立性和獨(dú)立性。

(二)基層法院人力資源的配置困境

基層法院在審判工作的人力資源配置方面存在諸多不合理使用法官資源的缺陷和不足，并已經(jīng)影響甚至限制了法院審判執(zhí)行職能的有效發(fā)揮。其突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

圖1 某基層法院法官(等級(jí))構(gòu)成(2014年)

1.高要求與低保障，人才流失。各級(jí)法院特別是基層法院普遍存在待遇低、任務(wù)重、晉升慢、壓力大等現(xiàn)象，法官缺乏職業(yè)吸引力，人才流失較為嚴(yán)重。一是法院系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行逐級(jí)遴選制度，不少優(yōu)秀年輕法官在成為業(yè)務(wù)骨干后不久就被上級(jí)法院選調(diào)，，這也造成下級(jí)法院尤其是大城市基層法院審判力量嚴(yán)重不足，如圖一所示。近10 年來，某基層法院僅調(diào)動(dòng)、遴選、考錄上級(jí)機(jī)關(guān)離開法官隊(duì)伍的青年法官就有8人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2011年，煙臺(tái)基層法院共調(diào)出人員 72 人，均為各法院的中青年業(yè)務(wù)骨干；同期調(diào)入法院的人員為129 人，但通過司法考試的僅為 48 人，人力資源“入”不“敷”出，這種情況很具有代表性。[4]

二是法官待遇與所承受壓力不對(duì)稱，致使不少基層法官怯于辦案，期望轉(zhuǎn)到綜合部門，還有許多基層法院的新招錄人員在參加工作后不久，就想辦法調(diào)至上級(jí)法院或黨政部門，更有人一旦取得資格證書便轉(zhuǎn)行至律師行業(yè)。據(jù)山東省日照法院對(duì)法官的一份問卷調(diào)查，在被問及“若有機(jī)會(huì)，你將選擇到何處發(fā)展”時(shí)，超過 80%的被調(diào)查者選擇到上級(jí)法院、黨政部門或國(guó)有大集團(tuán)公司發(fā)展。[5]不難看出，不少基層法院的法官缺乏職業(yè)榮譽(yù)感、職業(yè)理想和信念。

綜上，由于基層法院相較其他省市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位條件略顯艱苦，福利待遇較低，亟需的人才不愿去或留不住，法官流失問題日益嚴(yán)重。

2.司法環(huán)境不理想。一是內(nèi)部環(huán)境工作壓力大。山東省法官年均辦案100多件，某大城市基層法院一線法官人均辦案近二百件，也就是每個(gè)工作日要辦結(jié)一起案件。許多基層法院的法官年均辦案達(dá)到300多件甚至更多。在很多基層法院，“五加二，白加黑”成為常態(tài)，多數(shù)一線法官長(zhǎng)期高強(qiáng)度工作。身體超負(fù)荷工作的同時(shí)還伴隨著心理的壓力。法官辦案既要注重法律效果，又要追求政治效果、社會(huì)效果，不但要把案子辦結(jié)，還要化解矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。面對(duì)來自當(dāng)事人、案外人的不理解、埋怨，乃至報(bào)復(fù)傷害，法官普遍有怕犯錯(cuò)誤的思想包袱，怕接觸矛盾，辦案顧慮多，心理壓力大，不愿承辦矛盾尖銳或群體性糾紛案件。

二是一線審判法官配置不合理。審判業(yè)務(wù)部門法官人數(shù)在全省法官實(shí)有人數(shù)中占比偏低。從整體而言，一線辦案法官的絕對(duì)數(shù)量過少，法官資源不充分、利用率低、行政化使用問題突出。主要表現(xiàn)為(1)占編問題，“離崗不離編”的離休模式導(dǎo)致法官資源的浪費(fèi)；(2)空編問題，法官編制使用不充分；(3)行政性調(diào)動(dòng)，法官編制使用行政化。很多編制內(nèi)法官?gòu)氖碌氖欠菍徟泄ぷ?，在一線審判的法官數(shù)量在占編法官中占比低。以空編為例，山東省法官編制使用不充分問題如圖二所示。

圖2 山東省法院空編率統(tǒng)計(jì)(2010-2012)[6]

三是法院系統(tǒng)所需資源的對(duì)外依賴性。根據(jù)“公共組織理論”，法院隸屬于調(diào)整社會(huì)內(nèi)部性關(guān)系并維持整個(gè)社會(huì)安定秩序的整合性組織。法院不像生產(chǎn)組織可以通過市場(chǎng)交換取得其生存所必需的各種資源，也不像服務(wù)組織能通過提供各種服務(wù)來交換其發(fā)展所需的各類資源。司法權(quán)的特性決定了法院本身不占有和分配資源，也不掌握資源依賴?yán)碚撝械淖鳛闄?quán)力的“資源所有權(quán)”，而是依靠其他政治組織的資源輸入。因此法院對(duì)其他權(quán)力組織存在較強(qiáng)的資源依賴性，這種依賴性對(duì)資源輸出、輸入組織就是權(quán)力支配關(guān)系。法院對(duì)社會(huì)資源提供者展現(xiàn)出一種單向性的結(jié)構(gòu)，這種單向性的權(quán)力支配關(guān)系造成了法院的在資源上的依附性，這種依附性不斷侵蝕法院獨(dú)立裁判的組織目標(biāo)。

(三)基層法院法官的職業(yè)待遇困境

《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》中規(guī)定，法官職業(yè)化保障包含三個(gè)方面：第一，職業(yè)權(quán)利；第二，職業(yè)收入；第三，職業(yè)地位。[7]通俗地講，法官的職業(yè)化保障即法官的待遇、任免、地位等應(yīng)得到充分保障，免受其他人員、組織或者權(quán)力的不當(dāng)控制或影響。

與西方法制發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)法官的物質(zhì)待遇明顯偏低；與國(guó)內(nèi)其他行業(yè)相比，法官的物質(zhì)待遇也基本處于中等偏下的水平。同時(shí)，法官的政治待遇和身份保障也缺乏相應(yīng)的法律和制度支撐。[8]

《法官法》雖然頒布實(shí)施已有多年，但各級(jí)法官的職業(yè)保障即職業(yè)待遇問題卻始終未得到真正的解決與落實(shí)。在政治待遇方面，法官的職級(jí)晉升相對(duì)于其他黨政部門較為緩慢。尤其是與其他黨政部門相比較，法院的工作人員尤其是基層法官的職級(jí)待遇普遍偏低，法官的晉升空間也更為狹窄，在很多基層法院，不少任職時(shí)間較長(zhǎng)、工作表現(xiàn)突出、應(yīng)該得到晉升的法官卻無法真正晉升其職級(jí)。而目前大部分基層法院的法官工作到退休也僅僅是一個(gè)科員，多數(shù)基層法院的法庭庭長(zhǎng)沒有達(dá)到相關(guān)文件規(guī)定的應(yīng)有職級(jí)待遇。與政府部門的人員相比，法官的流動(dòng)性差，除了遴選等極個(gè)別原因外，基本上是只進(jìn)不出，這也是晉升空間狹小的一個(gè)重要原因。同時(shí)，在一些地方的法院論資排輩、重資歷輕能力、經(jīng)常搞平衡等思想仍較為普遍。具體到評(píng)先創(chuàng)優(yōu)、職級(jí)晉升等諸多方面，沒有真正根據(jù)法官的實(shí)際工作成績(jī)、業(yè)務(wù)能力等方面進(jìn)行綜合客觀考察，這在一定程度上嚴(yán)重挫傷了部分基層法官的工作積極性并影響其工作的穩(wěn)定性。在經(jīng)濟(jì)待遇方面，法官的職業(yè)薪酬構(gòu)成方式不夠合理、科學(xué)。從實(shí)質(zhì)意義上講，法官是屬于公務(wù)員范疇的，在陽光工資制度具體實(shí)施后，法官的工資薪酬與其工作業(yè)績(jī)徹底脫離，與法官的工作量和辦案質(zhì)效沒有真正關(guān)聯(lián)，只與行政級(jí)別相關(guān)聯(lián)，更加劇了法官待遇的不公平和行政化傾向。從現(xiàn)狀來看，“法官付出與否、付出多少不能體現(xiàn)在法官的工資待遇中，工作數(shù)量或者說工作付出與工作回報(bào)關(guān)系不緊密，只要職務(wù)職級(jí)不變，其工資待遇就不會(huì)有多少變化”。

(四)基層法院法官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)困境

法官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)其他黨政部門較為突出，包括職業(yè)干擾、人身安全和法官懲戒等方面都存在不足和隱患。雖然法官作為“法律帝國(guó)里的王侯”，操持著司法的天平與利劍，然而法官畢竟是人，人性的弱點(diǎn)在法官身上同樣存在，因此，正如英國(guó)著名法官丹寧勛爵所說的：“明智的立法者決不把法官當(dāng)作抽象的或鐵面無私的人物，因?yàn)榉ü僮鳛樗饺说拇嬖谑桥c他們的社會(huì)存在完全混在一起的”。[9]基于此，法律在授予法官獨(dú)立裁判權(quán)的同時(shí)也追加給其相應(yīng)的責(zé)任。概言之，法官懲戒制度就是追究法官責(zé)任，給予相應(yīng)懲處的制度。我國(guó)歷來重視對(duì)法官的監(jiān)督，相關(guān)制度可謂數(shù)量繁多。但懲戒效果不容樂觀，“司法腐敗”、“司法不公”等言論充斥著媒體。目前，我國(guó)并無專門以“法官懲戒”為名的立法或制度規(guī)定，除《法院組織法》、《公務(wù)員法》、《法官法》和《刑法》的個(gè)別條文涉及法官懲戒內(nèi)容外，主要的制度性規(guī)定散見于最高人民法院先后制定的各種規(guī)定以及各地方人民法院參照最高人民法院的規(guī)定自行做出的內(nèi)部規(guī)定，如表一所示：

表1 我國(guó)法官懲戒制度的相關(guān)規(guī)定(按時(shí)間順序排列)[10]

續(xù)表

法院雖是解決社會(huì)矛盾的最后一道防線，但當(dāng)前我國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，呈現(xiàn)出利益主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化等特點(diǎn)，各類矛盾和糾紛進(jìn)入易發(fā)、多發(fā)階段。隨著依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，各主體在選擇解決問題的方式上開始由行政化轉(zhuǎn)為訴訟化，矛盾最終集中到法院。但有些矛盾產(chǎn)生的原因較多，尤其是城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用等問題，并非法院一己之力能夠解決，所以難免會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人因各種原因?qū)ιР门胁环那闆r，加之執(zhí)行不能風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在，司法公信力必然會(huì)受到影響，進(jìn)而加劇法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。法官在任何一個(gè)訴訟程序中出現(xiàn)疏漏，都需要面對(duì)諸多壓力與風(fēng)險(xiǎn)。另外，法官還要面對(duì)法官懲戒、職業(yè)干擾等因素的影響，特別是在基層法院，大多數(shù)法官到退休之前仍要保持高度警覺，隨時(shí)警惕各類誘惑和壓力。

(五)基層法院法官的職業(yè)素養(yǎng)困境

考察基層法院法官的職業(yè)素養(yǎng)，主要問題是知識(shí)結(jié)構(gòu)不平衡、職業(yè)倫理缺乏，究其原因有：

1.法官遴選制度有缺陷。我國(guó)現(xiàn)有體制下許多基層法官都是由一些軍隊(duì)退轉(zhuǎn)人員任職，他們自身缺乏法律知識(shí)，沒有審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法院審判程序不甚了解，缺乏相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)。近些年，越來越多的復(fù)雜案件要求法官具備高層次的專業(yè)知識(shí)和高水平的綜合素質(zhì)，但基層法院法官的學(xué)歷學(xué)位教育普遍較為薄弱，如表2所示：

表2 本轄區(qū)學(xué)歷教育、境外學(xué)習(xí)情況統(tǒng)計(jì)表(以某基層法院為例)

2.法學(xué)教育和現(xiàn)實(shí)需求落差大。我國(guó)高校的法學(xué)教育是書本式和法學(xué)家式的教育模式，實(shí)踐性不足，而且學(xué)校注重前沿問題研究，更多地是為“深化改革”做準(zhǔn)備，盡管近年來通過模擬法庭、法律服務(wù)等方式進(jìn)行了改善，但是畢業(yè)生的知識(shí)在很大程度上脫離我國(guó)基層及鄉(xiāng)土社會(huì)的需求。[11]

3.基層法院用人機(jī)制不健全，趨年輕化。一方面，我國(guó)法律規(guī)定年滿23周歲，相當(dāng)于本科畢業(yè)即可擔(dān)任法官，相比西方國(guó)家基層法官的年齡——40歲以上才可以擔(dān)任，我國(guó)的規(guī)定是脫離現(xiàn)實(shí)的，年輕化意味著經(jīng)驗(yàn)匱乏，不利于做出公正的司法審判。另一方面，中國(guó)法官退休年齡與行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一，偏早離職是對(duì)法律人才的浪費(fèi)。

二、破解我國(guó)基層法院法官職業(yè)化建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的路徑選擇

亞當(dāng)·斯密曾言：“提高效率必然要求分工和專業(yè)化”，對(duì)從業(yè)人員而言即意味著職業(yè)化。[12]這一原理同樣適用于法官的職業(yè)化建設(shè)，而且從一定意義上講，法官的職業(yè)化更為重要，因?yàn)榉芍R(shí)需要經(jīng)由習(xí)慣、熟悉和訓(xùn)練才能獲得，因此，司法職業(yè)化程度往往是衡量一國(guó)或地區(qū)法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(一)司法體制方面的路徑

1.司法權(quán)力去地方化。所謂地方化是指司法機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物等有形資源均由各級(jí)行政機(jī)關(guān)支配和管理，具體表現(xiàn)為：一是地方各級(jí)人民法院的經(jīng)費(fèi)依靠地方政府供給，使得地方政府掌握了下級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)命脈，司法權(quán)自然受制于地方；二是地方各級(jí)人民法院的人員編制由地方政府決定，法官及院長(zhǎng)由各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免；三是地方各級(jí)人民法院工作條件的改善、裝備的更新依賴地方政府及有關(guān)部門的批準(zhǔn)。這種既有的機(jī)制性障礙使得司法機(jī)關(guān)特別是基層人民法院在適用法律裁判案件時(shí)難以回避地方政府或其組成部門的干預(yù)或者存在潛在的影響，其直接后果便是各地基層人民法院在司法過程中喪失了作為司法機(jī)關(guān)固有的中立性而變?yōu)楸Ｗo(hù)地方和部門利益的裁判工具。

2.司法運(yùn)行去行政化。以法官培訓(xùn)體系職業(yè)化改革為例，其基本思路應(yīng)是弱化并消減培訓(xùn)的行政化、地方化特征，強(qiáng)化并完善職業(yè)化培訓(xùn)管理體制。應(yīng)科學(xué)地設(shè)計(jì)和構(gòu)建省級(jí)以下各級(jí)法院人力資源培訓(xùn)體系，力爭(zhēng)使省以下各級(jí)法院的應(yīng)用培訓(xùn)資源配置達(dá)到最優(yōu)，特別是針對(duì)基層法院法官，突出培訓(xùn)的職業(yè)性和有效性。為順利實(shí)現(xiàn)這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，必須拓展國(guó)際視野，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范培訓(xùn)權(quán)，深入開展體制機(jī)制創(chuàng)新。[13]

3.法官的精英化。由于法律的復(fù)雜性、體系性、嚴(yán)密性、技術(shù)性等特點(diǎn), 決定了法律的操作者必須具有特殊的資格和技能，嚴(yán)格法官的職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。[14]

圖3 某地方法院近三十年擁有本科學(xué)歷的法官占全部法官數(shù)量的百分比變化圖

從圖三可以看出，該法院的法官幾乎全部達(dá)到本科學(xué)歷，法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)水平較以前有很大的提升，但是這并不容樂觀?，F(xiàn)代本科法學(xué)教育以學(xué)術(shù)性為主，畢業(yè)生的審判實(shí)踐能力不足，實(shí)際操作能力不強(qiáng)，必須經(jīng)歷職業(yè)化的上崗培訓(xùn)才能獨(dú)當(dāng)一面。該圖同時(shí)也印證了三十多年來，通過大力實(shí)施人才教育培訓(xùn)戰(zhàn)略計(jì)劃，某中院法官中大學(xué)以上學(xué)歷已從85%上升到幾乎100%?；舅械脑诼毞ü俣冀邮苓^上級(jí)法院和有關(guān)部門組織的“專業(yè)培訓(xùn)”及“續(xù)職培訓(xùn)”，該中院法官的文化知識(shí)和法學(xué)素養(yǎng)有了明顯提高，這無疑是一個(gè)巨大的改變。尤其是自2002年以來，中國(guó)法院系統(tǒng)實(shí)行了凡進(jìn)必考的制度，2001年修改后的《法官法》已將法官任職的學(xué)歷條件由?？铺岣邽楸究埔陨?，這些舉措都促使司法系統(tǒng)對(duì)法官法學(xué)專業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)技能的強(qiáng)化與重視。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平”，[15]一是要求健全國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度，對(duì)職業(yè)培訓(xùn)實(shí)行統(tǒng)一管理，著力提高法律職業(yè)人員法律信仰、職業(yè)操守和職業(yè)技能。二是探索建立法律職業(yè)從業(yè)者之間的良性流動(dòng)和開放的人才吸納機(jī)制。建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。三是加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，完善法治人員職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度，切實(shí)增強(qiáng)他們的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。

(二)司法保障制度方面的路徑

1.增加行為保障，降低法官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今法官職業(yè)有風(fēng)險(xiǎn)而且是高危度的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自于兩方面：

從司法運(yùn)作內(nèi)部來看，風(fēng)險(xiǎn)還來自于權(quán)力濫用對(duì)法官審判造成的壓力和干擾?，F(xiàn)有的司法權(quán)威還未能得到充分的尊重，當(dāng)前的體制也沒有賦予法官足夠的勇氣和魄力去抗拒權(quán)力的不當(dāng)襲擾，更不能為各級(jí)法官提供可靠的職業(yè)保障。與其說是司法腐敗，莫如說是權(quán)力腐敗或是雙重腐敗。

從司法外部來看，物質(zhì)利益或非物質(zhì)利益的誘惑時(shí)刻存在。法官辦案是為了定紛止?fàn)?，多是其他手段已無法解決的激烈紛爭(zhēng)。[16]刑事案件關(guān)乎被告人的身家性命，民事案件涉及當(dāng)事人的財(cái)富得失，行政案件凸顯公權(quán)力與私權(quán)利的激烈對(duì)抗，雙方當(dāng)事人期盼著法官的公正裁斷，法官的裁決也是當(dāng)事人獲勝希望的寄托。[17]案件雙方當(dāng)事人當(dāng)然地在法庭上力陳對(duì)自己有利的事實(shí)、證據(jù)和理由。同時(shí)，某些案件的當(dāng)事人又會(huì)充分利用自己所擁有的各種資源以影響法官，以期實(shí)現(xiàn)目的。不可否認(rèn)，在一些案件中個(gè)別當(dāng)事人會(huì)利用自己的獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)干擾案件的正常審理，面對(duì)巨大的誘惑，有些司法人員一不小心就會(huì)自蹈火坑。當(dāng)前社會(huì)的反腐倡廉不僅是對(duì)國(guó)家公權(quán)力的制約，更應(yīng)該廣泛宣傳人民群眾的內(nèi)心，廉潔高效不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)的追求，還是社會(huì)的責(zé)任。

“作為社會(huì)正義的最后捍衛(wèi)者，法官如果自身安全都難以保障，又何談維護(hù)司法的權(quán)威，又何談保障公民的合法權(quán)利。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東日前在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說?！胺ü僬诔蔀橐环N高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)。”國(guó)家法官學(xué)院副院長(zhǎng)郝銀鐘憂慮地說，“這有可能造成大量?jī)?yōu)秀法律人才的流失，以致于威脅到司法隊(duì)伍的建設(shè)?！币虼嗽鰪?qiáng)法官的行為保障，留住法律人才是實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)調(diào)職權(quán)保障，提升法官的職業(yè)權(quán)力。我國(guó)憲法中明確規(guī)定，上級(jí)法院和下級(jí)法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但很多時(shí)候這種“監(jiān)督”變成了難以抗拒的行政“命令”。此外，辦案內(nèi)部逐級(jí)審批、審判職權(quán)不明、國(guó)家公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)的“大一統(tǒng)”等，不科學(xué)的實(shí)施機(jī)制都在削弱法官的職業(yè)權(quán)利，司法獨(dú)立任重而道遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化改革，一定要健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，是司法規(guī)律的客觀要求。針對(duì)上述問題，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》即《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》(簡(jiǎn)稱“四五改革綱要”)將完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。[18]

在完善審判責(zé)任制方面，主要改革措施可歸納為：(1)完善主審法官、合議庭辦案機(jī)制。選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任主審法官，作為獨(dú)任法官或合議庭中的審判長(zhǎng)。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機(jī)制。(2)改革裁判文書簽發(fā)機(jī)制，主審法官獨(dú)任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長(zhǎng)簽發(fā)。(3)建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)法官評(píng)價(jià)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制與退出機(jī)制的有效銜接。(4)科學(xué)界定合議庭成員的責(zé)任，既要確保其獨(dú)立發(fā)表意見，也要明確其個(gè)人意見、履職行為在案件處理結(jié)果中的責(zé)任。(5)建立法官懲戒制度，設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，既確保法官的違紀(jì)違法行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請(qǐng)復(fù)議和申訴的權(quán)利。

主審法官、合議庭審判責(zé)任制與院、庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督制約機(jī)制并不是對(duì)立關(guān)系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進(jìn)一步完善審判監(jiān)督制約機(jī)制，主要措施包括：(1)在加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內(nèi)部公示制度。(2)對(duì)于變更審判組織或承辦法官的，應(yīng)當(dāng)說明理由并公示。(3)規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報(bào)批制度。(4)規(guī)范院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的監(jiān)督機(jī)制，建立院、庭長(zhǎng)在監(jiān)督活動(dòng)中形成的全部文書入卷存檔制度。(5)依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長(zhǎng)行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必?fù)?dān)責(zé)。

“四五改革綱要”通過實(shí)施審判責(zé)任制對(duì)法官的審判權(quán)力加以保障，審判責(zé)任制正是“自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營(yíng)”的法官職業(yè)化理念的印證，法官職業(yè)化更是我國(guó)司法改革事業(yè)的巨大推動(dòng)力。

3.落實(shí)經(jīng)濟(jì)保障，提高法官的薪酬待遇。當(dāng)前的法官薪酬待遇仍然是參照同級(jí)別行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)享有的地區(qū)津貼、保險(xiǎn)等福利待遇，也大多沒有落實(shí)，這使得法官的職業(yè)收入無法真正得到保障，相比正規(guī)企業(yè)管理有很大差距。法官的工作承擔(dān)來自上級(jí)法院、來自社會(huì)輿論、來自當(dāng)事人等各方面的壓力，完成的是超越一般職業(yè)的工作量，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值論，應(yīng)該得到更好的經(jīng)濟(jì)保障，為法官解決后顧之憂。但是法官職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)保障難以實(shí)現(xiàn)：一方面是由于社會(huì)民眾觀念的停滯，把法官當(dāng)做是封建時(shí)代的“縣太爺”，便能手眼通天，搜刮民脂民膏，故國(guó)家財(cái)政不敢輕易對(duì)法官群體的工資水平進(jìn)行改善。另一方面是我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，“穩(wěn)”中求進(jìn)，國(guó)家財(cái)政預(yù)算短期內(nèi)不會(huì)增加司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行的財(cái)政支出，只有促進(jìn)法官職業(yè)化，才能更好地呼吁加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)保障。

黨的十八屆三中全會(huì)指出“要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度”。[19]殊不知，要完善人權(quán)司法保障，經(jīng)濟(jì)保障必當(dāng)先行，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。

(三)司法運(yùn)行機(jī)制方面的路徑

法官職業(yè)化建設(shè)應(yīng)該是系統(tǒng)性的，對(duì)省以下各級(jí)法院人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理，包括建立“法官遴選委員會(huì)”、“法官考評(píng)委員會(huì)”等舉措。司法權(quán)本應(yīng)為“中央事權(quán)”，省以下法院理應(yīng)“定責(zé)、定崗、定編、定人”，這是法官“職業(yè)化”的基本保障。

首先，規(guī)范法官考選制度，堵住其他進(jìn)入法院的途徑。設(shè)立“職業(yè)法官助理”職位，將優(yōu)秀的法律人才吸納進(jìn)法院系統(tǒng)；加強(qiáng)人才資源的合理配置，建立地區(qū)間同等水平的福利待遇制度，縮小地區(qū)間的法官職業(yè)水平差距。

其次，從提高法官隊(duì)伍的綜合素質(zhì)考慮，應(yīng)提高法官的任職年齡，同時(shí)根據(jù)具體情況適當(dāng)延長(zhǎng)法官的任期，各個(gè)地區(qū)根據(jù)具體的情況制定具體的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)審級(jí)制度的規(guī)定，基層法院無疑是處理各類案件最多的法院組織，因此基層法院應(yīng)培養(yǎng)一批復(fù)合型和專家型法官，鍛煉出能解決難題的多面手，在規(guī)范法庭秩序和提高法律的公正權(quán)威的同時(shí)，滿足廣大人民群眾維護(hù)正當(dāng)權(quán)益的迫切要求和愿望。

三、結(jié)語

在追求司法公正的進(jìn)程中，我們面臨的唯一選擇應(yīng)該是改革。[20]法官職業(yè)化是我國(guó)司法改革整體格局中的重要組成部分，凸顯了司法改革對(duì)“人的因素”的關(guān)注，它與司法外部組織構(gòu)造上的“非地方化”、內(nèi)部組織管理上的“非行政化”一道，構(gòu)成了目前和今后我國(guó)司法改革的完整取向。法官職業(yè)化面臨諸多困境，我國(guó)應(yīng)該從司法體制、運(yùn)行機(jī)制，保障機(jī)制等方面努力，從基層法院著手，全面貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的重要思想，積極推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“四五改革綱要”的目標(biāo)。

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[19]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過)[J]. 求是,2013,(22).

[20]《人民司法》編輯部.中國(guó)司法改革十個(gè)熱點(diǎn)問題[M].北京:人民法院出版社,2003.

(責(zé)任編輯：華 民)

本文系最高人民法院2013年度重大課題項(xiàng)目“關(guān)于推進(jìn)法官職業(yè)化、提升司法公信力的調(diào)研”階段性研究成果。

2015-04-25

趙冰(1977-)，男，山東濟(jì)南人，濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院法官，法律碩士，青島大學(xué)商學(xué)院公共管理專業(yè)研究生，研究方向：司法管理學(xué)，人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，法社會(huì)學(xué)；王利香(1995-)，女，河南商丘人，山東大學(xué)(威海)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生，研究方向：商法學(xué)，國(guó)際刑法學(xué)；王鋒(1985-)，男，山東聊城人，濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院法官，法學(xué)學(xué)士，研究方向：民商法學(xué)；劉佳(1984-)，女，山東濟(jì)南人，濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院法官，法律碩士，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

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1672-1071(2015)03-0061-09