以投融資體制創(chuàng)新推動(dòng)臨沂市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題研究

臨沂市委黨校 郁萬(wàn)青 王春玲

投融資體制創(chuàng)新是調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力。本文從投融資體制創(chuàng)新的視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)當(dāng)前臨沂市的投融資制度、主體及方式進(jìn)行具體分析，深入剖析存在的問(wèn)題和原因，并對(duì)如何通過(guò)投融資體制的創(chuàng)新，推動(dòng)臨沂市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提出了相關(guān)建議。

投融資體制 創(chuàng)新 臨沂市

投融資體制是包括投融資活動(dòng)的組織形式、方式方法和管理方式在內(nèi)的總稱。投資仍然是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?。投融資的方向在一定程度上決定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)臨沂市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，必須通過(guò)投融資體制創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新突破。

1 投融資體制創(chuàng)新的必要性

2015年前10個(gè)月，臨沂市固定資產(chǎn)總投資為20545.8億元，和去年同期相比增幅回落了3個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的分析，目前臨沂市不僅在投資總量、增速、人均投資方面與周邊前列城市的差距在拉大，而且和后列城市相比，相對(duì)優(yōu)勢(shì)也在縮小。同時(shí)，高耗能行業(yè)投資仍然呈現(xiàn)總量大、占比高、增速快的特征。因此，創(chuàng)新投融機(jī)制，合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)對(duì)推動(dòng)臨沂經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

1.1 有利于實(shí)現(xiàn)政策對(duì)接，開(kāi)拓城市建設(shè)資金來(lái)源

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，近年來(lái)國(guó)務(wù)院、省政府相繼出臺(tái)了諸多鼓勵(lì)社會(huì)資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施的政策，各地市也因策利導(dǎo)，積極創(chuàng)新投融資模式，取得了很大的成效。例如，濟(jì)青高鐵、重慶機(jī)場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程都體現(xiàn)了投融資模式創(chuàng)新的重大成效。因此，充分利用國(guó)家對(duì)相關(guān)重大項(xiàng)目的扶持政策，根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位建設(shè)一批大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，創(chuàng)新投融資方式積極融入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，是臨沂提升城市建設(shè)水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.2 有利于夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，推動(dòng)“三引一促”工作進(jìn)展

面對(duì)臨沂工業(yè)大而不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)層次低的困境，市委市政府提出要以“引資、引才、引技”為抓手，培育壯大支柱產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)中心城市。支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既要有外來(lái)資金、技術(shù)、管理的促進(jìn)，更需要本地產(chǎn)業(yè)的配套支持。而目前臨沂的支柱產(chǎn)業(yè)投資強(qiáng)度不大，一方面資金真正落實(shí)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)少；另一方面未能形成和本地企業(yè)的一體化發(fā)展，難以形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。這就需要我們創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮投資對(duì)臨沂經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。

1.3 有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展

臨沂市民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)，民間投資占比達(dá)到90%以上，但是民間投資方向狹窄，主要集中在產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，而且金融資本支持力不強(qiáng)。因此，發(fā)揮政府投資的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，積極引導(dǎo)全市民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，加大政府對(duì)本土民營(yíng)企業(yè)的政策支持和貸款優(yōu)惠，既是抱團(tuán)取暖的有力舉措，也是提升本土民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)層次、技術(shù)水平、管理經(jīng)驗(yàn)的重要方式。

1.4 有利于化解地方債務(wù)危機(jī)，建立健康持續(xù)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

健康的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展良好運(yùn)行的基本條件。目前，我國(guó)絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上仍是政府獨(dú)家投資，過(guò)寬的投資范圍不僅使各級(jí)政府為獲取基礎(chǔ)設(shè)施投資資金而大量負(fù)債，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，而且造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)臨沂而言，一方面，面臨著化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，傳統(tǒng)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和方式已經(jīng)不能滿足需求。因此，通過(guò)創(chuàng)新投融資體制，建立健康的、持續(xù)的財(cái)政收入支出結(jié)構(gòu)，是保證全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的必然要求。

2 當(dāng)前投融資體制存在的問(wèn)題及其主要原因

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，目前臨沂市大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資仍以政府為主，資金來(lái)源主要依靠土地財(cái)政和統(tǒng)收統(tǒng)支。傳統(tǒng)投融資體制存在的諸多弊端和問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，集中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

2.1 投融資體制機(jī)制不夠完善

簡(jiǎn)政放權(quán)后，臨沂市取消下放了一大批審批事項(xiàng)，但是在基建項(xiàng)目審批上，仍然存在著項(xiàng)目審批繁雜，審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng)，缺乏有效的政府服務(wù)、完善的政府規(guī)制和管制機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，為社會(huì)資本的進(jìn)入設(shè)置了難以突破的“禁區(qū)”。而且，民間社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還缺少法律保護(hù)，這也使得很多社會(huì)資本對(duì)此持觀望態(tài)度，不敢輕易地投入進(jìn)來(lái)。

2.2 投融資平臺(tái)不夠完善

當(dāng)前，臨沂市投融資平臺(tái)少、規(guī)模層次低，管理機(jī)制不完善。目前所建立的政府性平臺(tái)企業(yè)，更多地側(cè)重于單純的投融資或建設(shè)，建設(shè)資金由財(cái)政統(tǒng)籌統(tǒng)支，平臺(tái)企業(yè)只忙于項(xiàng)目投融資建設(shè)，不介入建成后項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有資產(chǎn)運(yùn)作和投資滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)支撐，建設(shè)投資成本和后期收益不能有效匹配，嚴(yán)重影響了平臺(tái)企業(yè)與資本市場(chǎng)的有效對(duì)接。

2.3 投融資結(jié)構(gòu)不合理

投資結(jié)構(gòu)方向決定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向和框架。目前，臨沂市不僅投資總量不足，而且，在投資結(jié)構(gòu)上也不夠合理。工業(yè)投資在產(chǎn)業(yè)投資中的比重下降，遠(yuǎn)低于其他周邊地市水平；作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)投資只占全市投資的1%，低于全省平均水平0.7個(gè)百分點(diǎn)。與之相反，房地產(chǎn)業(yè)投資占總投資的比重卻高達(dá)28%，且增速不斷加大。這種不合理的投資結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，不創(chuàng)新投融資結(jié)構(gòu)及方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)也將成為空談。

2.4 投融資渠道窄，方式少，面臨法律適用性問(wèn)題

當(dāng)前，臨沂市的投融資渠道較為單一，資金來(lái)源主要還是政府的財(cái)政支撐以及銀行貸款和國(guó)債基金等，過(guò)度依賴財(cái)政安排和銀行貸款的后果，必然造成融資結(jié)構(gòu)不合理，融資資源不可持續(xù)，融資風(fēng)險(xiǎn)加大，融資中短期居多，還款相對(duì)集中，財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力增大。目前雖然出現(xiàn)了很多新興的投融資模式，但是，由于受法律法規(guī)的制約，新型融資方式難以發(fā)揮作用。

3 加強(qiáng)臨沂市投融資體制創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

按照國(guó)家對(duì)投融資體制改革的要求，臨沂市應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)決定資源配置為目標(biāo)，著力破除投融資體制中的弊端，建立持續(xù)、健康的投融資體制。

3.1 深化行政審批制度改革

應(yīng)理順?lè)煞ㄒ?guī)的內(nèi)部聯(lián)系，進(jìn)一步取消阻礙市場(chǎng)發(fā)揮作用的行政審批事項(xiàng)，建立投資項(xiàng)目的負(fù)面清單，凡是企業(yè)能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的投資事項(xiàng)，原則上取消審批核準(zhǔn)；消除各種隱性壁壘，建立公開(kāi)、公平市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，依法平等開(kāi)放投資領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本尤其是民間資本投資進(jìn)入交通、能源、金融、市政基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)及領(lǐng)域；完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于國(guó)家和省、市沒(méi)有明確必須由市級(jí)審核批準(zhǔn)的事項(xiàng)，進(jìn)一步下放到區(qū)(市)縣核準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、節(jié)能等前置要件審批核準(zhǔn)權(quán)，推行并聯(lián)審批，提高行政審批的效率。

3.2 健全政府的投資決策機(jī)制

在投資決策和監(jiān)管方面，可成立投資決策委員會(huì)，對(duì)重大投融資項(xiàng)目充分醞釀、專家參與、民主決策。加強(qiáng)項(xiàng)目前期研究論證，重點(diǎn)對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)的必要性、規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)的適度性、投資匡算合理性等方面進(jìn)行評(píng)估和論證；借助各領(lǐng)域?qū)＜液偷谌綄I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)力量參與決策咨詢；強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審批監(jiān)督，完善重大項(xiàng)目稽查制度，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的全方位、全過(guò)程監(jiān)督管理；建立重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，重大項(xiàng)目決策以前以適當(dāng)方式公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)和建議；逐步建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目決策失誤、違規(guī)實(shí)施、監(jiān)管不力等行為，追究相關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。

3.3 完善政府投融資平臺(tái)建設(shè)

改造或組建國(guó)有控股的城建投資有限公司，是推進(jìn)政府投融資體制改革的重要舉措。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行重組，依市場(chǎng)法則進(jìn)行投融資，實(shí)現(xiàn)“投資——經(jīng)營(yíng)——回收——擴(kuò)張”的良性循環(huán)。建立相對(duì)獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，以現(xiàn)有資產(chǎn)作為政府投資股本，并吸引社會(huì)民間資本參股，重組城建投資有限公司，充分發(fā)揮資本、資金的聚集作用。

3.4 創(chuàng)新投融資方式

調(diào)整財(cái)政性投資方式，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)存在市場(chǎng)失靈的特定環(huán)節(jié)，研究由直接支持項(xiàng)目改為更多采取股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式予以支持。創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，突破“一靠財(cái)政，二靠銀行”的傳統(tǒng)思維定式，根據(jù)資本市場(chǎng)發(fā)展態(tài)度，努力拓寬社會(huì)公益項(xiàng)目和城市基建項(xiàng)目融資渠道?？梢钥紤]利用PPP，BOT或BT的方式，引進(jìn)國(guó)外資本參與可收費(fèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)采用產(chǎn)權(quán)置換的方式融通基建項(xiàng)目建設(shè)資金。如用道橋冠名權(quán)、公共場(chǎng)地廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等產(chǎn)權(quán)換取道橋的建設(shè)資金或公交站牌的建設(shè)維護(hù)資金。以及對(duì)城投公司資產(chǎn)重組，包裝上市，到資本市場(chǎng)融資。

[1] 丁蕓．我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究[J]．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(8)．

[2] 創(chuàng)新投融資體制改革 促進(jìn)全市政府性平臺(tái)企業(yè)做大做強(qiáng)[EB/OL]．四川經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，2014，9．

[3] 安洪海，等．深化地方政府投融資體制改革[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2011(65)．

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A

2096-0298(2015)11(c)-155-03