吳嘉欣（佛山市人民檢察院，佛山528000）

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非政府組織參與輕罪未成年人幫教問題研究

吳嘉欣
（佛山市人民檢察院，佛山528000）

摘要：隨著刑訴法未成年人特別程序的出臺，司法改革的深入，檢察職能的延伸，全國各地未成年人檢察機構(gòu)在“教育、感化、挽救”未成年人方面開展了形式多樣的探索，其中，對不捕、不訴和適用緩刑的輕罪未成年人的幫教是未檢工作的重要方面。在開展輕罪未成年人幫教工作的過程中，各地均有探索引入非政府組織參與對輕罪未成年人的幫教，尋求實現(xiàn)未成年人利益最大化的工作方式。本文通過對我國當(dāng)前非政府組織參與輕罪未成年人幫教工作的開展情況及存在問題進(jìn)行分析，對如何更好地發(fā)揮政府、非政府組織和社會的力量，實現(xiàn)輕罪未成年人這一社會群體權(quán)益最大化提出建議。

關(guān)鍵詞：非政府組織；輕罪未成年人；幫教

2013年實施的新刑事訴訟法規(guī)定了未成年人特別訴訟程序，當(dāng)中又規(guī)定對輕罪未成年人的附條件不起訴和犯罪記錄封存制度，這意味著法定刑在3年有期徒刑以下的未成年犯罪嫌疑人將可通過非監(jiān)禁的方式，通過適當(dāng)?shù)膸徒蹋孬@新生。另外，刑訴法還規(guī)定被判處5年以下有期徒刑刑罰的未成年被告人的犯罪記錄將得到封存保密，只要他們不再犯罪，他們出獄后將和普通人一樣，沒有前科污點。

根據(jù)全國法律年鑒（2006-2012）的數(shù)據(jù)，2009年至2011年全國生效判決的人數(shù)中，未成年人的人數(shù)分別為77604人、68193人、67280人。有數(shù)據(jù)顯示，2007-2011年被判刑的未成年犯中，判處3年以下的，每年均超過60%1戴相英，未成年人犯罪與矯正研究[M]，浙江大學(xué)出版社，2012：202.，加上適用非監(jiān)禁刑和未統(tǒng)計在內(nèi)的被判5年以下的人數(shù)，全國每年將有至少4萬名輕罪未成年人因新的法律而得到特別的司法待遇。法律讓輕罪未成年人在監(jiān)外接受幫教，是給予他們一次再社會化的機會，讓他們在相對平等的條件下參與社會活動，重新認(rèn)識社會，融入社會，最終達(dá)到社會不穩(wěn)定因素的消除。但由于政府與幫教對象角色上的矛盾，以及政府職能的局限，傳統(tǒng)的未成年犯幫教形式效果并不明顯，主要體現(xiàn)是返校復(fù)工率低，再犯機率高。對未成年人重新犯罪的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，判處非監(jiān)禁刑或刑滿釋放后一年內(nèi)重新犯罪的占80%。2上海市第一中級人民法院少年審判庭課題組，未成年人重新犯罪的實證分析及對策研究[J]，青少年犯罪問題，2011（3）.

當(dāng)前，單一的幫教主體對解決輕罪未成年人的多樣性、綜合性問題收效甚微。主體單一、力量薄弱、協(xié)調(diào)阻滯、方式滯后等都是傳統(tǒng)幫教工作效果不明顯的癥結(jié)所在。近年來，我國非政府組織空前發(fā)展，上海、廣東等地相繼開展了非政府組織參與輕罪未成年人幫教的探索，引入社會力量，針對輕罪未成年人的特點，進(jìn)行有別于成年犯的教育、感化、挽救工作，取得了一定成效，把輕罪未成年人幫教工作指明了方向。社會力量參與未成年人幫教是大勢所趨，幫教工作的開展過程中將如何解決存在及不斷涌現(xiàn)的問題，是該項工作可否持續(xù)開展的關(guān)鍵。本文結(jié)合筆者實踐，針對非政府組織參與幫教工作存在的問題提出改善建議。

一、我國非政府組織參與輕罪未成年人幫教的現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，非政府組織參與輕罪未成年人幫教工作開始成為國內(nèi)司法機關(guān)的共識。在廣東、上海等地已經(jīng)多年開展了引入心理咨詢、觀護(hù)基地等方式幫教的探索，各地的形式各不相同，在取得了一定效果的同時，也暴露出一些問題，值得分析借鑒。

（一）佛山檢察院主導(dǎo)的“彩虹計劃”

1.基本情況

2009年，佛山以檢察院為主導(dǎo)，成立了彩虹計劃項目，探索開展對輕罪未成年人的幫教工作。檢察院聯(lián)合當(dāng)?shù)貓F(tuán)委，成立了以輕罪未成年人為隊員的“彩虹志愿服務(wù)隊”，通過開展志愿服務(wù)對輕罪未成年人進(jìn)行幫教，同時以簽訂協(xié)議的模式引入心理咨詢機構(gòu)對未成年人進(jìn)行心理咨詢和引導(dǎo)，針對個體需求轉(zhuǎn)介未成年人參與技能培訓(xùn)。

佛山在堅持發(fā)揮自身幫教主體作用的基礎(chǔ)上，通過積極溝通協(xié)調(diào)，建立了以檢察院為核心、幫教機構(gòu)、社會團(tuán)體積極參與的“鐵三角”幫教體系。由社會團(tuán)體負(fù)責(zé)提供幫教轉(zhuǎn)化平臺，幫教機構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作及案后跟進(jìn)，檢察機關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。具體而言：

圖1 “鐵三角”幫教結(jié)構(gòu)示意圖

首先，與共青團(tuán)簽訂共建協(xié)議，利用共青團(tuán)管理的青年志愿者活動平臺，創(chuàng)建了一支由輕罪未成年人組成的“彩虹”志愿者服務(wù)隊，組織彩虹隊員廣泛參與公交導(dǎo)乘、慈善募捐、植樹綠化等公益活動。

第二，與鎮(zhèn)街共建了由彩虹隊員常駐的“便民服務(wù)站”，并在區(qū)殘聯(lián)、敬老院等機構(gòu)設(shè)立了4個恒常服務(wù)點，組織彩虹隊員定期提供對口服務(wù)。

第三，與心理咨詢公司、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)簽訂了長期幫教轉(zhuǎn)化協(xié)議，并且聯(lián)合心理咨詢公司和愛心企業(yè)創(chuàng)立了針對外來涉罪未成年人的“彩虹之家”教育基地，組織彩虹隊員接受心理輔導(dǎo)、參加職業(yè)技能培訓(xùn)。

由于未能申請到專項經(jīng)費，該項目一開始由心理咨詢機構(gòu)和社會團(tuán)體免費提供服務(wù)，后來借助當(dāng)?shù)貓F(tuán)委的項目申請零散的資金。2013年該項目獲評全國未成年人保護(hù)優(yōu)秀案例，得到當(dāng)?shù)卣剟钯Y金10萬元。但是，始終未能爭取到財政專項支持。

2.幫教程序

結(jié)合附條件不起訴程序，佛山的幫教程序可概括為以下內(nèi)容：

（1）前期審查。檢察院收案，檢察官初步判定涉案的未成年人符合條件的，告知其可申請啟動附條件不起訴程序。涉案的未成年人提交申請后，檢察院委托心理咨詢機構(gòu)對該未成年人進(jìn)行心理測評，結(jié)合心理測評結(jié)果及相關(guān)案情提出是否適用附條件不起訴的意見。

（2）審批啟動。檢察官將案件及涉罪未成年人具體情況、適用附條件不起訴意見、幫教方案逐級上報審批，確定考驗期時間、所附條件及違反條件的處理等。

（3）幫教考察。在考驗期啟動后，檢察院協(xié)調(diào)相關(guān)部門和專業(yè)機構(gòu)，通過定期心理咨詢、參與社區(qū)自愿服務(wù)、參與技能培訓(xùn)、定期舉辦集體活動等方式對輕罪未成年人進(jìn)行幫教考察，并要求相關(guān)的輕罪未成年人定期進(jìn)行思想?yún)R報和自我評價，作為最終評估依據(jù)之一。

（4）評估決定?？疾鞄徒唐谂R近屆滿，由檢察官組織參與幫教的成員對涉案的未成年人進(jìn)行心理（犯罪心理有無及強弱）、行為（再犯可能有無及大?。⒊晒ɑ谧飸B(tài)度及轉(zhuǎn)化情況）等方面綜合評估。

幫教考察期滿，由檢察院決定不起訴或提起公訴，由檢察官對相關(guān)的未成年人進(jìn)行訓(xùn)誡，引導(dǎo)其繼續(xù)深刻反省和改過自新。

3.存在的問題

（1）檢察官在整個幫教過程中仍負(fù)責(zé)較多審批、評估、協(xié)調(diào)等工作，無形中加大了檢察官的工作量。檢察官仍然需要見縫插針地做幫教工作，有時難免疲于應(yīng)付。非政府組織的能動性也未能完全調(diào)動起來，一方面工作效率難以提高，另一方面幫教的專業(yè)性和實效性也打折扣。

（2）社會力量參與度不高，資源未被整合利用。當(dāng)前未成年人刑事工作案多人少矛盾突出，司法部門的幫教往往顯得力不從心。幫教工作是一項集預(yù)防、教育、培訓(xùn)、安置為一體的綜合性工程，需要堅持和耐心，需要社會力量的廣泛參與。本案例中，檢察院主導(dǎo)并主要參與幫教工作，得到了共青團(tuán)、社區(qū)、公益組織以及專業(yè)社工服務(wù)機構(gòu)的參與和支持。但是，政府其他關(guān)鍵部門參與程度不高，特別是教育、勞保部門協(xié)作意愿不強，使輕罪未成年人在返校、復(fù)工方面面臨困境，導(dǎo)致最終的幫教效果大打折扣。

（3）資金沒有保障，影響該項目在廣度和深度上的發(fā)展。財政上的專項資金支出對于幫教工作必不可少。但是佛山對于該項幫教沒有專項資金予以保障，一方面導(dǎo)致購買的幫教服務(wù)在多樣性及連續(xù)性上不足；另一方面，導(dǎo)致納入幫教體系的涉罪未成年人占比不多，多數(shù)未成年人犯罪還是以起訴為主。

（二）深圳社工幫教的“寶安模式”

1.基本情況

深圳市寶安區(qū)法院于 2009年成立“青少年犯罪社工幫教工作站”，是深圳市政府出資購買的社會服務(wù)項目，由專業(yè)社工團(tuán)體派駐社工開展工作。該幫教站是以法院為依托，在法律框架下，由社工團(tuán)體獨立開展社會調(diào)查、風(fēng)險評估、幫教考察、轉(zhuǎn)介服務(wù)、跟蹤回訪等工作。

該幫教項目由寶安法院和社工機構(gòu)共同開展，由寶安法院以駐院幫教站的形式，向社工機構(gòu)提供工作場所和崗位，協(xié)助社工開展幫教工作，并提供法律和行政上的支持。社工組織派遣社工進(jìn)駐幫教站開展司法社會調(diào)查、個案矯治、判后回訪等工作，并負(fù)責(zé)幫教工作的評估和總結(jié)工作。幫教站實行專人負(fù)責(zé)制，由固定的社工全程跟蹤固定的案件。該項目得到了深圳市民政局、深圳市民間組織管理局以及深圳市社工協(xié)會的全力支持，并得到了深圳福彩公益基金的資助，發(fā)展資金得到基本保障。

2.幫教程序

結(jié)合少年審判程序，幫教站的工作流程分三個階段：

（1）接案。法官初選案件后向評估專員提交幫教申請，專員審批后將案件材料移送至幫教站，幫教站安排社工接案。

（2）幫教服務(wù)實施。

庭前介入。社工接案后會見涉案的未成年人及其家屬，形成《社會調(diào)查報告》，有心理疏導(dǎo)需要的，對其進(jìn)行心理輔導(dǎo)與測評，將《社會調(diào)查報告》報幫教站審批后報主審法官。

庭中幫教。幫教站收到法院關(guān)于庭中幫教的函，即委派參與庭前社會調(diào)查的社工出庭幫教。針對符合緩刑幫教的未成年人，社工制作緩刑檔案，開展一對一幫教。針對未成年人各自的身心特點，給予幫助、救濟(jì)、教育和安置。

在幫助輕罪未成年人重返社會的問題上，該項目努力整合相關(guān)資源。幫教站與救助站聯(lián)合，將沒有監(jiān)護(hù)人的未成年人護(hù)送回家，以免其重新犯罪；與職業(yè)能力開發(fā)局聯(lián)合，對有職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)需求的未成年人，進(jìn)行義務(wù)職業(yè)技能培訓(xùn)；與企業(yè)建立共建基地，為輕罪未成年人提供再就業(yè)可能性。

（3）結(jié)案。輕罪未成年人的緩刑期屆滿，社工幫教服務(wù)結(jié)束，撰寫結(jié)案報告，制作幫教檔案歸檔。

3.存在問題

（1）幫教機構(gòu)雙重管理，工作行政化和表面化。深圳案例中，幫教站依托于法院提供的辦公場地，受法院和幫教機構(gòu)的管理，在幫教工作的安排上，需經(jīng)過兩重審批，行政程序復(fù)雜。社工日常行政文書類工作偏多，面對面幫教的時間被迫減少，跟蹤幫教只能多以電話方式進(jìn)行，工作漸趨表面化和象征性，服務(wù)效率偏低。另外，判后幫教的表面化也顯而易見。判后留在深圳的非本地戶籍緩刑未成年人占全部未成年犯的75%，這部分人員的幫教未納入到社區(qū)矯正體系中，主要由幫教站負(fù)責(zé)。但是由于幫教站的資源與幫教對象的數(shù)量不成正比，社工只能以電話跟蹤作為主要幫教途徑，針對生理、心理和生活環(huán)境制定的幫教計劃運用較少，僅僅通過電話對未成年人的日常行為作有限的監(jiān)督和提醒，幫教效果不明顯。

（2）社工缺乏幫教經(jīng)驗，服務(wù)能力有待提高。社工介入司法領(lǐng)域在國外由來已久，但我國社工工作起步晚，現(xiàn)在處于初級階段，且社工一直以來大多服務(wù)于居家養(yǎng)老等日常生活需求，社工參與輕罪未成年人幫教仍然處于探索階段。輕罪未成年人幫教是一個復(fù)雜的過程，要求幫教主體有較好的法律素養(yǎng)，并具備一定的心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等方面的素質(zhì)?，F(xiàn)在的社工群體中，除了小部分是近年大學(xué)社工專業(yè)畢業(yè)的外，大部分社工的服務(wù)能力達(dá)不到以上要求。如果沒有嚴(yán)格的篩選和針對性的培訓(xùn)，社工很難勝任幫教工作。

（3）社工的職業(yè)認(rèn)同需要較長的過程。深圳的社會組織在國內(nèi)發(fā)展最早、最成熟，但是與世界發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個相比1世界各國每萬人你更有社會組織數(shù)：德國為120個，法國110個，日本97個，美國52個。見汪中芳，廣州市社會組織登記管理體制改革實踐與探索[J]，社團(tuán)管理研究，2012（10）.，深圳每萬人8個的數(shù)量還是有很大的發(fā)展空間。在深圳案例中，幫教站的社工平均每人需要幫教80多名未成年人，時間橫跨整個緩刑期，一般是1-3年。隨著未成年犯緩刑率的不斷上升，未來的幫教對象數(shù)量將不斷上升，社工的數(shù)量明顯不夠。另外，社工職業(yè)的社會認(rèn)同度亟待提高。即使在深圳，群眾對社工的認(rèn)知度仍然比較低，幫教對象的監(jiān)護(hù)人要么錯把社工當(dāng)辦案人員，要么認(rèn)為社工多管閑事，持排斥態(tài)度。服務(wù)對象對社工的認(rèn)同度抵，直接影響專業(yè)服務(wù)的開展。

（二）上海全社會參與的立體幫教

1.基本情況

上海輕罪未成年人的幫教工作由團(tuán)委主要負(fù)責(zé)，社會各部門共同參與。上海團(tuán)市委下設(shè)社區(qū)青少年事務(wù)辦公室，對應(yīng)成立社區(qū)青少年事務(wù)中心，承擔(dān)政府委托的社區(qū)青少年教育管理和服務(wù)工作。費用由政府財政以購買服務(wù)的方式支付，中心通過社會捐資籌集經(jīng)費。其他相關(guān)的政府部門在職能范圍內(nèi)自尋資源、自籌資金開展幫教。

其中，上海市長寧區(qū)可以說是我國少年司法制度的發(fā)源地，其對涉罪未成年人社會幫教的探索開始于上世紀(jì)90年代。早在1994年，長寧區(qū)就在福利院成立了“未成年人幫教考察基地”，主要落實針對滬籍閑散涉罪未成年人的社會化幫教；2009年又提出了“就地觀護(hù)、跨區(qū)協(xié)作、異地委托”三層立體幫教模式，主要落實針對原籍有監(jiān)管和幫教條件的流動涉罪未成年人的社會幫教；2012年，在華陽社區(qū)成立未成年人陽光觀護(hù)基地，解決對在滬無監(jiān)護(hù)人、無固定住所、無經(jīng)濟(jì)來源，原籍也沒有觀護(hù)條件的涉罪未成年人的社會幫教問題。上海市長寧區(qū)逐步形成了政府重視、公檢法司銜接、社會組織參與，相對有利于輕罪未成年人深刻悔罪并回歸社會的社會幫教模式。

2.幫教程序

筆者以司法程序為基礎(chǔ)，將上海的幫教工作分為向前、向外、向后延伸的幫教：

（1）向前延伸的幫教。向前延伸是對輕微犯罪的未成年人進(jìn)行幫教，主要依托學(xué)校、社區(qū)和派出所進(jìn)行，包括學(xué)校一對一的幫教、街道社區(qū)志愿者的幫教，愛心基金基地的幫教。針對心理扭曲、行為偏差、家庭特困的特殊學(xué)生，進(jìn)行教育矯治、技能培訓(xùn)、委托監(jiān)護(hù)、心理疏導(dǎo)等服務(wù)，同時對犯罪進(jìn)行預(yù)測防控。

（2）向外延伸的幫教。向外延伸是對被不起訴、緩刑或免刑的未成年人進(jìn)行幫教。上海檢察院和法院對未成年人的判決均建立在社會調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，一經(jīng)依法不起訴、緩刑或免刑，幫教組織就立刻就位。上海通過建立公益幫教站、自立學(xué)校、社會觀護(hù)體系工作站，利用社會力量進(jìn)行社會幫教。

其中，為達(dá)到平等地幫教外地戶籍輕罪未成年人的目的，2004年，上海閔行區(qū)檢察院在該區(qū)預(yù)防犯罪工作體系協(xié)調(diào)小組的協(xié)助下，建立了針對失學(xué)、失業(yè)、失管及暫住該區(qū)的外地戶籍輕罪未成年人的社會觀護(hù)體系，通過在企業(yè)內(nèi)設(shè)立觀護(hù)基地，向輕罪未成年人提供幫教服務(wù)、技能培訓(xùn)，促使其實現(xiàn)再社會化。

（3）向后延伸的幫教。向后延伸是對刑釋、解教的未成年人的跟蹤回訪。上海少管所與社會組織簽訂幫教協(xié)議，對即將刑滿釋放的輕罪未成年人“試工”、“試農(nóng)”、“試學(xué)”，緩解或消除輕罪未成年人對重回社會的不適應(yīng)。社區(qū)通過組織社工、離退休老干部、在校大學(xué)生對刑釋解教的未成年人結(jié)對跟蹤，及時了解其思想狀況，引導(dǎo)其正確面對社會。

3.存在問題

（1）參與幫教的主體較多，關(guān)系未能理順。像上海這樣全社會從政府部門到社區(qū)、企業(yè)都行動起來的幫教形式是非常難得的，實現(xiàn)了幫教工作的多樣性和全社會參與。但是幫教是一項系統(tǒng)工程，其中各個環(huán)節(jié)的工作需要有延續(xù)性，幫教主體之間也需要統(tǒng)一認(rèn)識，才能在具體的工作中相互協(xié)作，順利交接。否則，由于制度不明，職責(zé)不清，再多的社會力量參與，會出現(xiàn)幫教效果的此消彼長，很難達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。本案例中，各幫教力量仍是“各自為政”，未能形成體系，在工作標(biāo)準(zhǔn)、方式和目的上均沒有形成共識，幫教過程割裂，導(dǎo)致實際成效事倍功半。

（2）幫教人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)能力不足。上海的幫教人員來自社會各界，除了專業(yè)的社會幫教機構(gòu)或心理咨詢機構(gòu)外，還包括機關(guān)工作人員、離退休老干部、村居干部、大學(xué)生等，這些人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，有的文化水平不高，幫教效果不明顯。比如離退休老干，他們與被幫教對象在年齡上差距較大，在心理和思想上存在明顯差異，在人生觀、價值觀上難以形成共識；又如社區(qū)的幫教因沒有經(jīng)費、沒有考核監(jiān)督，少數(shù)村居干部就敷衍了事，空洞地說教，實際的幫助較少，易使被幫教的輕罪未成年人產(chǎn)生抵觸情緒。

（3）監(jiān)督和評價機制缺失，工作績效難以評估。與企業(yè)不同，非政府組織不能以財務(wù)狀況來評判績效，也不能像政府部門那樣通過量化工作量來評判績效。非政府組織追求的是社會利益最大化，需要有自己的績效評價方式。本案例中，多方面的社會力量參與其中，人力、物力資源相對豐富，但由于整個幫教過程沒有系統(tǒng)的管理，缺乏完整統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，難以保證財政的撥款或捐贈人的資金用在能夠取得成效的項目上，也難以評估各環(huán)節(jié)的幫教措施是否科學(xué)有效。

二、我國非政府組織參與輕罪未成年人幫教存在問題的原因分析

（一）制度不健全，政府與非政府組織的合作流程不規(guī)范

雖然新刑事訴訟法特別程序?qū)p罪未成年人的幫教工作作出了原則性的規(guī)定，但具體的實施規(guī)則與操作程序未能細(xì)化，當(dāng)前各地由于輕罪未成年人幫教工作缺乏法律支撐和系統(tǒng)規(guī)范，制度和程序都比較零散，沒有統(tǒng)一規(guī)范，且普遍存在程序缺失的情況，幫教工作的開展隨意性大。具體表現(xiàn)在幫教工作的穩(wěn)定性與持續(xù)性受項目主管領(lǐng)導(dǎo)的意志左右明顯；幫教工作開展的廣度和深度也受司法部門的工作部署影響。

在合作模式方面，當(dāng)前我國非政府組織參與輕罪未成年人幫教的模式是獨立關(guān)系非競爭性模式1中國政府向社會組織購買公共服務(wù)的工作模式有：獨立關(guān)系競爭性模式、獨立關(guān)系非競爭性模式、依賴關(guān)系非競爭性模式。見王蒲劬、[美]萊斯特.M.薩拉蒙等，政府向社會組買公共服務(wù)研究——中國與全球經(jīng)驗分析[M]，北京大學(xué)出版社，2010：19-23.，即該非政府組織在參與輕罪未成年人幫教工作之前業(yè)已存在，并非由政府部門為了實施幫教工作而專門成立。但在參與幫教的非政府組織的選擇程序上，均沒有采取面向社會的公開招募方式，而是由政府部門直接選擇有良好履責(zé)能力和社會聲譽的非政府組織。

這種做法雖然一定程度上降低了因非政府組織自身不完善而影響幫教效果的風(fēng)險，但是由于程序缺失，操作不透明，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租或者決策失敗的不利后果。而且市場競爭不充分，導(dǎo)致幫教服務(wù)質(zhì)量難以優(yōu)化。另外，非政府組織角色的被動性也使輕罪未成年人的幫教工作行政化嚴(yán)重。由于司法部門對非政府組織的不完全信任，以及非政府組織自身的實力尚待提高，現(xiàn)行幫教工作仍需檢察院、法院等司法部門對整個過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)控，工作過程中的審批、報告程序復(fù)雜繁多，幫教工作被各類文書占據(jù)，實際用于幫教服務(wù)的時間被壓縮，幫教人員的精力也被占據(jù)，容易導(dǎo)致幫教工作趨于象征性和表面化。

（二）多頭管理，部門間的合作不順暢

社會幫教資源分散，沒有形成聯(lián)動機制的專業(yè)幫教體系是現(xiàn)行輕罪未成年人幫教工作的突出問題。輕罪未成年人的幫教工作，從法律上看，屬于司法局“社區(qū)矯正”工作范疇。但實踐中，由于人財物的缺失，社區(qū)矯正制度實施以來，多數(shù)地區(qū)的相關(guān)工作一直流于形式。為取得更好的社會效果，檢察院、法院在實際的案件辦理過程中也引入幫教，而且是現(xiàn)今輕罪未成年人幫教的主要環(huán)節(jié)，效果相對明顯。同時公安機關(guān)、團(tuán)委、婦聯(lián)等機關(guān)或組織也在各自的職責(zé)范圍內(nèi)開展幫教工作。由于缺乏統(tǒng)一的行動準(zhǔn)則，輕罪未成年人的幫教工作處于誰都可以做，又誰都可以不做的尷尬狀態(tài)，導(dǎo)致要么重復(fù)工作，要么相互推諉的情況。

另外，現(xiàn)行的幫教工作著重保護(hù)輕罪未成年人在訴訟程序中的權(quán)利，對輕罪未成年人的心理疏導(dǎo)和減輕辦案部門的工作負(fù)擔(dān)等問題上，很少體現(xiàn)對輕罪未成年人在回歸社會問題上的實際幫助。即使存在技能培訓(xùn)、就業(yè)安置等內(nèi)容，最終也因為教育和勞保部門的不合作而無法實現(xiàn)幫教對象的真正返校或復(fù)工。但是從幫教的最終效果看，輕罪未成年人能否成功復(fù)工或返校，才是解決未成年人犯罪問題的根本，是判斷幫教是否成功的關(guān)鍵。由于當(dāng)前各相關(guān)部門未能聯(lián)合起來，沒有形成環(huán)環(huán)相扣的聯(lián)動形式，教育、勞保部門與司法部門合作的意愿不高，單靠幫教組織的“轉(zhuǎn)介”，很難形成體系化的服務(wù)與幫助，導(dǎo)致多數(shù)輕罪未成年人即使在改過自新后，仍無法回到學(xué)校繼續(xù)學(xué)業(yè)或找不到合適的工作，這對輕罪未成年人來說無疑是二次打擊。

（三）資金緊張，非政府組織服務(wù)能力受限制

資金問題是制約非政府組織發(fā)展的主要原因。對于具體的幫教項目而言，首先，由于缺乏自上而下的法規(guī)或政策的規(guī)范和保障，難以通過地方財政立項為幫教工作提供專項資金；其次，由于幫教工作缺乏統(tǒng)一的責(zé)任主體，無法對外籌集資金。

佛山案例中，該幫教項目啟動資金由團(tuán)區(qū)委從其預(yù)防青少年犯罪專項資金中調(diào)配，但由于金額有限，心理咨詢機構(gòu)和幫教機構(gòu)一直處于義務(wù)或半義務(wù)服務(wù)的狀態(tài)。平時開展幫教活動，也主要是靠檢察院的社會影響力或幫教人員的人脈關(guān)系，尋求熱心公益的組織或者企業(yè)予以支持。深圳的情況相對好一些，該項目得到深圳市民政局的支持，獲得了深圳市福彩基金的支持，項目資金兩年為一周期，初期發(fā)放一部分，中期評估后根據(jù)評估結(jié)果決定后續(xù)資金的發(fā)放。但該項目在發(fā)展中，仍存在較大的經(jīng)費壓力，直接影響項目的服務(wù)質(zhì)量，制約項目的良性發(fā)展。當(dāng)前，由于幫教項目均不具有獨立接受社會捐贈的合法資格，其在缺乏資金的問題上只有求助于政府。但由于沒有財政立項，財政也無法直接撥款資助，政府的資金不能形成常態(tài)化供給。

（四）績效不明，幫教成效難以評判

績效是任何組織的最終檢驗標(biāo)準(zhǔn)。1[美]皮特.德魯克，非營利組織的管理[M]，機械工業(yè)出版社，2010：106.由于存在著志愿失靈的情況，非政府組織參與公共服務(wù)沒有財務(wù)盈虧作為底線，容易產(chǎn)生光有一腔熱血，卻不重視成果的傾向。與企業(yè)項目對資本負(fù)責(zé)不同，公共服務(wù)項目應(yīng)當(dāng)對納稅人和捐贈人負(fù)責(zé)，將資金投入到能否取得成果和績效的工作上。所以，績效管理在公共服務(wù)項目運行中同樣重要。但不同于企業(yè)以效益為標(biāo)準(zhǔn)，也不同于政府部門以工作量為標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織應(yīng)當(dāng)以實際的幫教效果作為績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，考核的結(jié)果反過來促進(jìn)幫教工作更加高效，這就要考慮幫教工作是否真正幫到輕罪未成年人解決回歸社會過程中的實際問題，各社會力量在這個參與過程中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，能否體現(xiàn)應(yīng)有的社會價值，最終還要考慮政府協(xié)調(diào)社會各界利益的能力有沒有加強。

以上三個案例，上海案例由于參與幫教的主體眾多，但未統(tǒng)籌管理，整個幫教工作最終的績效評估自然難以開展。佛山案例和深圳案例中，幫教項目規(guī)模相對不大，資源也相對集中，各個環(huán)節(jié)也相對連貫，各階段的績效和最終的幫教績效都可以評估和量化。但這兩個項目也未開展績效考核，導(dǎo)致對具體各項幫教措施的效果沒有客觀考量，某些工作流于形式卻無法及時發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)，最終導(dǎo)致資源浪費，效率偏低。

三、完善我國非政府組織參與輕罪未成年人幫教工作的建議

（一）非政府組織參與輕罪未成年人幫教的原則

輕罪未成年人的幫教，并不以工作的數(shù)量或者辦事效率來衡量其有效性，而是以挽救了多少失足的未成年人，修補了多少破裂的社會關(guān)系為該項工作是否高效的標(biāo)準(zhǔn)。對輕罪未成年人進(jìn)行有效的幫教，促使他們真正回歸社會，得到社會接納，實現(xiàn)自我價值，消滅其再次犯罪的可能性，是非政府組織參與輕罪未成年人幫教的價值所在。因此，與一般的社會服務(wù)不同，輕罪未成年人幫教工作服務(wù)對象的特殊性，決定了其服務(wù)方式的特殊性。非政府組織在實施幫教過程中，為達(dá)到理想的效果，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1.父愛主義與充分尊重原則

父愛主義也是國家親權(quán)主義，該理論認(rèn)為對于不同于成年人的未成年人群體，國家應(yīng)當(dāng)扮演嚴(yán)父的角色，在孩子出現(xiàn)不良行為時，應(yīng)當(dāng)以未成年人的權(quán)益最大化為行動原則，對其施以最大限度的教育、感化和挽救。1王艷陽，未成年人檢察制度對司法效益的價值追求——以實現(xiàn)社會控制為切入點[J]，新刑事訴訟法適用下的未成年人檢察制度研討會論文集，中國檢察官協(xié)會編，2013（5）.父愛主義是當(dāng)今處理未成年人社會問題的基石。在輕罪未成年人的幫教過程中，非政府組織的定位也應(yīng)遵循父愛主義，將輕罪未成年人視如自己的兒子一樣幫助和教育，保障其權(quán)益最大化。但同時，也應(yīng)當(dāng)注意到，由于每個個案的不同，未成年人在幫教過程中的現(xiàn)實需求是不一樣的。因此，非政府組織在幫教過程中要避免家長專制式的管理和一廂情愿的盲目說教，應(yīng)當(dāng)充分尊重每一個涉案未成年人以及其家人的意愿，為其設(shè)計合適的幫教方案，根據(jù)幫教情況不斷調(diào)整幫教措施。只有在充分保護(hù)輕罪未成年人的前提下，尊重其所想，幫教工作才可能取得理想的效果。

2.公共資源的整合利用原則

由于輕罪未成年人的幫教是一項時間較長，涉及環(huán)節(jié)較多的工作，單靠非政府組織或者政府，都是難以勝任的。當(dāng)前存在的管理混亂、資金緊張、安置困難等問題，實際上都是公共資源未能優(yōu)化配置導(dǎo)致的。因此，非政府組織在參與輕罪未成年人幫教的過程中還應(yīng)注重公共資源的整合與利用，將豐富的社會資源有效地利用起來。首先是資源的整合，關(guān)鍵是要將輕罪未成年人幫教工作納入政府社會管理中心工作，從政府到職能部門，再到非政府組織能形成自上而下的管理系統(tǒng)，使幫教工作成為一項社會工程，而不是孤立的個案。在資源的利用方面，非政府組織要善于挖掘社會力量，讓不同的社會資源參與到幫教的不同階段，針對個案的需求發(fā)揮最大的作用。同時非政府組織還要想方設(shè)法將社會資源充實到自身發(fā)展中，不斷提高自身的幫教服務(wù)水平。

3.平等原則

輕罪未成年人幫教工作的平等原則主要體現(xiàn)為幫教對象地位的平等以及非政府組織和政府之間的關(guān)系平等。

輕罪未成年人的幫教工作實際上是通過對輕罪未成年人這一特殊的社會群體提供公共服務(wù)，實現(xiàn)穩(wěn)定社會的目的。因此，其幫教工作首先是一項公共服務(wù)，輕罪未成年人作為接受服務(wù)的公民，其接受幫教的機會是均等的，其人權(quán)和尊嚴(yán)也應(yīng)受到一致的尊重，而不應(yīng)該因為諸如財富、戶籍等原因?qū)е虏顒e待遇。

非政府組織和政府之間的平等關(guān)系表現(xiàn)為以購買服務(wù)為主要方式的伙伴關(guān)系。政府部門必須摒棄不恰當(dāng)?shù)纳矸輧?yōu)越感，真正從幫助輕罪未成年人，解決未成年人犯罪問題出發(fā)，平等地和非政府組織開展合作。非政府組織應(yīng)當(dāng)勇于接受政府的邀約，不卑不亢地通過不斷提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，得到社會的認(rèn)同，實現(xiàn)組織的壯大發(fā)展。

（二）構(gòu)筑統(tǒng)籌管理的幫教工作體系

非政府組織參與幫教，實質(zhì)上是政府通過非政府組織提供的服務(wù)實現(xiàn)對輕罪未成年人這一社會群體的有效管理。建立自上而下，目的明確，理念統(tǒng)一，人、才、物、信息等資源聯(lián)動配置的專業(yè)化幫教體系是非政府組織參與輕罪未成年人幫教的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，通過政府的政策扶持和財政支持，最終實現(xiàn)社會資源的統(tǒng)籌安排和整合利用。當(dāng)然，輕罪未成年人幫教工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能僅由政府一手包辦，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會組織、各界人士的積極性，形成全社會齊抓共管的態(tài)勢。1劉俊武，論司法行政工作的社會性與司法行政社會工作創(chuàng)新，哈爾濱市委黨校學(xué)報，2011（2）.因此，要特別加強幫教資源的整合和儲備，引導(dǎo)社會組織、志愿者以及私營企業(yè)等社會力量參與到幫教工作，最終實現(xiàn)制度完善、目標(biāo)明確、組織嚴(yán)密、行動統(tǒng)一的幫教體系。

1.縱向的管理結(jié)構(gòu)

國內(nèi)著名戰(zhàn)略與管理專家陳春花教授曾經(jīng)說過，在管理上，高層管理者負(fù)責(zé)項目的成長和長期發(fā)展，中層管理者負(fù)責(zé)維持項目的穩(wěn)定和效率，而基層管理者則對項目的成本、質(zhì)量和短期效益負(fù)責(zé)。輕罪未成年人幫教工作的管理也可借鑒陳教授的觀點。黨委政府、相關(guān)職能部門和非政府組織分別處于整個幫教管理體系的上層、中層和下層，各自的職責(zé)要根據(jù)各自在幫教工作中的不同作用明確定位。

（1）注重政府的主導(dǎo)作用。輕罪未成年人幫教工作難度大，時間跨度長，涉及部門眾多，只有靠政府才能把全社會的幫教資源整合起來，從全局的高度對社會各界力量進(jìn)行調(diào)度，有力地打破部門間的壁壘，化解相互推諉或重復(fù)工作的局面，同時保障幫教工作的財政支持，實現(xiàn)幫教工作的可持續(xù)和高效率。

具體而言，要成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任人的幫教領(lǐng)導(dǎo)小組，司法、民政、教育、勞動保障等相關(guān)部門及共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織的主管領(lǐng)導(dǎo)為主要成員，從整體上把握輕罪未成年人幫教工作目標(biāo)，統(tǒng)一工作理念，制定對轄區(qū)范圍內(nèi)的輕罪未成年人幫教工作計劃，明確各部門的職責(zé)和任務(wù)，對具體幫教工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

（2）縱向管理結(jié)構(gòu)的設(shè)計。市級政府下設(shè)的幫教領(lǐng)導(dǎo)小組制定本地區(qū)統(tǒng)一的幫教工作計劃并組織實施，同時對下級政府的幫教工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督?？h區(qū)級政府下設(shè)幫教辦公室，負(fù)責(zé)落實領(lǐng)導(dǎo)小組的幫教計劃，協(xié)調(diào)各部門在幫教過程中產(chǎn)生的問題，并對各部門的幫教工作進(jìn)行宏觀的評估把控，并及時將工作中的問題反映給領(lǐng)導(dǎo)小組，及時對不當(dāng)?shù)膸徒檀胧┻M(jìn)行調(diào)整。鎮(zhèn)街建立基層幫教站，幫教機構(gòu)和社工、志愿者依托基層幫教站開展具體的幫教工作，包括負(fù)責(zé)訴前社會調(diào)查、不訴或緩刑考驗期的思想教育和心理治療、判后回訪以及最終的復(fù)工或返校，同時建立輕罪未成年人幫教信息庫，將幫教工作的微觀動態(tài)定時上報縣級幫教辦公室。

2.橫向公共部門的協(xié)作

與相對清晰的縱向的行政結(jié)構(gòu)相比，當(dāng)前公共部門的橫向協(xié)作顯得更為不暢，是幫教工作體系設(shè)計的關(guān)鍵。根據(jù)前述的縱向管理結(jié)構(gòu)設(shè)計，政府成立幫教領(lǐng)導(dǎo)小組，司法、民政、教育、勞動保障等相關(guān)部門及共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等組織的主要領(lǐng)導(dǎo)作為小組成員，輕罪未成年人的幫教工作納入到政府的中心工作，使部門間的無縫對接合作成為可能。

檢察院和法院負(fù)責(zé)啟動幫教程序，檢察院負(fù)責(zé)對擬做附條件不起訴的輕罪未成年人啟動幫教程序，法院負(fù)責(zé)對被判緩刑和刑滿出獄符合犯罪記錄封存的輕罪未成年人啟動幫教程序。程序啟動前，檢察院和法院主要負(fù)責(zé)對輕罪未成年人的犯罪嚴(yán)重程度、主觀惡性和改造可能性進(jìn)行評估，將符合幫教條件的轉(zhuǎn)介到具體的幫教主體并根據(jù)最終的幫教結(jié)果對該未成年人作出處理決定。

幫教主體包括社工機構(gòu)、志愿者團(tuán)體、公益基金會以及企業(yè)幫教基地。幫教主體統(tǒng)一由民政部門登記管理，獨立地針對轉(zhuǎn)介個案的幫教對象提供幫教服務(wù)，并幫助有需要的未成年人向勞動保障、教育等部門，尋求重回社會的途徑。最后總結(jié)幫教成效形成報告，以供司法部門參考。

共青團(tuán)和婦聯(lián)作為我國最大的官方社團(tuán)，其巨大的組織網(wǎng)絡(luò)及其掌握的豐富社會資源，能在具體的幫教過程中，給予非政府組織強有力的支持?；鶎訋徒陶镜姆钦M織可通過定期的信息溝通，針對工作中發(fā)現(xiàn)的問題，與共青團(tuán)、婦聯(lián)就幫教或者青少年犯罪預(yù)防工作開展合作項目。

民政部門應(yīng)改變以往“嚴(yán)進(jìn)松管”的局面，對活動不正常、服務(wù)能力弱、社會認(rèn)同度低的非政府組織，引導(dǎo)其合并或者注銷，同時通過項目評查、規(guī)范組織規(guī)章等方式進(jìn)行監(jiān)管；向非政府組織的發(fā)展提供便利。如以社會組織孵化基地、活動中心等形式，為非政府組織提供租金較低的辦公和活動場所，緩解其組織運作方面的資金壓力。

教育、勞動保障、工商等部門應(yīng)當(dāng)在自身的職責(zé)范圍內(nèi)配合幫教機構(gòu)順利完成對輕罪未成年人的幫教和安置工作。如教育部門應(yīng)當(dāng)廢除在校學(xué)生犯罪率作為衡量學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)等阻礙輕罪未成年人重返校園的規(guī)定，促使真正改過自新的未成年人能公平接受教育。在復(fù)工方面，勞保部門應(yīng)當(dāng)積極提供針對輕罪未成年人的免費就業(yè)培訓(xùn)，在其復(fù)工的過程中對其犯罪經(jīng)歷予以保密，減少工友間的歧視。對于熱心公益，成立幫教基地的企業(yè)，工商部門可設(shè)立一定的稅收減免政策；對于一些社會責(zé)任感比較強，政治敏感性比較強的企業(yè)家，可通過對其參與社會服務(wù)的行為進(jìn)行嘉獎來增強其參與的積極性，促使更多有社會責(zé)任的企業(yè)加入到幫教中來。

圖2 統(tǒng)籌管理的幫教體系結(jié)構(gòu)示意圖

3.開展非政府組織參與幫教的績效管理工作

輕罪未成年人幫教工作的全局性與系統(tǒng)性，要求建立覆蓋幫教全過程的系統(tǒng)績效管理體系。但我國績效評估起步較晚，績效評估指標(biāo)的研究相對滯后，非政府組織的績效評估工作也沒有系統(tǒng)開展。要針對輕罪未成年人幫教工作的績效評估制定指標(biāo)，需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，并加以提煉和研究，讓該績效管理體系逐步建立。

（1）確立正確的價值取向

公平和效率是社會管理的基本價值取向。落實到輕罪未成年人幫教工作上，公平表現(xiàn)在幫教主體處遇的平等性，適用法律的一致性；效率表現(xiàn)在幫教工作的實效性，輕罪未成年人回歸社會的成功率。兩者體現(xiàn)著法律追求的程序正義和結(jié)果正義，缺一不可。輕罪未成年人幫教工作與刑法的適用緊密結(jié)合，關(guān)系到未成年人的人身自由和社會評價，甚至影響其對社會的看法，改變其人生軌跡。因此，在幫教程序和措施的設(shè)計上，嚴(yán)格遵守程序正義原則，應(yīng)首先體現(xiàn)輕罪未成年人的無差別待遇，不因其年齡、戶籍、民族、財富等差異受到不同或不均等待遇。在幫教效果上，則始終以追求具有實效的幫教結(jié)果為目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)避免幫教工作應(yīng)付式、走過場，淪為撈政績的手段。以努力實現(xiàn)輕罪未成年人內(nèi)心真正的轉(zhuǎn)變，重新形成健康的價值觀，成功回歸社會，被社會接納，作為輕罪未成年人幫教工作績效評估的最終標(biāo)準(zhǔn)。

（2）績效評估指標(biāo)的設(shè)計

非政府組織參與輕罪未成年人幫教的工作體系包括政府部門和非政府組織兩部分，由于這兩部分的組織形式和運作方式存在明顯差異，在績效評估指標(biāo)的設(shè)計上應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。政府部門績效評估是近年的研究熱點，學(xué)者們圍繞如何科學(xué)、客觀、全面地開展政府績效指標(biāo)設(shè)計進(jìn)行了大量研究。本文對此不再贅述，僅圍繞非政府組織參與部分的幫教工作績效評估指標(biāo)設(shè)計的若干問題稍作淺析。

非政府組織的績效評估起源于西方，績效評估被西方學(xué)者認(rèn)為是解開非政府組織黑紗的工具，可增強組織行為透明度，是對非政府組織監(jiān)管的有效手段。聯(lián)系實踐，結(jié)合我國學(xué)者關(guān)于社會組織績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的觀點1劉傳銘，社會組織績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J]，中國社會組織，2013(4).，筆者認(rèn)為，在對非政府組織參與輕罪未成年人幫教工作進(jìn)行績效指標(biāo)設(shè)計時，應(yīng)從幫教工作的愿景和使命出發(fā)，通過對非政府組織運作過程的跟蹤，找出能夠反映幫教工作情況的評估指標(biāo)，再將關(guān)聯(lián)性較大的指標(biāo)組合成若干個維度，以反映組織運作和幫教項目管理在各環(huán)節(jié)中的特征，并說明評價內(nèi)容，形成“愿景和使命-維度-指標(biāo)-評價內(nèi)容”四層結(jié)構(gòu)的績效評估體系。如圖3示：

圖3 幫教組織績效評估體系簡表

（3）績效評估體系的構(gòu)建原則

上述四層結(jié)構(gòu)僅是幫教工作績效管理的基本框架，在此基礎(chǔ)上仍須對二級指標(biāo)和三級指標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)充，指標(biāo)才有可操作性。但由于國內(nèi)非政府組織績效評估方面的新方法和新理論，在實用性方面未得到實踐的驗證，指標(biāo)的擴(kuò)充只能在充分考慮今后的實踐情況下，選擇協(xié)調(diào)性高、適配度高的指標(biāo)體系進(jìn)行日常的績效評估，根據(jù)指標(biāo)的使用結(jié)果不斷地進(jìn)行總結(jié)、改良和完善?？傮w而言，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

第一，信度和效度原則1信度（Reliability），指測量方法的質(zhì)量，即對同一現(xiàn)象進(jìn)行重復(fù)觀察之后是否可以得到相同資料的一種反映；效度（Validity），關(guān)于測量方式能否如實反映所欲測量或者衡量標(biāo)的的程度。見維基百科，http：//zh.m.wikipedia.org.。信度和效度是判斷測量設(shè)計、過程與結(jié)果是否科學(xué)的兩項重要指標(biāo)。信度高表示測量結(jié)果穩(wěn)定可靠，是可信的。效度高表示測量結(jié)果能較客觀地反映實際情況，是有效的。在輕罪未成年人幫教工作的績效設(shè)計上，也應(yīng)當(dāng)首先具備信度和效度，否則無法全面、客觀、準(zhǔn)確地反映幫教工作績效實際水平。具體而言，在績效設(shè)計時要注意以下方面：定性與定量，即指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是具體、明確的，并可量化，驗證這些指標(biāo)的數(shù)據(jù)可獲得；實現(xiàn)性與現(xiàn)實性，即指標(biāo)是經(jīng)努力可以實現(xiàn)的，而非過高或者過低，并且是實在的，可以觀察和證明；計劃性與實效性，即指標(biāo)既符合長期愿景的實現(xiàn)，又注重特定任務(wù)的完成期限。

第二，共性與個性相結(jié)合原則?？冃гu估的共性是指績效評估指標(biāo)要做到覆蓋全面，能綜合地反映幫教工作的各個構(gòu)成因素，系統(tǒng)地反映工作的數(shù)量及質(zhì)量。實踐表明，某一方面指標(biāo)的缺失，都會必然導(dǎo)致該項工作被忽略，影響評估體系的科學(xué)性和合理性。然而幫教工作是一個涉及多個復(fù)雜因素的體系，評估指標(biāo)的設(shè)計不可能做到面面俱到，因此指標(biāo)應(yīng)當(dāng)有足夠的代表性，要選擇那些對幫教績效影響程度比較大、地位比較重要的指標(biāo)，通過對幫教績效的不同方面、不同維度進(jìn)行衡量，既通觀全局，又突出重點。

第三，過程與結(jié)果相結(jié)合原則。首先，雖然幫教工作績效評估設(shè)計的初衷就是要追求最大化的工作效率和社會效果，但作為一系列作用于輕罪未成年人心理，促使其觀念轉(zhuǎn)變的措施，幫教過程的質(zhì)量直接影響其結(jié)果。幫教工作的績效提高須通過具體工作方式的改進(jìn)來實現(xiàn)，忽略過程評價的績效評估設(shè)計，很難達(dá)到理想效果。第二，幫教是一個長期的過程，要實現(xiàn)一個人的轉(zhuǎn)變，短期不可能實現(xiàn)，在一個績效周期里，很多工作仍處于中間狀態(tài)，并未實現(xiàn)終端結(jié)果，這也決定了幫教績效要以結(jié)果為導(dǎo)向的同時也需要重視過程。其三，與西方國家公益事業(yè)法律體系較為健全和完善相比，我國的規(guī)范化程度不高，這就要求幫教績效評估要體現(xiàn)既重結(jié)果、又重過程，且要通過績效評估來促成政府部門與非政府組織在幫教過程中的職能和崗位職責(zé)的清晰界定，及約束幫教流程的規(guī)范化。1閆娟，我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨勢與新要求[J]，理論到導(dǎo)刊，2010(7).

（4）績效管理效果的監(jiān)察問責(zé)

績效體系的有效運行，需以嚴(yán)厲的監(jiān)督機制為保障。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，規(guī)范非政府組織的運作僅依靠自律是不夠的，必須建立他律監(jiān)督機制。以香港為例，香港社會福利署從2000年起，對承接公共服務(wù)的機構(gòu)分步推行表現(xiàn)監(jiān)察制度：首先簽訂津貼和服務(wù)協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)質(zhì)量和績效標(biāo)準(zhǔn)；然后制定了基本服務(wù)規(guī)定和服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)，實行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)；最后根據(jù)基本服務(wù)規(guī)定和服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)表現(xiàn)評估，服務(wù)機構(gòu)定期向福利署提交自我評估報告，福利署分局統(tǒng)計數(shù)據(jù)對服務(wù)情況進(jìn)行分析，并通過突擊檢查、定期抽查、向公民問卷調(diào)查等形式，對服務(wù)機構(gòu)的工作進(jìn)行評估。2王曄，從志愿服務(wù)組織看香港NGO服務(wù)管理模式[OL]，中國社會組織網(wǎng).

由于非政府組織的運作資金來源于政府財政和公眾捐資，同時還享有免稅待遇，所以其執(zhí)行機構(gòu)除了向決策機構(gòu)負(fù)有說明報告義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)強化其作為一個整體就其資金的使用情況和工作效果接受社會公眾的問責(zé)。為此，非政府組織應(yīng)當(dāng)接受包括政府幫教辦公室對具體實施幫教工作的幫教機構(gòu)的問責(zé)，以及相關(guān)的利益群體如捐資人、幫教對象和社會熱心人士對相關(guān)的政府機構(gòu)和幫教機構(gòu)的問責(zé)在內(nèi)的監(jiān)督。政府幫教辦公室應(yīng)當(dāng)定期在媒體和網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布年度計劃、項目進(jìn)度和資金使用情況，幫教機構(gòu)更需建立運作情況的日常披露制度，將資金流向和項目實際運作情況，定期向公眾披露。在出現(xiàn)違規(guī)情況或者違規(guī)丑聞時，幫教辦公室應(yīng)當(dāng)及時公開對相關(guān)事實作出的調(diào)查和說明，責(zé)令相關(guān)的幫教機構(gòu)進(jìn)行情況說明。此外，還應(yīng)當(dāng)引入獨立第三方評估機構(gòu)，對幫教機構(gòu)公布的信息進(jìn)行分析和評價，以及對相關(guān)的財務(wù)信息進(jìn)行定期審計，保證幫教工作的實效性和公益性。

作者簡介：吳嘉欣，廣東省佛山市人民檢察院未成年人檢察科。

收稿日期：2015-10-15