非政府組織參與農(nóng)村社會救助的有效性研究

朱丹妮

摘 要：農(nóng)村社會救助一直是黨和政府社會救助工作的重中之重，農(nóng)村社會的健康發(fā)展在維護(hù)社會穩(wěn)定中起到了不可小覷的作用。社會救助作為一項(xiàng)單向補(bǔ)償性的社會保障項(xiàng)目，雖然我國農(nóng)村社會救助項(xiàng)目在近年來取得了較快的發(fā)展，但仍面臨著救助范圍有限、救助水平不高等困境，相對于城鎮(zhèn)社會救助，農(nóng)村社會救助發(fā)展更加困難，非政府組織憑借著其特有的屬性應(yīng)積極參與到農(nóng)村社會救助中來。

關(guān)鍵詞：非政府組織；農(nóng)村；社會救助；有效性

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0042-03

社會救助是社會保障制度的原始形態(tài)和重要組成部分，也是社會保障的“最后一道安全網(wǎng)”。相對于城鎮(zhèn)社會救助，農(nóng)村社會救助是指國家和社會為長期生活在貧困線以下的弱勢群體提供物質(zhì)、精神或扶持生產(chǎn)生活等多種形式的救助，保障其基本需求得到滿足的社會救助制度。在以往特定的社會歷史條件下，由政府主導(dǎo)的農(nóng)村社會救助方式具有一定的歷史合理性，但在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會變革、政府有限財(cái)力的情況下，依靠政府一己之力來完善農(nóng)村社會救助顯然難以達(dá)成所愿，引導(dǎo)非政府組織和資源參與農(nóng)村社會救助已成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

一、政府主導(dǎo)型農(nóng)村社會救助的局限性

截至2015年底，我國農(nóng)村最低生活保障人數(shù)還有4 903.6萬人，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)516.7萬人，因?yàn)楦鞣N主客觀原因，農(nóng)村貧困人口并未完全統(tǒng)計(jì)，而農(nóng)村的貧困現(xiàn)象也還將長期存在。另一方面，除了存在絕對貧困現(xiàn)象，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和競爭的加劇，農(nóng)村人口的相對貧困問題也日益突出，不斷擴(kuò)大的收入差距形成的貧富差距，使得部分農(nóng)村居民的基本生活無法得到必要的保障。

（一）有限的救助范圍

1.救助能力有限。當(dāng)前農(nóng)村社會救助主要依靠政府的救助能力，政府雖然擁有較大的公共權(quán)力和豐富的公共資源，但進(jìn)行的都是周期長、回報(bào)率慢的投資，而且用于社會救助的財(cái)政投入有限。另外，供需信息對接不及時(shí)，很難保證質(zhì)量并舉的服務(wù)。從另一角度出發(fā)，農(nóng)村需要救助的人數(shù)居高不下，供需的不平衡且僅靠政府的直接投資，必將導(dǎo)致政府財(cái)政上的不堪重負(fù)，從而農(nóng)村救助無法長久實(shí)現(xiàn)。相較于城市貧困人口救助，農(nóng)村社會救助往往因其龐大的貧困人口基數(shù)而達(dá)不到救助效果。

2.地區(qū)差異明顯。由于我國地域和人口等因素的影響，地方多采用屬地化管理原則，所以各地區(qū)農(nóng)村的社會救助取決于各地區(qū)的財(cái)政投入，根據(jù)地區(qū)發(fā)展不平衡，每個(gè)省市的低保標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異，且很大程度上救助的受益范圍局限于某一區(qū)域。相較于東部地區(qū)的農(nóng)村，西部地區(qū)常常因地區(qū)的救助能力有限而降低救助標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況差異明顯。

（二）持續(xù)的低水平救助

1.救助標(biāo)準(zhǔn)過低。由于農(nóng)村社會救助經(jīng)費(fèi)基本來源于國家財(cái)政撥款，且農(nóng)村貧困人數(shù)多，為了擴(kuò)大救助的覆蓋范圍，我國農(nóng)村社會救助標(biāo)準(zhǔn)一直不高。雖然政府對農(nóng)村社會救助資金的財(cái)政撥款數(shù)額逐年增長，但面對農(nóng)村急需救助的巨大基數(shù)，顯得杯水車薪。此外，農(nóng)村救助資金因救助項(xiàng)目的不同分散于各政府機(jī)構(gòu)和部門，這導(dǎo)致救助資金不能得到有效的利用，監(jiān)督機(jī)制也難以實(shí)施，最終導(dǎo)致農(nóng)村救助達(dá)不到預(yù)期的效果。

2.對象劃分不準(zhǔn)。我國農(nóng)村社會救助是以“應(yīng)保盡保，應(yīng)救盡救”為目標(biāo)的多層次社會救助體系，不僅包括農(nóng)村低保、農(nóng)村五保，還涵蓋了農(nóng)村醫(yī)療救助、災(zāi)害救濟(jì)、臨時(shí)生活救助。所以，多種救助項(xiàng)目對應(yīng)不同救助對象，極易形成多、冗、雜的局面。例如，農(nóng)村特困戶與“五?！睉粽咧g的模糊性，特困戶救助是針對那些如若不救就無法生存的農(nóng)民，“五保”政策則是依照無法定撫養(yǎng)人、無勞動能力和無生活來源的這三個(gè)條件來界定受助人群，往往這些受助人群正好處于兩者之中。由于受助對象界定的模糊性，在現(xiàn)實(shí)救助中存在著重復(fù)“吃?！爆F(xiàn)象。

（三）簡單的制度移植

1.制度契合度不高。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，相比對城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會救助則顯得勢單力薄，處于滯后的狀態(tài)，對農(nóng)村的社會救助也只是簡單的救助制度移植。當(dāng)前的農(nóng)村社會保障體系中，農(nóng)村低保、農(nóng)村五保歸口于民政部門管轄，新農(nóng)村合作醫(yī)療隸屬于衛(wèi)生部門，“兩免一補(bǔ)”劃分在教育部門，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)又是人社部門的業(yè)務(wù)范疇，各部門之間由于多方面原因，配合不夠緊密，制度銜接不到位，沒有將各項(xiàng)制度的最大效益發(fā)揮出來。另外，多數(shù)政府部門對農(nóng)村社會救助重視度不夠、財(cái)政投入不足，救助標(biāo)準(zhǔn)也相對過低，使得社會救助政策城鄉(xiāng)分割的特征加劇。

2.業(yè)務(wù)針對性不強(qiáng)。我國社會救助政策存在分割管理的現(xiàn)狀，多部門管理的工作格局長期不變，真正落實(shí)到農(nóng)村救助的政策和制度也只是以低保為主。農(nóng)村社會救助涉及內(nèi)容廣，需要多個(gè)部門通力合作，然而我國農(nóng)村社會救助各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施都分散在各個(gè)政府部門，導(dǎo)致相互之間出現(xiàn)信息割裂、重復(fù)建設(shè)、資源爭奪等情況，制度上也無法得到有效的銜接，不利于政府在農(nóng)村社會救助的效能發(fā)揮。

二、非政府組織參與農(nóng)村社會救助的優(yōu)勢分析

政府在農(nóng)村社會救助扮演著不可替代的角色，但隨著經(jīng)濟(jì)體制變革和農(nóng)村社會變遷，政府如若再以相對單一的姿態(tài)出現(xiàn)在農(nóng)村社會救助中，則越來越難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的生活需求。而非政府組織開始在社會事務(wù)管理中發(fā)揮作用，其不以營利為目的，獨(dú)立于政府體系和市場組織的特性，能夠通過開展公益性的社會服務(wù)活動協(xié)助政府承擔(dān)一定的公共職能，分擔(dān)政府的社會責(zé)任，促進(jìn)社會公平，有效地填補(bǔ)了政府對農(nóng)村社會救助中的部分空白，為我國社會救助體系的構(gòu)建添上了新的色彩。

（一） 擴(kuò)大農(nóng)村社會救助范圍

1.整合社會資源，加大農(nóng)村社會資源投入。第一，非政府組織相較于政府組織和企業(yè)組織，依托市場機(jī)制、自愿捐贈原則，能夠廣泛吸納社會閑散資金用于公益事業(yè)，利用社會資源來彌補(bǔ)政府在農(nóng)村社會救助中的資源不足，能動地改善目前社會保障基金對政府財(cái)政撥款過分依賴的狀況。第二，非政府組織在開展社會公益活動中始終堅(jiān)持利他主義的價(jià)值觀，充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行自由開放的公眾參與和決策機(jī)制。與政府部門相比，更容易接受社會群體的直接監(jiān)督。因此，在很大程度上能避免貪污、挪用、浪費(fèi)社會資源的現(xiàn)象，從而使社會資源所發(fā)揮出的效能最大化。

2.提高救助針對性，彌補(bǔ)農(nóng)村社會救助差異。由于我國地域和人口等因素的影響，地域發(fā)展不平衡，各地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況差異明顯。需要救助的對象情況比較復(fù)雜，而駐扎農(nóng)村的非政府組織以其獨(dú)特的地理位置，熟知農(nóng)村的風(fēng)土人情，能更好地了解社情民意，能感同身受地與受助者交流，獲得救助對象更為真實(shí)的信息和需求，大大便于向農(nóng)村受助群體提供及時(shí)、準(zhǔn)確、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和幫扶。而在救災(zāi)前線，非政府組織成員提供物質(zhì)和精神援助、給予人希望和溫暖，這是政府組織無法替代的一點(diǎn)。

（二）提高農(nóng)村社會救助水平

1.提高救助標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)村居民基本生活需求。非政府組織在政府財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，可以對經(jīng)濟(jì)仍舊困難的受助群體加以援助，改善農(nóng)村社會弱勢群體的生活狀況。政府組織因?yàn)槿值目紤]，無法很好地了解到受助群體實(shí)際的生活狀態(tài)，僅憑一些數(shù)據(jù)確定救助標(biāo)準(zhǔn)，并不能真正幫助到受助群體。而這時(shí)，非政府組織能夠充當(dāng)橋梁的作用，向政府反映農(nóng)村弱勢群體的切實(shí)需求。除此之外，非政府組織還能協(xié)助受助群體可持續(xù)生產(chǎn)，獲得勞動能力，促進(jìn)社會和諧。

2.實(shí)現(xiàn)救助專業(yè)化，滿足農(nóng)村居民多樣需求。非政府組織因其獨(dú)特的組織屬性，各地區(qū)的非政府組織能夠根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不同，彌補(bǔ)政府組織救助方式和內(nèi)容的“單一性”，滿足救助對象的不同需求，做到救助方式、內(nèi)容多樣化，扶貧效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府組織。此外，非政府組織表現(xiàn)出專業(yè)性強(qiáng)的特征，其成員大多都來自于各行各業(yè)，這些工作人員和志愿者強(qiáng)化了非政府組織的專業(yè)性，能從多種角度貼近農(nóng)村居民，這種得天獨(dú)厚的優(yōu)勢使得救助的同時(shí)更容易與受助人群拉近距離，進(jìn)而大大提高農(nóng)村社會救助的效率。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會救助制度的適用性

1.加強(qiáng)信息透明化，發(fā)揮救助成效最大化。非政府組織參與到農(nóng)村社會救助，在農(nóng)村社會救助資源信息公開透明上起到一定的作用，能夠促使政府在資源的利用和分配上更加合理，使有限的資源用到真正需要的地方，提高了社會救助資源的利用效率。同時(shí)，非政府組織獨(dú)立于政府和市場，能規(guī)避政府的官僚作風(fēng)，又不會受到市場波動的影響，從而減少救助流程中各部門之間的推諉、扯皮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會救助的成效最大化。

2.促進(jìn)救助的能動性，填補(bǔ)政府組織的不足。由于政府組織的財(cái)政撥款流程冗雜，很多農(nóng)村居民不清楚申請救助方式，往往錯(cuò)過救助的最佳時(shí)效性。相反，非政府組織反應(yīng)靈活，能夠主動深入基層，根據(jù)受助群眾真正實(shí)際的需求，提供多樣化、專業(yè)化、持續(xù)化的救助，創(chuàng)造開發(fā)有限的社會資源給最需要幫助的農(nóng)村弱勢群體。同時(shí)，非政府組織在組織結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會救助方式上有很大的靈活性，推進(jìn)政府組織、非政府組織、社會成員之間的良性互助，充分發(fā)揮了非政府組織上傳下達(dá)的救助作用。

三、非政府組織參與農(nóng)村社會救助的制約因素分析

任何一種事物都有兩面性，非政府組織在彌補(bǔ)政府組織在農(nóng)村社會救助部分缺位的同時(shí)也有它的局限性。毫無疑問，非政府組織的良性運(yùn)行需要法律法規(guī)的規(guī)制，需要有關(guān)部門的監(jiān)督規(guī)范，需要自身的管理制度，從而使非政府組織成為政府和農(nóng)村弱勢群體溝通的橋梁，重視農(nóng)村社會救助。

（一）相關(guān)法律制度不健全

現(xiàn)今，我國關(guān)于非政府組織在社會救助方面的立法層次還不高，也沒有相關(guān)的法律立足。有的僅是《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》及《基金會管理辦法》，這些多為行政法規(guī)，并未上升至法律，內(nèi)容大多屬于政府管理非政府組織的程序性規(guī)范，非政府組織登記管理以及財(cái)產(chǎn)管理辦法。沒有了強(qiáng)有力的法律約束，在一些具體事務(wù)中，不免有些投機(jī)取巧的人士打著非政府組織的旗號、本著公益的口號損害弱勢群體的利益。

（二）政府監(jiān)督不到位

非政府組織在我國主要采取雙重管理體制進(jìn)行工作，一個(gè)非政府組織成為一個(gè)合法組織前必須有一個(gè)黨政部門作為主管單位，然后經(jīng)過一系列程序合格后登記注冊。但由于登記注冊的程序嚴(yán)格、手續(xù)煩瑣，使得大多數(shù)非政府組織因達(dá)不到要求無法進(jìn)行登記，從而隔絕于體制之外，無法形成有效的監(jiān)管。同時(shí)，由于某些非政府組織依附于政府部門存在，獨(dú)立性較差，導(dǎo)致監(jiān)督力度不夠，信息不夠透明，不能真正起到監(jiān)督的作用，使監(jiān)督流于形式。

（三）自身發(fā)展不完善

我國大多數(shù)非政府組織是通過自上而下的方式成立的，并不是在社會環(huán)境、群眾思維成熟的基礎(chǔ)上自發(fā)形成的，使得我國的許多非政府組織在規(guī)章制度、決策管理、項(xiàng)目組織、財(cái)務(wù)審計(jì)、人員培訓(xùn)等多方面都存在大大小小的問題。非政府組織應(yīng)該形成自我覺醒、互相督促的管理形式，但一些新成立的非政府組織缺乏完善的組織和制度，遵循政府部門的工作方式，有明顯的行政化傾向。在社會各階層，并不能憑借自身出色的工作效率以及開展活動的號召力來贏得公信力從而進(jìn)行救助資源的積累，達(dá)到救助農(nóng)村弱勢群體的目的。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]