楊莉萍

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

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我國(guó)大陸糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展及域外境鏡鑒

楊莉萍

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

摘要：作為一種公益行政征用，糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了很長(zhǎng)的歷史演變過程。我國(guó)《糧食法(送審稿)》確立了對(duì)執(zhí)行糧食應(yīng)急征用造成損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)，對(duì)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益具有重要的意義。但是由于我國(guó)應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在模糊不清、缺乏詳盡規(guī)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，依據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，采取完全補(bǔ)償原則、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，根據(jù)受補(bǔ)償糧食財(cái)產(chǎn)形態(tài)的規(guī)定日期確定具體的補(bǔ)償金額。

關(guān)鍵詞：糧食安全；政策與法律；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

糧食應(yīng)急征用是指在糧食應(yīng)急狀態(tài)下，政府部門為避免區(qū)域內(nèi)糧食供求關(guān)系突變，出現(xiàn)群眾大量集中采購、糧食脫銷斷檔、價(jià)格大幅度上漲等情形，針對(duì)糧食所有人所實(shí)施的行政征用行為，包含糧食應(yīng)急安排和調(diào)度兩種行為。為了社會(huì)公共利益，在因非常規(guī)事件出現(xiàn)糧食應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，依法征用行政相對(duì)人的糧食財(cái)產(chǎn)，由此對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，國(guó)家應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。目前，雖然有些地區(qū)已經(jīng)明確了相應(yīng)的補(bǔ)償原則，但是對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題并無詳細(xì)規(guī)定，極易造成補(bǔ)償金額不合理現(xiàn)象，從而侵害被征用人的合法權(quán)益，降低政府公信力和公眾對(duì)政府的信任度。為此，在比較與鏡鑒國(guó)外做法的基礎(chǔ)之上，建立與完善糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于維護(hù)被征用人的合法權(quán)益，減少行政訴訟糾紛，保障糧食應(yīng)急征用行為順利實(shí)施，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1我國(guó)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的歷史與現(xiàn)狀

作為一種公益行政征用，國(guó)家對(duì)于因執(zhí)行應(yīng)急征用而造成損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了很長(zhǎng)的歷史演變過程。我國(guó)在長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治歷史中，君權(quán)本位思想一直處于統(tǒng)治地位，誠如《詩經(jīng)·小雅·北山》所言：“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！盵1]缺乏對(duì)公民私權(quán)的承認(rèn)和定位，自然不可能產(chǎn)生真正意義上針對(duì)糧食應(yīng)急征用行為的行政補(bǔ)償制度。隨著“對(duì)公民權(quán)利既限制又尊重”的理念于20世紀(jì)初在我國(guó)開始萌芽，對(duì)于因糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償制度也逐步開始建立起來。

1.1　我國(guó)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革

最早隱含行政補(bǔ)償精神的文件產(chǎn)生于1908年《欽定憲法大綱》，在其中第二部分“臣民權(quán)利與義務(wù)“中規(guī)定了臣民財(cái)產(chǎn)以及居住自由不受無故侵?jǐn)_的權(quán)利。[2]但此法律文件并未規(guī)定關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。真正體現(xiàn)行政補(bǔ)償及其標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的是中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期下發(fā)的一些文件。如《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第18條、19條就規(guī)定了政府征收土地予以補(bǔ)償?shù)那樾?，政府在征收土地之后可以為被征收人更換其他土地或以地價(jià)予以補(bǔ)償。新中國(guó)成立之后，1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)奠定了國(guó)家補(bǔ)償制度的憲法基礎(chǔ)。[3]該憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征收或收歸國(guó)家所有。①過去，“征收”和“征用”經(jīng)?；煊茫?004年《憲法》之后，“征收”與“征用”的概念得以分離，征收是指永久取得所有權(quán)，征用則指暫時(shí)使用。改革開放以后，1982年《憲法》恢復(fù)了關(guān)于公民索賠權(quán)的規(guī)定，為新時(shí)期的國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償制度提供了憲法依據(jù)。

在我國(guó)，一直存在征收農(nóng)業(yè)稅的歷史傳統(tǒng)。所謂農(nóng)業(yè)稅是指國(guó)家對(duì)一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個(gè)人征收的一種稅，俗稱“公糧”。在征收農(nóng)業(yè)稅的背景之下，國(guó)家對(duì)糧食的使用無論是在應(yīng)急安排時(shí)還是常規(guī)征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)都有強(qiáng)行征收的性質(zhì)，自然談不上對(duì)糧食應(yīng)急征用所造成損失的補(bǔ)償。2005年取消《農(nóng)業(yè)稅》之后，進(jìn)一步凸顯了糧食是種植單位和個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，因此對(duì)糧食財(cái)產(chǎn)的應(yīng)急征用也開始考慮給予補(bǔ)償。

1.2　我國(guó)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)法律對(duì)糧食應(yīng)急征用的直接法律規(guī)定較少，主要存在于有關(guān)政府征用補(bǔ)償?shù)钠渌梢?guī)定中，總體來說我國(guó)關(guān)于糧食應(yīng)急征用標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)主要有以下幾個(gè)方面。

第一，私有財(cái)產(chǎn)神圣下的憲法依據(jù)。我國(guó)《憲法》第13條第3款明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯……國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睆墓竦慕嵌葋碚f，個(gè)人行使糧食財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)照顧公共利益和其他社會(huì)權(quán)利；從國(guó)家的角度說，為了公共利益，國(guó)家可以對(duì)個(gè)人或單位的糧食財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，并對(duì)其征收提供補(bǔ)償。憲法從國(guó)家根本大法的層面為糧食應(yīng)急征用及其補(bǔ)償提供法律依據(jù)。

第二，權(quán)利歸屬原則下的物權(quán)法依據(jù)?！段餀?quán)法》第44條規(guī)定了關(guān)于行政征用的原因和因征用產(chǎn)生損失的補(bǔ)償。*《物權(quán)法》第44條規(guī)定：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的， 應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！彼接胸?cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬認(rèn)定是物權(quán)法存在的本旨，因此國(guó)家在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急糧食狀態(tài)下亦有權(quán)對(duì)個(gè)人或企業(yè)的糧食財(cái)產(chǎn)予以征用，由于糧食是消耗性產(chǎn)品，被使用之后具有不可恢復(fù)性，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人或企業(yè)因糧食征用產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償。

第三，預(yù)防救濟(jì)原則下的防災(zāi)救助法規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第38條規(guī)定了在突發(fā)事件下對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)征用后的處理方法。*《防震減災(zāi)法》第38條：“因救災(zāi)需要，臨時(shí)征用的房屋、運(yùn)輸工具、通信設(shè)備等，事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者作其他處理?！备鶕?jù)該法，因救災(zāi)需要對(duì)被征用的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)事后及時(shí)歸還，無法歸還的，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或做其他處理。《中華人民共和國(guó)防洪法》第45條同樣規(guī)定了行政征收后對(duì)物資的歸還原則，無法歸還的給予適當(dāng)補(bǔ)償或者做其他處理。*《防洪法》第45條：“在緊急防汛期，防汛指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具和人力，決定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障礙物和其他必要的緊急措施；必要時(shí)，公安、交通等有關(guān)部門按照防汛指揮機(jī)構(gòu)的決定，依法實(shí)施陸地和水面交通管制。依照前款規(guī)定調(diào)用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等，在汛期結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者作其他處理。取土占地、砍伐林木的，在汛期結(jié)束后依法向有關(guān)部門補(bǔ)辦手續(xù)；有關(guān)地方人民政府對(duì)取土后的土地組織復(fù)墾，對(duì)砍伐的林木組織補(bǔ)種?！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》第48條規(guī)定縣級(jí)政府對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶侵苯咏?jīng)濟(jì)損失。*《國(guó)防法》第48條：“國(guó)家根據(jù)動(dòng)員需要，可以依法征用組織和個(gè)人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資?？h級(jí)以上人民政府對(duì)被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》同時(shí)規(guī)定了對(duì)臨時(shí)征用財(cái)產(chǎn)的及時(shí)返還，以及縣級(jí)政府對(duì)受害人的相應(yīng)補(bǔ)償。

第四，專項(xiàng)治理原則下的糧食法律規(guī)定。我國(guó)《糧食法(送審稿)》于2014年公布，其中規(guī)定了國(guó)家糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；*《糧食法》(征求意見稿)第55條：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定糧食應(yīng)急預(yù)案，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。”第56條：“糧食應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從糧食應(yīng)急安排和調(diào)度。有關(guān)單位和個(gè)人因糧食應(yīng)急安排和調(diào)度造成損失的，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)予以合理補(bǔ)償?！薄都Z食流通管理?xiàng)l例》第40條則以用強(qiáng)制性語言規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)者有無償執(zhí)行糧食應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)。*《糧食流通管理?xiàng)l例》第40條：“糧食應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，所有糧食經(jīng)營(yíng)者必須按國(guó)家要求承擔(dān)應(yīng)急任務(wù)，服從國(guó)家的統(tǒng)一安排和調(diào)度，保證應(yīng)急工作的需要?！绷硗飧鞯丶Z食應(yīng)急預(yù)案中亦有相關(guān)對(duì)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。湖南省糧食應(yīng)急援助方案既規(guī)定了單位和個(gè)人的配合義務(wù)，也規(guī)定了對(duì)被征用對(duì)象的依法補(bǔ)償原則。*《湖南省糧食應(yīng)急預(yù)案》4.4.2.：“……(4)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，省糧食應(yīng)急指揮部依法統(tǒng)一征用糧食經(jīng)營(yíng)者的糧食、交通工具以及相關(guān)設(shè)施，并依法給予補(bǔ)償。有關(guān)單位及個(gè)人應(yīng)予以配合，不得以任何理由予以拒絕。必要時(shí)在重點(diǎn)地區(qū)(如省會(huì)及市州所在地城市)對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)一發(fā)放、分配和定量銷售，保障人民群眾基本生活需要。”黑龍江省糧食應(yīng)急預(yù)案則在肯定單位和個(gè)人的配合義務(wù)后，規(guī)定了對(duì)被征用對(duì)象的合理補(bǔ)償原則。河北省糧食應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定了對(duì)被征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)返還以及依法補(bǔ)償義務(wù)。*《河北省糧食應(yīng)急預(yù)案》6.2：“糧食應(yīng)急工作結(jié)束后，事發(fā)地政府要對(duì)應(yīng)急工作中緊急征用的糧食經(jīng)營(yíng)者的糧食、交通工具、倉儲(chǔ)等設(shè)施給予補(bǔ)償，并及時(shí)返回征用的交通工具和倉儲(chǔ)等設(shè)施。被征用的交通工具和倉儲(chǔ)等設(shè)施在應(yīng)急處置過程中丟失或損壞的，事發(fā)地政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)修復(fù)或依法予以補(bǔ)償?！闭憬∮?006年頒布糧食安全應(yīng)急預(yù)案，由于頒布時(shí)間較早，該預(yù)案中并無關(guān)于糧食征用補(bǔ)償?shù)娜魏我?guī)定。江蘇省2014年頒布的糧食應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定了單位和個(gè)人在糧食應(yīng)急征用時(shí)的配合義務(wù)，并規(guī)定對(duì)被征用對(duì)象給予合理補(bǔ)償。*《江蘇省糧食應(yīng)急預(yù)案》：“……(4)進(jìn)入特急狀態(tài)時(shí)，由省人民政府下達(dá)臨時(shí)性糧食特別管制令，省糧食應(yīng)急工作指揮部依法統(tǒng)一征用糧食經(jīng)營(yíng)者糧源、全社會(huì)可用于糧食運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)力以及相關(guān)設(shè)施，并給予合理補(bǔ)償。有關(guān)單位及個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，不得以任何理由予以拒絕?！敝档靡惶岬氖呛幽鲜‰m然為糧食主產(chǎn)區(qū)，在全國(guó)糧食供應(yīng)中具有重要地位，但是并無關(guān)于省級(jí)糧食應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，僅漯河、鄭州、南陽等少數(shù)地市制定了糧食應(yīng)急預(yù)案，而且無關(guān)于糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

1.3　我國(guó)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

1.3.1補(bǔ)償原則模糊不清

我國(guó)多采用“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“依法補(bǔ)償”等作為糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償原則，但是這些標(biāo)準(zhǔn)用語具有很強(qiáng)的模糊性、抽象性，實(shí)際上是將具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定義務(wù)交給了執(zhí)行糧食應(yīng)急預(yù)案的行政部門，而現(xiàn)實(shí)中作為承擔(dān)行政補(bǔ)償義務(wù)主體的糧食應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行部門極易濫用裁量權(quán)，采用較低的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不利于對(duì)被征用人進(jìn)行充分的補(bǔ)償救濟(jì)。

1.3.2缺乏補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的詳盡規(guī)定

雖然根據(jù)我國(guó)目前法律法規(guī)可以對(duì)糧食應(yīng)急征用給予補(bǔ)償，但是對(duì)其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并未作出規(guī)定?！都Z食法(送審稿)》明確了縣級(jí)以上政府對(duì)因執(zhí)行糧食應(yīng)急預(yù)案遭受損失的單位和個(gè)人的合理補(bǔ)償原則，此規(guī)定不僅體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人私人財(cái)產(chǎn)的尊重，也兼顧了對(duì)國(guó)家利益的考慮。此外，多數(shù)產(chǎn)糧省市也制定了糧食安全應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案之中亦有關(guān)于糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償規(guī)定，然而上述這些法律法規(guī)并未對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成了實(shí)踐中執(zhí)行糧食應(yīng)急預(yù)案的行政主體對(duì)應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)拖延補(bǔ)償或不予補(bǔ)償，或者只是給予撫慰性的補(bǔ)償。

1.3.3補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

我國(guó)關(guān)于糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最為突出的問題就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。長(zhǎng)期以來，由于受集體利益、公共利益大于個(gè)人利益觀念影響，加上我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間存在的“交公糧”傳統(tǒng)，導(dǎo)致對(duì)糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行細(xì)致科學(xué)的規(guī)定，法律法規(guī)中關(guān)于“適當(dāng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身就說明了補(bǔ)償有一定的限度，不是充分的補(bǔ)償。此外，其他類型化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中還存在最高限額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情形。*《土地管理法》第47條第六款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

誠如前言，對(duì)執(zhí)行糧食應(yīng)急征用進(jìn)行的補(bǔ)償是一種行政補(bǔ)償。在西方國(guó)家資本主義制度確立之前，法律建立在維護(hù)君權(quán)以及等級(jí)秩序的基礎(chǔ)之上，法律對(duì)個(gè)人的保護(hù)都帶有一定的傾向性。不平等、不公正、不合理的制度豁免了君主和政府的一切責(zé)任，因此，在奴隸社會(huì)、封建社會(huì)中，由于權(quán)利義務(wù)的非一致性、權(quán)利與權(quán)力的非平等性，根本不可能存在國(guó)家行政補(bǔ)償?shù)挠^念和制度，更不用說對(duì)糧食財(cái)產(chǎn)的征用給予補(bǔ)償。資本主義民主制度建立之后，“主權(quán)在民”，“天賦人權(quán)”、“社會(huì)契約”等資產(chǎn)階級(jí)民主思想深入人心，人民的民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)。1785年法國(guó)《人權(quán)宣言》確定了私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的原則，除非有合法認(rèn)定的公共需要，并且在得到公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。*法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條：“私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。”1804年《法國(guó)民法典》重申了《人權(quán)宣言》精神內(nèi)涵：任何人不得被強(qiáng)迫強(qiáng)制出讓所有權(quán)，但因公用且受公平、事先補(bǔ)償時(shí)除外。由此產(chǎn)生了最初關(guān)于行政征收的公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)糧食征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦包含在內(nèi)。

2.1　公平補(bǔ)償原則

公平補(bǔ)償原則是以公正和平等為意旨對(duì)國(guó)家剝奪或限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行補(bǔ)償，亦有“正當(dāng)補(bǔ)償、公正補(bǔ)償之說。”法國(guó)《人權(quán)宣言》規(guī)定了行政補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t。公平補(bǔ)償要求被征用財(cái)產(chǎn)的所有者及其他權(quán)利人的全部損失都能得到補(bǔ)償，同時(shí)也不能超過他們的損失得到更多的補(bǔ)償。法國(guó)的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有以下特點(diǎn)：①充分補(bǔ)償原則。對(duì)因被征用所造成的直接的、物質(zhì)的和確定的損失給予全部補(bǔ)償。間接的、非物質(zhì)的和不確定性、可能發(fā)生的損失不能獲得補(bǔ)償。而判別直接損失與間接損失的標(biāo)準(zhǔn)則是看財(cái)產(chǎn)損失是否和公用征用之間存在直接的因果關(guān)系。②根據(jù)財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)確定補(bǔ)償金額。補(bǔ)償金額因受補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成要素的多少而不同。受補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的結(jié)構(gòu)包括應(yīng)收補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)要素(例如不動(dòng)產(chǎn)的地上和地下的附著物以及商品的儲(chǔ)存量等)和應(yīng)受補(bǔ)償?shù)姆梢蛩?例如租賃物等在內(nèi))。[4]法國(guó)《公用征收法》規(guī)定：“一審公用征收裁決之日，是計(jì)算財(cái)產(chǎn)價(jià)格的日期。在一審公用裁決之日，財(cái)產(chǎn)必須進(jìn)行評(píng)估，以計(jì)算被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。[5]③故意實(shí)施經(jīng)營(yíng)行為為提高補(bǔ)償金額者，不予補(bǔ)償。此種規(guī)定是為了防止當(dāng)事人故意投機(jī)取巧，改變?cè)胸?cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以提高補(bǔ)償數(shù)額，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不得計(jì)入補(bǔ)償數(shù)額。

1949年《德國(guó)基本法》第14條第3款確定了對(duì)行政征用進(jìn)行正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。首先，考慮完全補(bǔ)償，在無例外的情況下，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與財(cái)產(chǎn)損失相結(jié)合。其次，按照市價(jià)進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶▽?shí)體損失和負(fù)擔(dān)補(bǔ)償。實(shí)體損失是指被征用財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，按當(dāng)時(shí)市價(jià)予以決定；負(fù)擔(dān)補(bǔ)償則指實(shí)體補(bǔ)償之后，權(quán)利人所遭受的其他損失，(如因整體城市規(guī)劃征收給權(quán)利人生活和經(jīng)濟(jì)所帶來的損失)，對(duì)于此種損失的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在平衡公眾利益和個(gè)人利益之后進(jìn)行決定。*楊小軍,馬懷德.行政補(bǔ)償調(diào)研報(bào)告[J].中歐行政程序法會(huì)議和考察調(diào)研報(bào)告.115。

日本憲法第29條第3款亦規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。*日本《憲法》第29條第3款：“因公用征收及公用限制對(duì)私人造成財(cái)產(chǎn)上的特別損失時(shí)，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償，不允許國(guó)家或公用團(tuán)體不予補(bǔ)償而收取私人的財(cái)產(chǎn)或?qū)λ饺说呢?cái)產(chǎn)實(shí)行限制。關(guān)于日本正當(dāng)補(bǔ)償?shù)暮x，日本學(xué)界主要有兩種學(xué)說：一是完全補(bǔ)償說，二是相當(dāng)補(bǔ)償說。完全補(bǔ)償說認(rèn)為補(bǔ)償必須將不平等還原為平等，即對(duì)于所產(chǎn)生的損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償。*橋本公亙.憲法上的補(bǔ)償和政策上的補(bǔ)償.載成田賴明《行政法的爭(zhēng)點(diǎn)》，有斐閣1980:177.轉(zhuǎn)引自楊建順《日本行政法通論》[M].北京：中國(guó)法制出版社.1998:605。補(bǔ)償包含全部損失，即補(bǔ)償被征用財(cái)產(chǎn)的一般市場(chǎng)交易價(jià)格。相當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為，憲法關(guān)于正當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念，按照公正、客觀、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出合理的金額予以補(bǔ)償就足夠了。[6]無論完全補(bǔ)償說還是相當(dāng)補(bǔ)償說都是基于對(duì)公正原則的理解而對(duì)相對(duì)人做出的一種行政補(bǔ)償。事實(shí)上，即使是相當(dāng)補(bǔ)償數(shù)說也是以完全補(bǔ)償為原則，只是限于社會(huì)改革立法等例外情況存在合理理由時(shí)，才認(rèn)為有較低的相當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2　適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

適當(dāng)補(bǔ)償是指對(duì)國(guó)家剝奪或限制私人財(cái)產(chǎn)的行為給予與被征用財(cái)產(chǎn)使用價(jià)值適度相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，類似的概念還包含合理補(bǔ)償和相應(yīng)補(bǔ)償，它是一個(gè)比較模糊的概念。實(shí)踐中各國(guó)對(duì)于適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有不同的延伸，如美國(guó)的適當(dāng)補(bǔ)償原則建立在對(duì)公平市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償基礎(chǔ)之上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則非完全充分的補(bǔ)償。美國(guó)聯(lián)邦憲法第5條規(guī)定了行政征用的適當(dāng)補(bǔ)償原則，第14條則規(guī)定了關(guān)于行政征用的正當(dāng)法律程序原則。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法，適當(dāng)補(bǔ)償是指補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格，除了聯(lián)邦政府對(duì)行政補(bǔ)償作出規(guī)定之外，州一級(jí)政府也對(duì)財(cái)產(chǎn)征收做出了詳盡的規(guī)定。如《加州征收權(quán)法》規(guī)定，企業(yè)所有者將為他們的財(cái)產(chǎn)征收或者部分征收所導(dǎo)致的損失得到賠償。也就是說，企業(yè)因征收獲得補(bǔ)償?shù)姆秶劝ㄓ行钨Y產(chǎn)的損失，也包括無形資產(chǎn)的損失。在美國(guó)，至少加州和其他少數(shù)州，商譽(yù)損失會(huì)得到政府補(bǔ)償。[7]

臺(tái)灣地區(qū)公用征收多以合理補(bǔ)償為原則。例如：“行政院”曾以函令指出：“國(guó)家”為行政為之損失補(bǔ)償，如無成文法和習(xí)慣法之依據(jù)，應(yīng)依據(jù)公平合理原則辦理。*1971年臺(tái)字第4389號(hào)令。臺(tái)灣地區(qū)“司法院”也多以“適當(dāng)補(bǔ)償”和“合理補(bǔ)償”為原則審理國(guó)家征收案件。因此，臺(tái)灣地區(qū)的公用行政補(bǔ)償基本不是全額補(bǔ)償，而是合理適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

縱觀其他法域，都確立了明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)實(shí)際情況建立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，如法國(guó)實(shí)行全面、直接、物質(zhì)的補(bǔ)償，根據(jù)財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)計(jì)算補(bǔ)償金額；德國(guó)實(shí)行以全面補(bǔ)償為基礎(chǔ)的正當(dāng)補(bǔ)償原則，并以市價(jià)計(jì)算財(cái)產(chǎn)價(jià)值；美國(guó)的公正補(bǔ)償原則也包含對(duì)財(cái)產(chǎn)的市價(jià)和未來盈利價(jià)值的補(bǔ)償；日本雖然仍有關(guān)于補(bǔ)償原則的學(xué)說之爭(zhēng)，但是無論何種原則都是建立在對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行完全補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上。相比之下，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)仍然比較保守，補(bǔ)償采用合理補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償原則，基本上不是全額補(bǔ)償。

3完善我國(guó)糧食應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的措施

3.1　確立完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

損害與救濟(jì)相輔相成，有損害必有救濟(jì)，對(duì)損害予以補(bǔ)償是現(xiàn)代法治公平正義的直接體現(xiàn)。對(duì)我國(guó)糧食應(yīng)急征用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)木葷?jì)主要表現(xiàn)為法定條件下的公平補(bǔ)償和事先補(bǔ)償，這也體現(xiàn)了實(shí)體公正的基本要求。相較于正當(dāng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)忍岱ǎ窖a(bǔ)償?shù)母荏w現(xiàn)私權(quán)利與私權(quán)利之間市場(chǎng)交易的正常機(jī)制，也體現(xiàn)了私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與抗衡。為切實(shí)保障糧食財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的合法利益，應(yīng)以完全補(bǔ)償為價(jià)值衡量的標(biāo)準(zhǔn)。即在發(fā)生糧食應(yīng)急狀態(tài)下，如果單位和個(gè)人因執(zhí)行糧食應(yīng)急安排和調(diào)度造成一定的損失，必須對(duì)糧食所有權(quán)人補(bǔ)償征用前后糧食市場(chǎng)價(jià)格相等的金額?？梢栽凇都Z食法(送審稿)》中拓寬合理補(bǔ)償包含的范圍，以完全補(bǔ)償為基礎(chǔ)建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定見下述的建議立法條款。

3.2　擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

對(duì)糧食應(yīng)急征用的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以直接的、物質(zhì)的和確定的損失為范圍。間接的、精神的和非確定性的損失不予納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。直接的損失是指直接與征用具備因果關(guān)系的損失，與公用征用沒有直接聯(lián)系的間接損失，不計(jì)算在公用征用補(bǔ)償范圍內(nèi)。物質(zhì)損失是指喪失的財(cái)產(chǎn)利益而言，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是指已經(jīng)發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失。不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失。

3.3　確定受補(bǔ)償糧食財(cái)產(chǎn)的形態(tài)

《糧食法(送審稿)》中規(guī)定糧食的形態(tài)包括谷物及其成品糧、豆類和薯類農(nóng)作物；不同的糧食形態(tài)必然產(chǎn)生不同的價(jià)值。由于糧食形態(tài)存在變化的可能性(如谷物向成品糧的轉(zhuǎn)換過程中必然存在兩個(gè)不同的商品價(jià)格)，因此必須選定某一固定日期作為計(jì)算糧食財(cái)產(chǎn)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)法律以公用征收裁判當(dāng)天的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，作為計(jì)算補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的范圍。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，糧食財(cái)產(chǎn)形態(tài)應(yīng)當(dāng)以政府糧食應(yīng)急征用行政通告(令)當(dāng)天為確定日期，選擇這一天的理由是因?yàn)樽孕姓饔猛ǜ?令)發(fā)布之日起，糧食的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)即轉(zhuǎn)移至征用單位，這天以后的糧食形態(tài)改良行為不應(yīng)影響補(bǔ)償金額的增加。

3.4　計(jì)算受補(bǔ)償糧食財(cái)產(chǎn)價(jià)格的日期

由于糧食市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)常浮動(dòng)，在受糧食征用補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)范圍確定之后，還必須確定計(jì)算糧食價(jià)格的日期標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)法律關(guān)于計(jì)算日期的選擇多曾有所變動(dòng)，目前法國(guó)的做法是以一審法院對(duì)補(bǔ)償金額判決之日計(jì)算補(bǔ)償金的具體數(shù)額?？紤]實(shí)際情況，我國(guó)的糧食應(yīng)急征用應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)計(jì)算日期，在不發(fā)生行政訴訟的情況下，糧食的補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算應(yīng)以縣級(jí)以上政府確定具體補(bǔ)償金的日期為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；在發(fā)生行政訴訟的情況下，則以一審法院關(guān)于補(bǔ)償金額判決之日起計(jì)算補(bǔ)償金的具體數(shù)額，上訴中亦適用一審確立的標(biāo)準(zhǔn)。

3.5　實(shí)證方案的建立

根據(jù)以上論證內(nèi)容，建議在我國(guó)《糧食法(送審稿)》之糧食應(yīng)急預(yù)案專章增補(bǔ)以下立法條款：

①糧食應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從糧食應(yīng)急征用安排。有關(guān)單位和個(gè)人因執(zhí)行糧食應(yīng)急征用行為造成損失的，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)予以合理補(bǔ)償，包括受害人的直接、物質(zhì)、確定的損失。其中，糧食財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)值確定。

②對(duì)因執(zhí)行糧食應(yīng)急征用行為造成損失的有關(guān)個(gè)人和單位，其補(bǔ)償范圍應(yīng)包括糧食成本價(jià)格、交通費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、行政管理費(fèi)、包裝費(fèi)等。

③糧食財(cái)產(chǎn)形態(tài)以政府糧食應(yīng)急征用行政通告(令)當(dāng)天為確定日期，該日期的糧食財(cái)產(chǎn)形態(tài)即為計(jì)算補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的范圍。

④受補(bǔ)償糧食的價(jià)格由縣級(jí)以上政府確定具體補(bǔ)償金的日期為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；在發(fā)生行政訴訟的情況下，以一審法院關(guān)于補(bǔ)償金額判決之日的價(jià)格起計(jì)算補(bǔ)償金的具體數(shù)額，上訴中亦適用一審確立的標(biāo)準(zhǔn)。

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COMPARISON AND REFERENCE FOR THE COMPENSATION STANDARDS OF EMERGENCY GRAIN REQUISITION

YANG Li-ping

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:As a public administrative requisition, the compensation standards of emergency food requisition have undergone a long history of evolution. China’s “FoodLaw(draft)” has established reasonable compensation standards for losses caused by implementing emergency grain requisition, which has important implications for the protection of the legitimate rights and interests of people involved. However, due to the problems that the compensation standards for emergency grain requisition are vague, detailed provisions do not exist and the compensation standards are low, the experience of other countries should be used for reference according to China’s actual situation, fully compensated principles should be adopted, the scope of compensation should be expanded, and the specific amount of compensation should be determined by the stipulated date of the accepted compensation property form of grain.

Key Words：food security; policy and law; compensation standard

中圖分類號(hào)：D912.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1751(2015)02-0214-06

作者簡(jiǎn)介：楊莉萍(1986-)，女，河南項(xiàng)城人，博士，講師，美國(guó)艾奧瓦大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向： 經(jīng)濟(jì)法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

基金項(xiàng)目：2014國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大合作項(xiàng)目(2014GXS2B008)

收稿日期：2015-05-20