石正義

(湖北科技學院 教育學院，湖北 咸寧 437100)

《事業(yè)單位人事管理條例》相關法律問題解讀

石正義

(湖北科技學院 教育學院，湖北 咸寧 437100)

2011年11月24日國務院法制辦公布《事業(yè)單位人事管理條例》(征求意見稿)以來，經過三年多的修改，2014年終于出臺。2014年4月25日，國務院總理李克強簽署第682號總理令，正式頒布《事業(yè)單位人事管理條例》(下稱《條例》)，并從2014年7月1日起實施。《條例》是我國事業(yè)單位人事管理的一部重要法規(guī)，內含人事制度改革的諸多新舉措，涉及事業(yè)單位職工的切身利益，值得我們仔細品讀、領會。

《事業(yè)單位人事管理條例》；立法背景；問題解讀

一、《條例》出臺的立法背景

20世紀90年代，國家開始推行干部人事制度改革，改革的目標是將所有單位按其職能劃分為機關、事業(yè)單位、企業(yè)三大類進行分類管理，并相應建立各自管理制度。改革先從機關和企業(yè)入手，1993年、1994年先后頒布了《國家公務員暫行條例》和《勞動法》，之后又制定了《公務員法》(2005年)和《勞動合同法》(2008年頒布，2012年修正)，《公務員法》和《勞動合同法》的制定使機關、企業(yè)的管理有了法律依據。相比之下，事業(yè)單位由于主體多樣、涉域較廣、關系復雜、職能特殊等原因，改革相對滯后。鑒于事業(yè)單位的復雜性和特殊性，國家首先對事業(yè)單位進行分類改革，劃分為監(jiān)督管理、經營服務、公益服務三類，然后對三類事業(yè)單位進行區(qū)別對待，采取的辦法是回歸、改制和保留，即讓監(jiān)督管理類事業(yè)單位回歸行政系列，經營服務類事業(yè)單位改制為企業(yè)，公益服務類事業(yè)單位予以保留(如教育、科研、公共文化、公共衛(wèi)生等)。為了加強對保留下來的事業(yè)單位的管理，2002年國務院辦公廳批轉了原人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘任制度的意見》(下稱《意見》)，暫時解決了事業(yè)單位無制度可依的問題。但是《意見》還不是嚴格意義上的法律文本，不僅位階低，而且內容也很不全面，遠不能與《公務員法》和《勞動合同法》相媲美，因而大家普遍認為事業(yè)單位實際上處于一種無法可依的狀態(tài)。為了解決這一問題，國家經過近十年的努力，終于由國務院頒布了《事業(yè)單位人事管理條例》這樣一部位階較高的法規(guī)，從而告別了事業(yè)單位無法可依的歷史?！稐l例》以及《公務員法》、《勞動合同法》的頒布和實施，標志著我國干部人事制度改革分類管理的目標取得階段性成果。

二、《條例》的四大亮點

《條例》的四大亮點是：公開招聘、合同管理、養(yǎng)老保險、績效工資。公開招聘意味著進入事業(yè)單位將“凡進必考”，這就一改過去進人中存在的“蘿卜招聘”(即為關系戶量身定做崗位)和“內部招聘”的現象，杜絕用人上的不正之風。合同管理可以說是《條例》最大的亮點，《條例》規(guī)定聘用合同的期限為3年，合同期滿，用人單位與工作人員可以續(xù)聘，也可以解除，這就意味著事業(yè)單位徹底打破了終身制。養(yǎng)老保險要求事業(yè)單位的工作人員都要參加社保，退休后從社?；鹬心谩肮べY”，而不再從其工作單位中拿工資。2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革曾在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省直轄市率先試點，除了廣州實施較好外，其他試點省市面臨較大阻力，原因在于：一是納入社保后，退休人員的工資一般比原來從單位中拿的工資要低，所以許多試點單位的工作人員提前退休，目的是想享受原先的老辦法，從單位中拿工資；二是機關公務員為何不參保，而要求事業(yè)單位工作人員參保，這顯失公平。所以有人認為國家在甩包袱，提議事業(yè)單位和機關應當一起進養(yǎng)老保險。但是國家仍然堅持改革的目標，《條例》第35條規(guī)定：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇?！睘榱斯狡鹨姡松绮抗賳T表示，下一步將啟動機關養(yǎng)老保險改革?？冃ЧべY制度是事業(yè)單位工資制度改革的又一成果，績效工資以工作實績和工作效果為依據，與考核聯系在一起，實績多、貢獻大，績效工資就高。

三、聘用糾紛的法律適用

所謂聘用糾紛的法律適用是指產生聘用糾紛后適用哪些法律來調整。當然你會說用《條例》來調整，這個說法不錯，但問題是《條例》第四章有關聘用合同的條文很簡要。 2011年11月24日公布的《事業(yè)單位人事管理條例(征求意見稿)》(下稱《條例(征求意見稿)》)關于聘用合同的內容有21條，而正式頒布的《條例》只保留了8條，其中《條例(征求意見稿)》中解聘、辭聘、續(xù)聘、終止聘用合同的具體情形被刪除。原因在于《條例》的制定者接受了學界的觀點——聘用合同與勞動合同本質上是一致的，都是用人單位和勞動者在平等基礎上簽訂的合約。所以《條例》沒有就聘用合同和勞動合同共性部分再作闡述，而是就聘用合同的特殊之處作了規(guī)定，如聘用合同期限為3年(而勞動合同有三種：固定期限勞動合同、無固定期限勞動合同和以完成一定工作任務為期限的勞動合同，三種合同聘期不等)；試用期為12個月(而勞動合同試用期最長的不超過6個月)；連續(xù)曠工15個工作日或1年內累計曠工30個工作日的可以解聘(勞動合同無此規(guī)定)，等等。現在的問題是，《條例》中有關聘用合同的規(guī)定這么簡要，如果出現了《條例》規(guī)定以外的情形怎么處理？對此《勞動合同法》第96條作了交待：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關規(guī)定執(zhí)行?！币簿褪钦f，事業(yè)單位與其工作人員發(fā)生的聘用糾紛，首先通過《條例》調整，《條例》沒有規(guī)定的，再由《勞動合同法》來調整。所以我們不能只關注《條例》，同時還要關注《勞動合同法》。

四、學?？梢詫搪毠嵤┆剟詈吞幏?/h2>

學校可以對教師實施獎勵，這點人們不會有疑問，像我們學校也有對為學校做出突出貢獻的教師進行獎勵的制度和事實。但是學校是否可以對教師實施行政處分呢？這個問題人們是存有顧慮的，原因在于處分是一種行政制裁措施。自從1993年《國家公務員暫行條例》頒布后，事業(yè)單位工作人員(包括教師)被排除在公務員隊伍之外，這時人們就并不認可學校與教師的關系就是行政管理關系，因而也就不存在行政處分之說，所以很多高校對教師實施處分時非常謹慎，擔心沒有法律依據?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》第28條、第29條分別就學校對教師實施處分的情形和種類作了規(guī)定，其中處分的類型有警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除等五種。與前所說，處分是一種行政制裁措施，而且是參照《公務員法》的一種行政制裁措施。為什么在《公務員法》將教師排除之外后，《事業(yè)單位人事管理條例》又認可事業(yè)單位對其工作人員的行政處分呢？其法理依據是什么呢？這涉及到學校與教師的法律關系問題。我們知道，教師與學校的關系是聘用關系，《教師法》規(guī)定，這種聘用關系是學校和教師之間在平等協商的基本之上建立起來的。而聘用合同和勞動合同一樣(有學者認為聘用合同本質上就是勞動合同)具有平等性和不平等性的雙重特征。其平等性在于，簽訂和履行聘用合同時，雙方地位是平等的；其不平等性在于聘用合同一旦締結，教師就成為學校的一員，必須接受學校的管理，學校是管理者，教師是被管理者。所以學校與教師的聘用關系實際上存在著兩種法律關系，一是平等的民事關系，即在訂立、履行聘用合同或解聘、辭聘、違約賠償時雙方地位是平等的；二是不平等的行政管理關系，即在學校對教師實施考核、獎勵、處分時，雙方地位是不平等的。以上兩種情形的救濟途徑不同，第一種情形可以申請仲裁，第二種情形只能提出申訴。

五、教師進修培訓后違反服務期協定怎么賠償

教師進修培訓后辭聘，違反服務期協定是學校等事業(yè)單位經常發(fā)生的事，一些人才利用學校的資助讀碩、讀博，畢業(yè)后就要調走，這成為困擾學校人才工作的一個難題。為了防止這樣的現象，許多高校在教師進修前就與教師訂立一個協議，規(guī)定了違約賠款的約定，賠款的幅度有的是3倍，有的是5倍，有的是幾十萬元的基數再加進修成本?，F在的問題是這樣的協定合法嗎？對于這個問題，學界是存有爭議的。我國學界關于違反服務期如何設定違約金有三種觀點：任意違約金、禁止違約金、限制違約金。 持任意違約金觀點者認為，用人單位與勞動者可任意設定違約金的數額，只要雙方同意，即具有法律效力。持禁止違約金觀點者認為，法律應當禁止設定服務期違約金，以體現國家對勞動者弱勢群體的保護。從克服任意違約金、禁止違約金兩種極端的思維出發(fā)，一些學者提出了限制違約金的思路，該觀點認為，違約金的設定只限定在特定的范圍內(其中獲得資助進修后違反服務期就屬于這一范圍)，而且應對違約金的數額進行適當的限制。那么違約金的數額限制在多少范圍內才合理呢？這里涉及到違約金的性質問題——賠償性、懲罰性。有人認為違約金只具賠償性，不應有懲罰性；有人認為違約金兼具賠償性和懲罰性。違約金的賠償性是指違約金在功能上主要是為了彌補一方違約后另一方所遭受的損失，這種違約金與受損方實際損失相對應；違約金的懲罰性是指違約金在功能上主要是對債務人的違約行為實行懲罰，這種違約金將高于受損方的實際損失。我國立法者認同了賠償性，放棄了懲罰性?！秳趧雍贤ā返?2條規(guī)定：“用人單位為勞動者提供專項培訓費用，對其進行專業(yè)技術培訓的，可以與該勞動者訂立協議，約定服務期。勞動者違反服務期約定的，應當按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數額不得超過用人單位提供的培訓費用。用人單位要求勞動者支付的違約金不得超過服務期尚未履行部分所應分攤的培訓費用?！?002年制定的《意見》和2003年《人事部關于印發(fā)〈事業(yè)單位試行人員聘用制度有關問題的解釋〉的通知》，關于違約金的條款與《勞動合同法》的表述是一致的。2011年《條例(征求意見稿)》對此有所改動，第44條規(guī)定為：“事業(yè)單位提供專項培訓費用對工作人員進行培訓的，可以在聘用合同中約定服務期和違反服務期約定的違約責任?！闭敶蠹也聹y立法是不是認同了違約金懲罰性時，新頒布的《條例》卻刪除了《條例(征求意見稿)》第44條的規(guī)定，繼續(xù)認同原先的規(guī)定。也就是說，教師獲得學校資助進修后，如果違反服務期約定要求辭職，其違約金賠償的數額只能是學校資助的成本，而不能高于資助成本，而且還要減去其已經服務的年限。這是法律對教師等事業(yè)單位工作人員的特殊保護，同時也給高校等事業(yè)單位留住人才提出了新的挑戰(zhàn)。

六、教師有哪些法律救濟途徑

當教師與學校發(fā)生人事爭議后，有哪些救濟途徑呢？這應該是每一位教師都應當清楚的問題。一般而言，教師權益救濟的途徑有申訴、行政復議、訴訟、仲裁，但就人事爭議而言，根據《條例》第37條、第38條以及我國《教師法》的規(guī)定，人事爭議的救濟途徑主要有：申訴、仲裁、訴訟。申訴的范圍是，對學校、行政機關的考核結果、處分決定不服，可以向作出決定的學校、行政機關申請復核，也可以向作出決定的學校、行政機關的上一級主管機關提起申訴。仲裁的范圍是，根據我國《勞動爭議調解仲裁法》(2007年)和《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》(2008年)，凡因確認人事關系，訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同，工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護，勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經濟補償或者賠償金等發(fā)生的爭議；或因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議，都可申請仲裁。訴訟的情形是，對仲裁結果不服，學校和教師均可以向人民法院提起訴訟，具體情形參見《勞動爭議調解仲裁法》第47條、第48條、第49條的規(guī)定。

2095-4654(2015)01-0028-03

2014-09-18

D922.11

A