□侯卓

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871）

財(cái)政法學(xué)總論體系構(gòu)建論綱

□侯卓

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871）

目前，財(cái)政法基礎(chǔ)理論的研究還比較欠缺，尤其是缺乏普遍性的總論研究。雖然財(cái)政法與稅法關(guān)系密切，但二者在研究對(duì)象和內(nèi)涵上存在明顯差異，單獨(dú)提出財(cái)政法學(xué)總論研究是有意義的。經(jīng)由“內(nèi)部規(guī)律和外部經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合”的一般路徑，可以分別在本體論、價(jià)值論、規(guī)范論、運(yùn)行論四方面探討財(cái)政法學(xué)總論的基本范疇。構(gòu)建財(cái)政法學(xué)總論體系，能夠更好地指引對(duì)財(cái)政法學(xué)具體制度的研究，也有利于明確財(cái)政研究的法學(xué)分析進(jìn)路。

財(cái)政法學(xué)總論；體系構(gòu)建；基本范疇

中國(guó)的財(cái)稅法研究，在三十余年來(lái)發(fā)展甚快，相關(guān)成果不斷推陳出新。但是，學(xué)者們對(duì)稅法的研究熱情明顯高于財(cái)政法；而在財(cái)政法內(nèi)部，對(duì)于具體制度的研究較多，對(duì)于基礎(chǔ)理論的研究比較匱乏。審視民法、刑法等相對(duì)成熟的部門(mén)法學(xué)科，基礎(chǔ)理論的共性研究，多表現(xiàn)為完善的“總論”體系；而這種“總論研究”的思路既有利于理論體系的周延，也能指導(dǎo)實(shí)踐。這也為財(cái)政法基礎(chǔ)理論的研究指引方向：建構(gòu)一個(gè)財(cái)政法學(xué)總論，以對(duì)財(cái)政法領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、一般性、共同性問(wèn)題集中研究，大有裨益。

1　研究范式提煉

“要稱(chēng)得上科學(xué)研究，就必須重視總結(jié)認(rèn)識(shí)成果，使之概念化和范疇化，豐富范疇體系，而不能停留在感覺(jué)、知覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)的水平上?！保?］財(cái)政法學(xué)總論基本范疇的提煉，即是總論體系建構(gòu)的過(guò)程。體系建構(gòu)之前，必須先明確提煉范疇的方法與標(biāo)準(zhǔn)。

1.1提煉方法

對(duì)財(cái)政法總論的范疇提煉，可采“內(nèi)部規(guī)律和外部經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合”的社會(huì)科學(xué)研究方法。

從“內(nèi)部規(guī)律”而言，應(yīng)該從財(cái)政法學(xué)科自身的規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)，研究財(cái)政法學(xué)科的知識(shí)譜系，在此基礎(chǔ)上按照一定標(biāo)準(zhǔn)（下文將提到）確定屬于“總論”部分應(yīng)當(dāng)研究的內(nèi)容。尤其需要注意的是，既有研究成果中，雖然沒(méi)有“財(cái)政法總論”的概念，但學(xué)者們也有在著作中討論“財(cái)政法基礎(chǔ)理論”，這可為我們?cè)诖_立總論基本范疇時(shí)加以借鑒。

從“外部經(jīng)驗(yàn)”而言，我們可參考并吸取其它學(xué)科在確立“總論”研究范疇過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。具言之，首先看其它學(xué)科的總論都討論了哪些基本內(nèi)容，然后看這些基本內(nèi)容是否有在財(cái)政法學(xué)的“總論”中加以討論的必要，再結(jié)合財(cái)政法學(xué)科自身的特點(diǎn)，做出相應(yīng)的處理。因此，經(jīng)濟(jì)法總論、環(huán)境法總論等類(lèi)似著作，都可以作為我們研究如何確立財(cái)政法總論研究范疇時(shí)的重要素材。

1.2提煉標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政法學(xué)被稱(chēng)作 “法學(xué)領(lǐng)域一座尚未被開(kāi)墾的大金礦”。面對(duì)紛繁復(fù)雜的待解問(wèn)題，我們需要做出取舍：哪些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政法總論的研究范疇？筆者認(rèn)為，從構(gòu)建完整學(xué)科體系的角度來(lái)說(shuō)，有兩類(lèi)問(wèn)題需要放在總論中進(jìn)行研究。

一是財(cái)政法各具體制度中的普遍性、共通性問(wèn)題。比如，預(yù)算法、政府采購(gòu)法、財(cái)政收入法等制度中，都涉及到法律責(zé)任的承擔(dān)。因此，對(duì)財(cái)政法律責(zé)任問(wèn)題，就需要從一定高度進(jìn)行提煉，分析行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任以及政治責(zé)任等各種責(zé)任形式在財(cái)政法中適用的適配性，同時(shí)研究不同責(zé)任形式之間的協(xié)調(diào)方法以及承擔(dān)責(zé)任的主體等內(nèi)容。對(duì)財(cái)政法律責(zé)任的研究，當(dāng)然無(wú)法脫離具體的財(cái)政法律制度，而如果缺乏宏觀上的提煉、概括，則可能導(dǎo)致具體法律制度中相應(yīng)的責(zé)任制度規(guī)定得不夠準(zhǔn)確或是不夠周延。而如果在“財(cái)政法總論”中對(duì)財(cái)政法律責(zé)任的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，且上述研究成果又體現(xiàn)在立法或是修法過(guò)程中，可以預(yù)期類(lèi)似問(wèn)題至少會(huì)在一定程度上有所改善。

二是抽象并超越于具體制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題。各部門(mén)法學(xué)都有一些“超越具體制度”的知識(shí)，例如民法中的民事法律關(guān)系、法律行為等內(nèi)容，民事訴訟法中有關(guān)訴權(quán)的內(nèi)容等均屬此類(lèi)。此類(lèi)知識(shí)往往由具體制度抽象而來(lái)，但非對(duì)“制度”本身進(jìn)行考察。對(duì)其進(jìn)行研究，并不屬于“法解釋學(xué)”的范疇，而往往帶有“立法論”的色彩，而且其往往能從宏觀上指導(dǎo)具體的制度建設(shè)。例如，財(cái)政法基本原則的確立，雖然也需要對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行梳理，但在很大程度上還是一個(gè)“價(jià)值選擇”的過(guò)程；而財(cái)政民主、財(cái)政法定等原則的確立，又能對(duì)財(cái)政法律的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，起到重要的指引作用；再比如，對(duì)財(cái)政法律制度歷史發(fā)展的梳理，也能夠“以史為鑒”，為今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政立法提供參考。

本文擬借鑒法理學(xué)對(duì)范疇的一般分類(lèi)，逐次討論本體論、價(jià)值論、規(guī)范論、運(yùn)行論等四個(gè)部分。

2　本體論

本體論，就是研究“財(cái)政法是什么”的理論，包括財(cái)政法的概念、地位、體系、淵源等。

2.1概念與調(diào)整對(duì)象

財(cái)政法的概念是整個(gè)財(cái)政法研究的邏輯起點(diǎn)。由于傳統(tǒng)觀點(diǎn)一般將一個(gè)部門(mén)法的概念界定為 “調(diào)整某某社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)”，因而概念與調(diào)整對(duì)象產(chǎn)生了密不可分的聯(lián)系。在此問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)學(xué)者基本達(dá)成共識(shí)——財(cái)政法是調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。①雖然不同學(xué)者的定義在具體表述和一些細(xì)節(jié)之處有所差異，但實(shí)質(zhì)相同。如“財(cái)政法是調(diào)整在國(guó)家為了滿足公共欲望而取得、使用和管理資財(cái)?shù)倪^(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)”（張守文主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第112頁(yè)）；“財(cái)政法是調(diào)整財(cái)政關(guān)系之法”（劉劍文、熊偉：《財(cái)政稅收法》，法制出版社2009年版，第5頁(yè)）；等等。

詳加審視，對(duì)“調(diào)整對(duì)象”的研究存在諸多需要進(jìn)一步澄清的問(wèn)題，例如：何種行為屬于財(cái)政行為？哪些范圍內(nèi)的行為屬于財(cái)政法調(diào)整的“財(cái)政行為”？財(cái)政制度包括哪些位階的規(guī)范？將財(cái)政法這類(lèi)制度規(guī)范的調(diào)整對(duì)象界定為“制度”，是否存在“邏輯循環(huán)”的問(wèn)題？而就調(diào)整對(duì)象的“財(cái)政關(guān)系說(shuō)”而言，值得深入思考的問(wèn)題也不少。例如：財(cái)政關(guān)系在歷史上并非等同劃一，受財(cái)政職能不斷變化的影響，財(cái)政關(guān)系的范圍是不斷伸縮變化的，那么對(duì)財(cái)政關(guān)系內(nèi)涵和外延的界定便影響到財(cái)政法調(diào)整范圍的變易。因此，欲確定財(cái)政法調(diào)整對(duì)象，便需要首先界定清楚財(cái)政的作用范圍，這又涉及到“確定財(cái)政關(guān)系范圍的標(biāo)準(zhǔn)”等諸多問(wèn)題。由此可見(jiàn)，調(diào)整對(duì)象的確定并非那么簡(jiǎn)單，要想真正把握這個(gè)問(wèn)題，需要作一系列深入研究。

進(jìn)而言之，中國(guó)大陸的法學(xué)研究，十分強(qiáng)調(diào)“調(diào)整對(duì)象”的界定。特定的調(diào)整對(duì)象成為相關(guān)部門(mén)法研究的“正當(dāng)性基礎(chǔ)”。然而，過(guò)分強(qiáng)調(diào)法的概念與調(diào)整對(duì)象的聯(lián)系，可能招致不必要的理論桎梏。特別是面對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代財(cái)政現(xiàn)象，很難找出一個(gè)明確的“財(cái)政關(guān)系”概念來(lái)加以對(duì)應(yīng)——即使勉強(qiáng)為之，恐怕界定出的調(diào)整對(duì)象也只是一個(gè)內(nèi)涵模糊甚至大而無(wú)當(dāng)?shù)?“雞肋”?，F(xiàn)代法學(xué)研究強(qiáng)調(diào)“問(wèn)題導(dǎo)向”與“學(xué)科交叉”，事實(shí)上已經(jīng)很難找到傳統(tǒng)法學(xué)那樣涇渭分明的所謂 “調(diào)整對(duì)象”，它們一般是圍繞所研究的問(wèn)題而擴(kuò)展到不同的法律學(xué)科，形成一種以研究對(duì)象為核心而非以部門(mén)法為藩籬的“領(lǐng)域法學(xué)”。這啟迪我們可以從新的視角對(duì)財(cái)政法的概念作一番審視。

2.2地位

法的地位是它在法體系中是否具有自己的位置，或者能否成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)而存在。如果能，則須進(jìn)一步探究其在法律 “金字塔”中所處的位階與層次。通常理解，獨(dú)立地位存在的主要標(biāo)志是調(diào)整對(duì)象，而如前所述，學(xué)者們普遍認(rèn)同財(cái)政法具有獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象（財(cái)政關(guān)系），因而她被認(rèn)為是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)?；谕瑯拥脑颍谝哉{(diào)整對(duì)象作為劃分部門(mén)法或?qū)W科體系的傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)中，財(cái)政法也被劃歸為經(jīng)濟(jì)法體系中的宏觀調(diào)控法之下的一個(gè)二級(jí)子部門(mén)法，有論者進(jìn)而指稱(chēng)財(cái)政法是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”。［2］

但是，宏觀調(diào)控只是財(cái)政法次要、補(bǔ)充的功能，僅在財(cái)政補(bǔ)貼等少部分的、動(dòng)態(tài)的、宏觀的內(nèi)容中有所體現(xiàn)，不代表財(cái)政法的全貌。而且，將財(cái)政法置于宏觀調(diào)控法的體系之下，過(guò)于凸顯政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和干預(yù)，難以體現(xiàn)民主、自由、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等財(cái)政法的應(yīng)有之義，背離了根植于民主憲政基礎(chǔ)上的現(xiàn)代財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)——“公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的對(duì)立統(tǒng)一”。［3］因此，這種定位有失偏頗。

2.3體系

體系思考是為了理順各組成部分之間的關(guān)系，使其處于同一指導(dǎo)思想之下，消除價(jià)值判斷上的矛盾；在體系確立后，各種法律規(guī)范可以按照一定的原理有序排列，從外觀上呈現(xiàn)一種透視的效果，對(duì)于法律解釋以及制定法的漏洞補(bǔ)充是很有好處的。［4］根據(jù)結(jié)構(gòu)主義，一定的結(jié)構(gòu)、體系能產(chǎn)生一定的功能。為了更好實(shí)現(xiàn)財(cái)政法的功能，在確立財(cái)政法體系的過(guò)程中，應(yīng)滿足一定的基本要求。具言之，合適的財(cái)政法體系應(yīng)當(dāng)與上位階的憲法價(jià)值及規(guī)范體系相符合，與其它相同位階的規(guī)范體系相調(diào)和，還必須保證體系內(nèi)部沒(méi)有相互矛盾的現(xiàn)象。

前蘇聯(lián)學(xué)者圍繞財(cái)政法的體系曾發(fā)生過(guò)激烈的爭(zhēng)論，他們普遍根據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性將財(cái)政區(qū)分為集中性的國(guó)家財(cái)政和非集中性的部門(mén)財(cái)務(wù)；在此基礎(chǔ)上，有些學(xué)者認(rèn)為這兩部分內(nèi)容都屬于國(guó)家財(cái)政，而另有一部分學(xué)者則認(rèn)為僅有國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行的集中性財(cái)務(wù)，才屬于國(guó)家財(cái)政范疇。這種不同的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致不同學(xué)者對(duì)財(cái)政法體系的認(rèn)定表現(xiàn)出比較明顯的差異。［5］而日本學(xué)者對(duì)財(cái)政法體系的認(rèn)識(shí)，主要通過(guò)其學(xué)科體系表現(xiàn)出來(lái)，一般認(rèn)為財(cái)政法學(xué)包括財(cái)政法序說(shuō)（或稱(chēng)“財(cái)政法一般理論”）、財(cái)政計(jì)劃法、公會(huì)計(jì)法、公財(cái)產(chǎn)法、地方財(cái)政法和財(cái)政統(tǒng)制法等六個(gè)部分。［6］可見(jiàn)，財(cái)政法調(diào)整對(duì)象在不同的歷史條件下會(huì)有所變化，因而，財(cái)政法的體系是一個(gè)具有時(shí)空跨度的概念——這也可以解釋為何不同國(guó)家的學(xué)者在不同的歷史時(shí)期對(duì)財(cái)政法體系的理解是不一致的。

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)政法體系的研究形成一系列成果。有“六分法”（財(cái)政基本法、財(cái)政平衡法、財(cái)政預(yù)算法、財(cái)政支出法、財(cái)政收入法、財(cái)政監(jiān)督法）、“三分法”（財(cái)政管理體制法、財(cái)政收支管理法、財(cái)政活動(dòng)程序法）等不同觀點(diǎn)。但仍有必要在中國(guó)語(yǔ)境下具體研究現(xiàn)時(shí)的財(cái)政法體系問(wèn)題，例如：財(cái)政法的體系應(yīng)當(dāng)解構(gòu)為哪幾個(gè)層次？每一層次如何進(jìn)一步解構(gòu)？解構(gòu)與建構(gòu)的邏輯進(jìn)路何在？置于國(guó)際語(yǔ)境下，我國(guó)的財(cái)政法體系有何特色？置于歷史維度中，現(xiàn)時(shí)條件下的財(cái)政法體系又有何特色？

2.4淵源和形式

法的淵源和形式，是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，目前學(xué)界對(duì)這兩個(gè)概念的混用現(xiàn)象比較普遍。法的淵源，指法的來(lái)源或法之棲身之所，也可認(rèn)為是法產(chǎn)生的原因或途徑。［7］在當(dāng)代中國(guó)，比較具有普遍性的淵源主要有：立法；國(guó)家機(jī)關(guān)決策和決定；司法經(jīng)驗(yàn)、判例和法律解釋?zhuān)粐?guó)家和有關(guān)社會(huì)組織的政策；國(guó)際法；習(xí)慣；道德規(guī)范和正義觀念；社團(tuán)規(guī)章和民間合約；外國(guó)法；理論學(xué)說(shuō)，特別是法律學(xué)說(shuō)?？梢?jiàn)，法的淵源是一個(gè)“法前”的概念。而法的形式，則指法的具體的外部表現(xiàn)形態(tài)，人們通常當(dāng)作“法的淵源”的憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等，其實(shí)是“法的形式”。既有財(cái)政法學(xué)研究中，一般將憲法、法律、法規(guī)等視為“財(cái)政法的淵源”；在明晰上述法理之后，我們便知道這是一種誤用。

財(cái)政法的淵源，是形成財(cái)政法規(guī)范的資源和進(jìn)路，例如財(cái)政立法、國(guó)務(wù)院有關(guān)財(cái)政問(wèn)題的決議等。這其中首先要關(guān)注財(cái)政立法的問(wèn)題。財(cái)政事項(xiàng)具有很強(qiáng)的技術(shù)性，不像刑法、民法等傳統(tǒng)法律那樣，能相對(duì)容易地為立法機(jī)關(guān)所理解和掌握；因此各種知識(shí)背景的專(zhuān)家，都在立法過(guò)程中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，財(cái)政立法涉及到不同機(jī)關(guān)間的權(quán)力配置，因此在立法過(guò)程中的博弈現(xiàn)象更加突出，如果要在財(cái)政立法程序中合理引導(dǎo)這種利益博弈，就需要作出相應(yīng)的程序性安排。

依據(jù)制定機(jī)關(guān)和規(guī)范的效力，財(cái)政法的形式包括憲法、法律、法規(guī)等不同層次。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政法規(guī)范存在“立法位階不高”的問(wèn)題，“授權(quán)立法”和“部門(mén)立法”現(xiàn)象比較突出，對(duì)這些現(xiàn)象的合理性、以及如何進(jìn)行優(yōu)化，值得思考。

3　價(jià)值論

價(jià)值論，研究的是與法的價(jià)值相關(guān)的一系列理論，如理念、價(jià)值、宗旨、原則等。

3.1理念

法的理念，是人們?cè)诜蓪?shí)踐中通過(guò)理性能力所把握到的法的內(nèi)在精神和普遍范型，是法的理論范圍內(nèi)所能探求的最高抽象層次的范疇。［8］其意味著“法律應(yīng)如何”，區(qū)別于作為事實(shí)問(wèn)題的“法的概念”，本質(zhì)上是一個(gè)價(jià)值問(wèn)題。［9］財(cái)政法的基本理念應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)維度。

一是公共財(cái)產(chǎn)觀。傳統(tǒng)觀念中，談及“財(cái)產(chǎn)法”時(shí)一般都指向民商法，即直接調(diào)整平等主體間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律。但應(yīng)看到，私人財(cái)產(chǎn)單有私法保護(hù)并不充分，私產(chǎn)還可能受到國(guó)家公權(quán)力的侵奪。因此，應(yīng)當(dāng)將財(cái)產(chǎn)法分為私人財(cái)產(chǎn)法和公共財(cái)產(chǎn)法，前者如民法，劃定平等私主體之間的財(cái)產(chǎn)邊界；后者則是財(cái)稅法，劃定私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)之間的界限。之所以說(shuō)財(cái)稅法是公共財(cái)產(chǎn)法，可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度來(lái)理解。從靜態(tài)角度看，稅收、政府性基金、國(guó)有企業(yè)及其利潤(rùn)等都是財(cái)產(chǎn)，只不過(guò)它們不像私人財(cái)產(chǎn)那樣具有排他性、獨(dú)占性，而是一種公共財(cái)產(chǎn)。從動(dòng)態(tài)角度理解，就是說(shuō)財(cái)稅法要研究的正是公共財(cái)產(chǎn)的取得、管理、使用與分配中的法律問(wèn)題。從財(cái)產(chǎn)法的角度去研究財(cái)稅法，將成為構(gòu)建財(cái)稅法學(xué)新體系的邏輯基礎(chǔ)，也是財(cái)稅法學(xué)理論研究的價(jià)值主線。

二是理財(cái)治國(guó)觀。即樹(shù)立“理財(cái)即治國(guó)”思維。對(duì)一個(gè)財(cái)政收入達(dá)11萬(wàn)億的大國(guó)而言，管好國(guó)家的“錢(qián)袋子”，無(wú)疑也就是治理國(guó)家的重要內(nèi)容。要想“理好財(cái)”，需要規(guī)范、有序地進(jìn)行國(guó)家“理財(cái)”活動(dòng)，這首先就要求“依法理財(cái)”。建構(gòu)一個(gè)規(guī)范、完整、科學(xué)的財(cái)稅法律體系，既能遏制政府的公權(quán)向私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)張的沖動(dòng)，又能避免政府在財(cái)政活動(dòng)中因?yàn)橐?guī)范漏洞而出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，從而使政府能夠做到財(cái)政收入合理、合法、合憲，財(cái)政支出公開(kāi)、公平和公正，財(cái)政管理有規(guī)、有序、有責(zé)。因此，這便要求我國(guó)加快財(cái)稅立法進(jìn)程、充實(shí)財(cái)稅法律體系，使重要的、基礎(chǔ)性的財(cái)稅事項(xiàng)，都做到“有法可依”。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步提高立法的科學(xué)性與民主性，加強(qiáng)法律實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)“良法善治”，從“財(cái)稅法制”走向“財(cái)稅法治”。

三是財(cái)政控權(quán)觀。即要限制國(guó)家財(cái)政權(quán)力的外部邊界，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力的合理配置。具體來(lái)說(shuō)，一是要求國(guó)家財(cái)政權(quán)力受到憲法、法律的嚴(yán)格控制，二是要求納稅人的基本權(quán)利得到憲法、法律的充分保護(hù)。簡(jiǎn)言之，就是要以公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障作為對(duì)政府財(cái)政的控制，這就是憲政的內(nèi)在要求在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。同時(shí)，限權(quán)往往還和分權(quán)、制衡緊密聯(lián)系在一起，也就是要求財(cái)政權(quán)力在各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行合理配置，并伴有制衡、監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政分權(quán)，在橫向體現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置，在縱向體現(xiàn)為中央機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分，其要旨都是通過(guò)權(quán)力相互制約來(lái)達(dá)到平衡，避免權(quán)力過(guò)分集中帶來(lái)驕縱與恣狂。

就三者關(guān)系而言，公共財(cái)產(chǎn)觀闡述了財(cái)政法的根本屬性，理財(cái)治國(guó)觀描繪了財(cái)政法的使命與前景，而財(cái)政控權(quán)觀則具體提出了財(cái)政法的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)路徑。

3.2價(jià)值

“價(jià)值”是客體之于主體的有用性。［10］目前國(guó)內(nèi)既有研究成果中，少見(jiàn)系統(tǒng)論述財(cái)政法價(jià)值的文獻(xiàn)。①通過(guò)知網(wǎng)檢索，與“財(cái)政法的價(jià)值”有關(guān)的文獻(xiàn)僅有3篇，分別為徐孟洲：《論法的和諧價(jià)值與財(cái)政法核心理念》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第4期；任際：《財(cái)政法的正義價(jià)值判斷與選擇》，載《法學(xué)》2011年第4期；田小東：《財(cái)政法核心理念要體現(xiàn)和諧社會(huì)的基本價(jià)值》，載《財(cái)會(huì)研究》2010年第13期。筆者認(rèn)為，財(cái)政法的價(jià)值研究應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

第二，在內(nèi)容上要把握價(jià)值的高度與普遍性。價(jià)值作為衍生出宗旨、原則的基礎(chǔ)性范疇，應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)母叨龋幢仨毮軌蚪y(tǒng)領(lǐng)財(cái)政法的各類(lèi)下位范疇，貫穿財(cái)政法各項(xiàng)制度的始終，在財(cái)政法規(guī)范的生成、運(yùn)行等過(guò)程中得到普遍體現(xiàn)。由于財(cái)政關(guān)系本身就具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，財(cái)政法規(guī)范所欲保護(hù)（或是體現(xiàn)）的價(jià)值自然也是豐富多彩的，而只有其中的“核心”內(nèi)容，才應(yīng)當(dāng)被確立為整個(gè)財(cái)政法的價(jià)值。

第三，在時(shí)間上要注重回應(yīng)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需求。價(jià)值是一個(gè)歷史范疇，隨著社會(huì)發(fā)展階段的進(jìn)化和人類(lèi)認(rèn)識(shí)境界的擴(kuò)展，價(jià)值的內(nèi)涵也在發(fā)生著變動(dòng)。作為應(yīng)用法學(xué)的財(cái)政法，既要把握不同歷史階段中財(cái)政法價(jià)值內(nèi)涵的共性，也要注重對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段所面臨的特殊問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。這不是要重回“對(duì)策法學(xué)”的老路，而是問(wèn)題導(dǎo)向的必然要求和生動(dòng)體現(xiàn)。

3.3宗旨

法的宗旨，是一部法律所欲實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)，體現(xiàn)著法的精神追求和價(jià)值取向。國(guó)內(nèi)在這一方面的研究也相當(dāng)欠缺，目前尚未產(chǎn)生較有影響力的專(zhuān)門(mén)論述，相關(guān)研究成果主要表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)行法宗旨的批判與反思。由于時(shí)代背景所限，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政法律法規(guī)的宗旨總體上還比較落后，已經(jīng)不能較好地反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和公共財(cái)政理念下的新形勢(shì)、新變化。例如，修改前的《預(yù)算法》就將“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”作為立法宗旨，過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家預(yù)算的工具性職能，而忽視了預(yù)算本應(yīng)具有的規(guī)范政府收支行為的意涵。［11］在修法過(guò)程中重新審思立法宗旨，融入“預(yù)算法是管理政府的工具，而非政府管理的工具”的理念，其必要性自不待言。此外，在《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《財(cái)政收支劃分法》等法律的立法建議中，學(xué)者也對(duì)其立法宗旨作出了剖析。［12］總而言之，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于財(cái)政法宗旨的研究還比較零散、孤立，缺少在財(cái)政法整體層面的“共性”的梳理與歸納。

3.4原則

法的原則，貫穿于法的各個(gè)環(huán)節(jié)，是統(tǒng)攝各類(lèi)具體規(guī)則的基礎(chǔ)性規(guī)則。在學(xué)科宏觀體系中，財(cái)政法原則扮演“承上啟下”的角色，上承財(cái)政法的基本理念，又對(duì)具體的財(cái)政行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力。一般認(rèn)為財(cái)政法應(yīng)當(dāng)包括財(cái)政民主、財(cái)政法定、財(cái)政健全和財(cái)政平衡四大基本原則。

針對(duì)財(cái)政法基本原則，還有諸多需要研究的內(nèi)容。參考其它研究相對(duì)成熟的部門(mén)法學(xué)科，比如民法，不難發(fā)現(xiàn)，其學(xué)者對(duì)基本原則之間的關(guān)系，也投入了一定的研究精力。例如，意思自治原則和誠(chéng)實(shí)信用原則的關(guān)系、以及各原則之間的優(yōu)先次序等問(wèn)題，都有學(xué)者進(jìn)行討論；相關(guān)研究不僅具有理論構(gòu)建上的價(jià)值，對(duì)于需要援引基本原則的司法實(shí)踐也起到了積極作用。而反思財(cái)政法諸基本原則中，財(cái)政法定與財(cái)政平衡原則的指引也可能導(dǎo)向不同的結(jié)論，因此，對(duì)這幾項(xiàng)基本原則之間的關(guān)系加以研究，很有必要。

需要強(qiáng)調(diào)，研究財(cái)政法基本原則，不僅具有理論價(jià)值，也有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。例如，現(xiàn)實(shí)生活中政府公債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升；而我國(guó)目前消除國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的希望主要寄托于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，缺乏強(qiáng)有力的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。如果財(cái)政健全原則得以確立，并通過(guò)具體的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序體現(xiàn)出來(lái)，勢(shì)必有助于將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制在可預(yù)測(cè)和可接受范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大有裨益。

總體看來(lái)，深港股市相關(guān)程度仍不高，這可能是由于兩地市場(chǎng)制度因素和投資產(chǎn)品、工具的影響，投資者可以利用市場(chǎng)間的差異性構(gòu)造投資組合，在分散投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)考慮深港股市間的相關(guān)性波動(dòng)。在樣本兩階段期間中，兩地股市收益率間關(guān)聯(lián)性具有明顯的時(shí)變特征，總體經(jīng)歷“N”型趨勢(shì)，先短暫緩慢上升，經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的波動(dòng)下降又明顯的波動(dòng)拉升，且達(dá)到的相關(guān)程度較剛開(kāi)始更高，也表明“深港通”開(kāi)通初期，兩地的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)并沒(méi)有得到加強(qiáng)，反而繼續(xù)波動(dòng)下降，后期深港兩地的收益率波動(dòng)相關(guān)性具有較明顯的提高，且每次股市的巨大波動(dòng)均會(huì)顯著影響兩地市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，這與“深港通”政策實(shí)施的目的也是相符的。

4　規(guī)范論

規(guī)范論，研究的是法的行為、主體、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等理論問(wèn)題，是圍繞著法律關(guān)系來(lái)闡釋財(cái)政法的特質(zhì)。

4.1行為

法律行為，是對(duì)法的各種行為現(xiàn)象進(jìn)行高度抽象所得出的上位范疇。法律行為的概念肇始于民法，但已經(jīng)受到各個(gè)法律學(xué)科的廣泛關(guān)注——甚至可以說(shuō)，任何一門(mén)成熟的法學(xué)學(xué)科，都應(yīng)當(dāng)有自己的行為理論?？梢哉f(shuō)，行為理論居于規(guī)范論的核心，因?yàn)樾袨橛芍黧w來(lái)進(jìn)行，行為也引發(fā)權(quán)利、義務(wù)關(guān)系之得喪變更，并產(chǎn)生責(zé)任問(wèn)題。然而，財(cái)政法研究中使用“財(cái)政行為”概念的論著比比皆是，但對(duì)于財(cái)政行為理論本身的研究則基本上處于空白狀態(tài)。①根據(jù)知網(wǎng)檢索，對(duì)財(cái)政行為的論述僅有王樺宇：《財(cái)政收入行為及其調(diào)制研究》，武漢大學(xué)2005年碩士論文；陳龍：《財(cái)政行為范圍的界定：政府比較優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月1日。

在此，筆者僅給出“財(cái)政行為”研究的一些可能思考方向：其一，財(cái)政行為的比較研究。財(cái)政行為首先是法律行為，因此有必要借鑒法律行為的普遍研究成果，分析財(cái)政行為與行政行為、民事行為等的異同，進(jìn)而得出財(cái)政行為的獨(dú)特之處；其二，財(cái)政行為的范疇研究。明確財(cái)政法學(xué)的研究對(duì)象，需要回答 “什么是財(cái)政行為”，這就要求我們從主體、功能、目的等角度全面地界定財(cái)政行為，揭示財(cái)政行為的法律特征，進(jìn)而剖析財(cái)政行為的要件與效力；其三，財(cái)政行為的類(lèi)型化研究。為了探討對(duì)不同行為的法律規(guī)制，有必要將財(cái)政行為細(xì)分為若干類(lèi)別，再分別討論其規(guī)制原理與具體路徑。

4.2主體

主體，是根據(jù)法律而享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的組織或個(gè)人。在我國(guó)，財(cái)政法的主體問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)被隱沒(méi)在經(jīng)濟(jì)法的主體問(wèn)題之中，學(xué)界慣于將經(jīng)濟(jì)法所劃分的“調(diào)控主體”與“調(diào)控受體”照搬至財(cái)政法中，這是由于財(cái)政法傳統(tǒng)上被視為經(jīng)濟(jì)法的分支，而且經(jīng)濟(jì)法的主體理論研究相對(duì)發(fā)達(dá)。然而，當(dāng)我們面對(duì)財(cái)政法從“政府的管理工具”到“管理政府的工具”的理念轉(zhuǎn)型時(shí)，再沿用這種思路就未必妥當(dāng)了。不過(guò)，我們又應(yīng)當(dāng)提煉出什么樣的范疇來(lái)概括財(cái)政法豐富多樣的主體呢？

具體的財(cái)政法制度中，主體理論缺位所造成的問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。例如，《政府采購(gòu)法》主體中的采購(gòu)人僅包括“使用財(cái)政性資金”的“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織”，這一主體判斷標(biāo)準(zhǔn)就存在諸多可拷問(wèn)之處：何為“財(cái)政性資金”？為何將國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)排除在外，而與《招標(biāo)投標(biāo)法》形成價(jià)值取向矛盾？將事業(yè)單位、團(tuán)體組織全部納入范圍而不加區(qū)分，是否合適？［13］又如，《預(yù)算法》的諸主體均為立法、行政等國(guó)家機(jī)關(guān)，而社會(huì)團(tuán)體、一般公眾則缺少主體地位，民意吸納也僅僅是政府的“恩惠”而非民眾的權(quán)利。在國(guó)家機(jī)關(guān)諸主體內(nèi)部，也明顯缺少制衡與監(jiān)督。［14］這些問(wèn)題固然暴露在財(cái)政法各子部門(mén)法中，但也反映了加強(qiáng)主體理論研究的需要，否則財(cái)政法內(nèi)部的邏輯就很可能是零散而不自洽的。

4.3權(quán)義

權(quán)利與義務(wù)，是法律的核心問(wèn)題?！胺傻娜蝿?wù)就是要把利益轉(zhuǎn)化為權(quán)利和義務(wù)，合理地確定權(quán)利和義務(wù)的界限”［15］，恰如耶林所言：“法學(xué)乃權(quán)利和義務(wù)之學(xué)”。

財(cái)政法上，財(cái)政行為、財(cái)政法律關(guān)系、財(cái)政法律責(zé)任等都要以權(quán)利義務(wù)為基礎(chǔ)來(lái)展開(kāi)，財(cái)政權(quán)利（力）與義務(wù)的配置也構(gòu)成了財(cái)政法的中心問(wèn)題。財(cái)政法總論對(duì)這一問(wèn)題的研究，不可能是具體闡述各個(gè)制度下的應(yīng)然配置，而主要是在一定理念的指引下，揭示財(cái)政權(quán)義配置時(shí)應(yīng)遵循的原則。筆者認(rèn)為，前述“財(cái)政控權(quán)觀”應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政法主體間權(quán)義配置的基本原則。政府的財(cái)政權(quán)本質(zhì)上是行政權(quán)之一種，而行政權(quán)天然具有擴(kuò)張的屬性，如果不通過(guò)制度手段加以控制，其便具有膨脹為侵害公民權(quán)利的“利維坦”的可能性。因此，財(cái)政權(quán)力配置時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)、控制權(quán)，同時(shí)為政府的財(cái)政權(quán)設(shè)置一定界限。除“控權(quán)”原則外，“公共財(cái)政觀”也應(yīng)當(dāng)成為權(quán)義配置的原則。具言之，之所以要賦予政府機(jī)關(guān)以一定財(cái)政權(quán)力，是因?yàn)槠湟獮榧{稅人提供公共物品和公共服務(wù)。于是，如何使公共物品的提供更加有效、從而使財(cái)政活動(dòng)更好地服務(wù)公眾，就成為權(quán)義配置時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的基本因素。例如，世界上很多實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦主義的國(guó)家，不同級(jí)次政府分別享有一定的財(cái)政收入權(quán)，并提供相應(yīng)級(jí)次的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這種模式下，決定不同級(jí)次政府間權(quán)義配置的因素之一便是 “由哪個(gè)層級(jí)的政府提供某種公共物品最為有效”。當(dāng)然，財(cái)政控權(quán)和公共財(cái)政如何更好地指引財(cái)政權(quán)義配置？除此二者外，還有哪些原則應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政權(quán)義配置時(shí)的考慮因素？尚待深入研究。

4.4責(zé)任

法律責(zé)任，是行為人由于違法行為、違約行為或由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。傳統(tǒng)的法律責(zé)任形式主要包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，民法規(guī)范中僅規(guī)定民事責(zé)任，刑法規(guī)范中僅規(guī)定刑事責(zé)任，行政法規(guī)范中則主要規(guī)定行政責(zé)任。但在財(cái)政法的法律責(zé)任承擔(dān)上，則往往是既有民事責(zé)任，又有行政責(zé)任，還可能有刑事責(zé)任，表現(xiàn)出明顯的綜合性。因此，在具體財(cái)政制度的設(shè)計(jì)中，就應(yīng)全面考慮各種責(zé)任形式，避免疏漏。

有學(xué)者證成經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的獨(dú)立性，認(rèn)為作為為解決現(xiàn)代問(wèn)題而產(chǎn)生的高層次的經(jīng)濟(jì)法，必然以傳統(tǒng)責(zé)任形式為基礎(chǔ)，但是從責(zé)任主體、責(zé)任發(fā)生階段等因素看，其和傳統(tǒng)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任不同；“法律主體既然具有多種法律角色，在不同的法律領(lǐng)域，就可能承擔(dān)不同的法律責(zé)任。只要承認(rèn)經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民法、刑法、行政法、訴訟法等是不同的部門(mén)法，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)違反上述不同的法所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也是不同的?！保?6］簡(jiǎn)言之，責(zé)任形式的相似性，不能據(jù)以否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的獨(dú)立性。該論述對(duì)分析財(cái)政法律責(zé)任的獨(dú)立性，亦有借鑒意義；當(dāng)然，只有研究清楚財(cái)政法律責(zé)任的具體形式、特殊性以及對(duì)傳統(tǒng)責(zé)任理論的超越，學(xué)科意義上，財(cái)政法律責(zé)任的“獨(dú)立”才有可能。

另一個(gè)相關(guān)問(wèn)題是“救濟(jì)機(jī)制”，這又包括可訴性、訴訟形式（例如要不要設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政法院？要不要建立特別的財(cái)政訴訟程序？）等問(wèn)題?？梢?jiàn)，財(cái)政法總論中的各塊內(nèi)容，相互之間是有極為密切聯(lián)系的，可以形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的完整體系。

5　運(yùn)行論

運(yùn)行論，關(guān)注財(cái)政法制度的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，涉及財(cái)政法的立法、執(zhí)法、司法等諸環(huán)節(jié)，可概括為財(cái)政法的規(guī)范生成和規(guī)范運(yùn)行兩個(gè)層面。

在財(cái)政法的規(guī)范生成，最為核心的是立法缺位、行政錯(cuò)位問(wèn)題，或者說(shuō)是財(cái)政法定、財(cái)政平衡的落實(shí)路徑問(wèn)題。例如，我國(guó)目前的財(cái)政收支劃分的制度框架是1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，該文件不僅法律層次低，而且出臺(tái)時(shí)日已久。由于調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系的法律長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，中央政府就在事實(shí)上掌控了央地財(cái)政收支劃分的權(quán)力。中央政府長(zhǎng)期的事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收，使得地方政府處于“財(cái)政倒掛”的困境，因而又催生了地方政府土地財(cái)政依賴(lài)與公共品供給乏力等問(wèn)題。這就充分表明，由行政機(jī)關(guān)自行掌握財(cái)政的運(yùn)行，很可能導(dǎo)致政府失靈，引發(fā)諸多惡果——這也正是財(cái)政法之所以有必要存在的原因。因此，在規(guī)范生成層面，必須貫徹財(cái)政法定，由代議機(jī)關(guān)出臺(tái)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》《財(cái)政收支劃分法》《財(cái)政投融資法》等相應(yīng)法律規(guī)范，并且在立法過(guò)程中充分考慮央地關(guān)系的博弈與互動(dòng)，以求構(gòu)建出科學(xué)、完整的實(shí)在法體系。

在財(cái)政法的規(guī)范運(yùn)行，相對(duì)緊迫的是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政責(zé)任的問(wèn)題。財(cái)政法是掌控國(guó)家的“錢(qián)袋子”的法律，然而缺乏監(jiān)督與責(zé)任的法律很大程度上就失去了生命力。財(cái)政監(jiān)督的主體、權(quán)義配置、責(zé)任形式都是值得研究的重要課題。例如，對(duì)《預(yù)算法》的修改，強(qiáng)化全國(guó)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)即為一大重點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大目前在財(cái)政監(jiān)督方面的權(quán)力也很大程度上淪為形式，缺乏對(duì)行政權(quán)力的有效約束和控制。廓清立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在財(cái)政方面的職權(quán)范圍，使其回歸應(yīng)有定位，不僅是財(cái)稅法治的應(yīng)有之義，而且對(duì)其他方面的改革也意義重大。

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責(zé)任編輯趙繼棠

編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.017

DF43

A

1004-0544（2015）09-0090-07

侯卓（1988—），男，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院博士生。