關(guān)穎雄

(華東政法大學 刑事司法學院，上海 201620)

對機動車年檢應(yīng)否與交通違章等掛鉤的思考
——以《道路交通安全法修正案(送審稿)》為背景

關(guān)穎雄

(華東政法大學 刑事司法學院，上海 201620)

公安部起草的《中華人民共和國道路交通安全法修正案(送審稿)》明確將“機動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄”作為“核發(fā)機動車檢驗合格標志”的前置條件。不發(fā)放檢驗合格證意味著機動車將被限制、禁止上道路。但是，經(jīng)注冊登記的在用機動車被限制或禁止上道路行駛，其原因只能是未能符合警察機關(guān)行政登記方面的管理規(guī)定，或者是未能滿足技術(shù)性法規(guī)的要求。因此，將機動車“年檢”與“交通違章處理”掛鉤的做法沒有學理依據(jù)。建議立法機關(guān)在修訂法律時應(yīng)謹慎考慮究竟應(yīng)松綁還是承認捆綁。

道路交通；車輛管理；機動車檢驗制度；交通違法

一、問題的提出

2015年11月2日，國務(wù)院法制辦公室面向社會公布了公安部起草的《中華人民共和國道路交通安全法修正案(送審稿)》(下文簡稱“《送審稿》”)及其說明全文(下文簡稱“《送審稿》說明”)，征求社會各界意見。《送審稿》第二條當中明確將“機動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄”作為“核發(fā)機動車檢驗合格標志”的前置條件。可以預(yù)見，《送審稿》第二條以及相應(yīng)的關(guān)于我國機動車檢驗制度的改革問題，又必將引起社會各界新一輪的激烈辯論?，F(xiàn)行《中華人民共和國道路交通安全法》(下文簡稱“《道交法》”)第十三條條文之主旨，就是關(guān)于機動車檢驗制度的規(guī)定；其第一款，特別是第三句，即機動車檢驗合格證發(fā)放條件之規(guī)定，其實十分明確，即符合“機動車國家安全技術(shù)標準”的，公安機關(guān)交通管理部門就“應(yīng)當發(fā)給檢驗合格標志”。然而，正是由于《道交法》的配套部門規(guī)章《機動車登記規(guī)定》之相關(guān)規(guī)定，為核發(fā)機動車檢驗合格標志在實際上“創(chuàng)設(shè)”了機動車涉及道路交通安全違法行為以及交通事故應(yīng)處理完畢的“條件”，為《道交法》第十三條之適用帶來了諸多爭議。而近年來，全國多地的司法機關(guān)通過判決，基本上實際否定了將機動車在用定期檢驗和道路交通安全違法行為處理兩者相“捆綁”的合法性。當然，學界以及社會大眾關(guān)于將“交通違章處理”與“機動車年檢”捆綁的討論，從開始的幾近一致“聲討”而逐步發(fā)展到從維護公共安全的角度有所“修正”甚至“轉(zhuǎn)變”。

“法之理在法外”。單純地站在行政許可設(shè)定的角度看，現(xiàn)行公安部行政規(guī)章《機動車登記規(guī)定》當中，將是否已經(jīng)將涉及機動車的道路交通違法行為以及交通事故處理完畢，作為機動車所有人在檢驗合格證獲取“申請前”應(yīng)當完成的事項，而并非“申請時”的顯要條件，其在法律意義上的確能夠規(guī)避《行政許可法》當中關(guān)于“增設(shè)許可”的強制性規(guī)定。但是，近年來，公安機關(guān)在相關(guān)的行政訴訟中多次敗訴，雖然在正面上肯定了我國行政領(lǐng)域法治化的成果，但反過來，就是印證了前述“規(guī)避”方式屬于一個不太“高明”的而且是“弊大于利”的“法律解決方案”。本次修訂《道交法》中，將“核發(fā)機動車檢驗合格標志設(shè)定附加條件”的問題再次擺在全社會成員面前，倒逼著人們思考、探索、爭論。“我們必須認認真真講法治、老老實實抓法治”。如不從學理、法理以及實踐的角度認真討論，而是運用慣性思維，籠統(tǒng)地用那些“相關(guān)但非因果”的所謂“與公共安全相關(guān)”的理由來“搪塞”大眾，這無疑是與法治思維之本質(zhì)是相異的。

二、交通安全管理視角下限制、剝奪在用機動車上道路行駛資格的正當性

根據(jù)通說，機動車牌證是公安機關(guān)交通管理部門依照法律、法規(guī)頒發(fā)的，準予機動車登記或者準予機動車上道路行駛的證件、標志；核發(fā)包括機動車登記證書、機動車號牌、機動車行駛證以及機動車檢驗合格標志在內(nèi)的牌證的行為，均屬于公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當依法實施的具體行政行為。形式上，公安機關(guān)對在用的機動車不予核發(fā)檢驗合格標志后，意味著該機動車不再具有完整的牌證，其在法律上就會被暫時限制了上道路行駛的資格，經(jīng)過一定期限后，會進而被公告注銷牌證，其再上道路行駛時，即會被處罰。在法治觀念比以往任何一個時代都要深入人心的當下，公安機關(guān)“權(quán)力的行使必須接受法律的規(guī)制”之思想已經(jīng)被普遍接受，要限制、剝奪機動車上路行使的資格，其必須具有充分的依據(jù)，并且嚴格依照法律規(guī)定的程序方可實施。

道路交通的各個參與者在道路空間上所實施各種“形態(tài)”的活動，會形成相應(yīng)的道路交通(安全)法律事實，并進而導致以權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容的道路交通(安全)法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅；同時，在這一特定領(lǐng)域的法律關(guān)系當中，國家機關(guān)屬于必不可少的主體。這一原理反映在法律實踐，就是國家出于維護秩序和絕大多數(shù)人利益的考慮，通過設(shè)置法律意義上的“特別許可”，對車輛相對于道路的“準入”進行統(tǒng)一管控。警察機關(guān)代表國家作出準許的法定形式，就是頒發(fā)牌證，包括機動車號牌、行駛證以及檢驗合格標志。機動車號牌以及行駛證均屬于行政登記意義上的管理標記，也就是國家為了識別在道路上行駛的機動車，維護國家行政管理的效能，通過建立“人”與“車”之間的一一對應(yīng)關(guān)系，并圍繞這種對應(yīng)關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的管理措施體系；而機動車檢驗合格標志，則屬于技術(shù)執(zhí)法方面的準許標記，代表著現(xiàn)階段警察機關(guān)對機動車與機動車安全運行技術(shù)標準之間的符合性判定的記載和正式承認，其根本依據(jù)是處于第三方地位的機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具的檢測報告；而該標志在行政方面的意義，是為了讓警察在道路上通過該標志所記載的信息，核查、溯源其技術(shù)檢驗信息。

另一方面，為了對在用的機動車是否持續(xù)滿足國家關(guān)于準許機動車上道路行駛的要求進行管控，國家設(shè)置了機動車定期檢驗制度，即要求經(jīng)過初始登記的在用機動車根據(jù)其性質(zhì)和狀況定期進行檢驗，同時通過法律授權(quán)警察機關(guān)在道路交通執(zhí)勤執(zhí)法過程中進行檢查。當警察機關(guān)發(fā)現(xiàn)一臺機動車不符合行政登記意義上的管理要求或者未能達到安全運行技術(shù)條件時，即需要視情況立即或在一定期限內(nèi)行使警察強制權(quán)，禁止該機動車上道路行駛。

在法律關(guān)系的框架下，禁止一臺機動車繼續(xù)上道路行駛，其原因只能是未能符合警察機關(guān)行政登記方面的管理規(guī)定，或者是未能滿足技術(shù)性法規(guī)的要求。所謂“不符合行政登記的管理規(guī)定”，主要是指由于機動車在物權(quán)(所有權(quán)、使用權(quán))等方面發(fā)生了變動，從而令“人——車”這一具有一對一映射性質(zhì)的關(guān)聯(lián)鏈條發(fā)生了斷裂，影響國家行政管理效能，故需要通過警察行政強制權(quán)限制該機動車繼續(xù)上道路行駛，并由此減低對公共安全可能帶來的潛在危害可能性。道路交通是由人、車、路以及環(huán)境四個要素共同組成的大系統(tǒng)，“車輛”屬于道路交通中的“工具”要素，其作用是“將人或物從始發(fā)地安全運往目的地，并保證旅客的舒適和貨物的完好”。所謂機動車“未能滿足技術(shù)性法規(guī)的要求”，就是指機動車在整車、發(fā)動機、轉(zhuǎn)向系、制動系、照明、信號裝置和其他電器設(shè)備、行駛系、傳動系以及車身和防護裝置等方面的特征參數(shù)，經(jīng)過人工檢查和儀器檢測，或者經(jīng)交通警察在道路執(zhí)勤中的檢查，發(fā)現(xiàn)并確認其未能滿足國家強制標準的要求。當機動車均滿足國家強制規(guī)定的機動車安全運行技術(shù)條件時，就應(yīng)當符合上道路行駛的必要資格；反之，當一臺機動車再不符合機動車安全運行應(yīng)有的技術(shù)條件時，其繼續(xù)行駛，實質(zhì)上會對他人造成潛在的危險性，因此，該機動車應(yīng)當被禁止上道路行駛。這種“禁止”具有自然法意義上的正當性。

三、“年檢”與“交通違章處理”捆綁的制度根源及其反思

機動車“年檢”，主要是指公安道路交通管理制度中的機動車檢驗制度，即經(jīng)過登記后上道路行駛的機動車，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)車輛用途、載客載貨數(shù)量、使用年限等情況，定期進行安全技術(shù)檢驗，向公安交通管理部門申領(lǐng)檢驗合格標志的制度。機動車年檢是公安機關(guān)對在用機動車使用過程中的持續(xù)監(jiān)管工作內(nèi)容之一，其對于維護道路交通安全有重要意義，尤其是對于營運機動車以及運載危險化學品或校車等重點車輛而言，其監(jiān)管工作只能加強而不能放松。但是，筆者認為，對于在用的非營運機動車而言，在今天看來，我國現(xiàn)階段的由公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具的報告，再核發(fā)檢驗合格標志的“二步走”制度，或多或少不適應(yīng)現(xiàn)今機動車呈現(xiàn)爆炸性增長的現(xiàn)實。其實際上仍然延續(xù)了計劃經(jīng)濟年代的“大包大攬”思維，在第三方檢測檢驗市場不發(fā)達、不成熟的時代，的確能夠起到必要的監(jiān)督作用，有歷史階段上的相對合理性。從應(yīng)然層面分析，對于經(jīng)過登記的在用機動車而言，其在按照法律規(guī)定，定期參加技術(shù)檢驗時，是機動車所有人與處于第三方地位的機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)之間發(fā)生直接法律關(guān)系，而與公安機關(guān)不應(yīng)發(fā)生聯(lián)系。這也確實是我國現(xiàn)行《道交法》第十三條第一款條文當中第一句、第二句之原意。但是，當前的機動車檢驗制度中，機動車所有人獲得第三方機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告后，仍需要向公安機關(guān)“申領(lǐng)”檢驗合格標志。第三方具有公正獨立地位的、符合既定技術(shù)標準運作的機動車安全技術(shù)機動經(jīng)過檢驗和檢測，認為機動車符合安全技術(shù)標準要求，其檢驗結(jié)論是“合格”的，卻不等于被檢驗的機動車就能夠必然地獲得“檢驗合格標志”并上道路行使。此“合格”非彼“合格”。在這種情況下，《道交法》第十三條所設(shè)置的“二步走”的制度在實際上難以得到社會成員的廣泛認同，并在相當程度上折射出公權(quán)力部門介入的相當“深度”，并且在一定程度上說，會消解了機動車安全技術(shù)檢驗社會化改革帶來的實際功效。

從法理上講，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，即使是制定得很好的法律，仍然需要絕大多數(shù)社會成員的支持。道路交通法制建設(shè)以及管理制度的改革，本應(yīng)朝著“以人為本”和“依法管理”相結(jié)合的思路，調(diào)整與社會發(fā)展不相適應(yīng)的體制和機制。域外主要國家機動車檢驗制度建設(shè)的方向，也是充分發(fā)揮社會的力量，例如，據(jù)考證，德國對在用機動車定期檢驗后，其檢驗合格標志就是由檢測站直接發(fā)放，法國、澳大利亞等也基本遵從此思路。筆者承認，車輛和駕駛?cè)斯芾?，始終是保障道路交通安全，預(yù)防和減少交通事故的“第一道防線”，但在車輛檢驗制度上，公安機關(guān)履行道路交通安全管理職責的途徑，則應(yīng)轉(zhuǎn)向主要對安全技術(shù)檢驗機構(gòu)的監(jiān)督和管理上，公安機關(guān)應(yīng)加強與技術(shù)監(jiān)督行政部門依法在各自職權(quán)范圍內(nèi)，對機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)的準入以及日常檢驗、檢測行為進行控制和監(jiān)管，確保具備第三方面地位的面向社會提供檢驗、檢測服務(wù)的機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)守法經(jīng)營，引導其依法、客觀、科學檢驗、檢測，逐步提高對社會公共安全的服務(wù)和支撐能力。在此前提下，國家應(yīng)有責任在本次對《道交法》的修訂過程中，細化、明確法律條文的表述，通過法律控制公安機關(guān)在車檢制度上繼續(xù)“做文章”，將任何非與機動車安全技術(shù)相關(guān)的條件“捆綁”在其上。

四、取消“車檢”與“交通違章處理”等捆綁后保障道路交通安全的思考

回顧、分析近年來社會各界對“不交罰款，不給年檢”現(xiàn)象態(tài)度的轉(zhuǎn)變，可以看出，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、人民群眾生活水平的提升，可以說，大家對社會公共安全的意識以及需求，較以往任何時期都要高漲，公安機關(guān)為了滿足人民群眾的期待，將“車檢”和“交通違法處理”以及“交通事故處理”等相捆綁的做法，從安全管理角度看，的確能夠獲得某些程度的認同。正如有論者指出，“駕駛?cè)擞羞`章行為后，本身就應(yīng)該承擔繳納罰款的義務(wù)，而交管部門的做法并沒有減損其合法權(quán)益或增加其義務(wù)，而不過是通過間接強制手段讓其履行義務(wù)。……道路交通安全法在立法時處于一種過于理想化的狀態(tài)，沒有對車輛檢驗提出過多要求”?！端蛯徃濉氛f明當中的觀點及其論調(diào)，與此也幾近一致。黨的十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，并表明中國特色社會主義法治應(yīng)是形式法治與實質(zhì)法治的有機統(tǒng)一。筆者認為，在重視社會治安防控以及公共安全問題的同時，我們也應(yīng)當自覺防止將各種不符合法治思維的想法、做法，“搭車”裝入“公共安全”的口袋中。如前文所述，從正當性方面考慮，限制、禁止一臺特定的機動車上道路行駛，其條件只能是由于機動車在“人—車”一一對應(yīng)的鏈條上發(fā)生了“斷裂”并影響了國家行政管理效能，或者是其自身的安全技術(shù)條件不滿足國家強制實施的技術(shù)標準的要求并對道路上的其他使用者造成潛在影響。將除此以外的其他任何條件附加于其上，均在學理上難以獲得支持。而且，由于道路交通安全違法行為種類繁多、形態(tài)萬千，涉及道路交通的方方面面，其形成的原因、機制也較為復雜，我們說對其治理應(yīng)貫徹“綜合治理”的方針，但并不代表我們就是要在各個道路交通管理的全部環(huán)節(jié)均“著力”。僅僅為“督促機動車駕駛?cè)恕C動車所有人或者管理人及時接受交通違法處理”，公安機關(guān)實際上可以采取的方法十分多、途徑也非常廣，并且相應(yīng)帶來的社會效果應(yīng)當會較機械地地一刀切式的“捆綁”為好。

按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》的要求，必須“按照科技引領(lǐng)、信息支撐的思路，加快構(gòu)建縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的平安建設(shè)信息化綜合平臺。”據(jù)此，應(yīng)進一步完善道路交通執(zhí)勤執(zhí)法的工作機制，以切實保障道路交通安全。例如，據(jù)近日媒體報道，某地公安機關(guān)交通管理部門曝光出來的個人“交通違章記分大戶”，其累計的道路交通安全違法記分分值總和竟能夠達到270分！這當中折射出現(xiàn)行預(yù)防道路交通違法以及查處工作上，確實缺乏明確、有效的“預(yù)警”機制。因此，從有效性來看，建立相應(yīng)的機動車涉及道路交通安全違法行為預(yù)警工作機制的必要性和緊迫性，要比為車輛技術(shù)檢驗增加條件為大。

五、結(jié)論

綜上所述，筆者認為，公安部起草的《送審稿》以及 《送審稿》說明當中，關(guān)于將“機動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄”作為“核發(fā)機動車檢驗合格標志”的前置條件，其思路的實質(zhì)，是需要由機動車檢驗這個環(huán)節(jié)開始，全面建立起“督促”道路交通事故違法行為人以及道路交通事故當事人及時處理的法律機制。筆者承認，建立“督促”機制，需要依賴于道路交通管理的具體業(yè)務(wù)，并以此為抓手。但通過上文的分析，這個抓手可以是機動車的登記或駕駛?cè)怂钟械臋C動車駕駛證的審驗環(huán)節(jié)，但卻不應(yīng)是在用機動車定期技術(shù)檢驗的環(huán)節(jié)。道路交通管理及其法制建設(shè)工作必須遵循“以人為本”的思想。所謂的以人為本，是指制度建設(shè)及其完善應(yīng)當是更好地實現(xiàn)人的價值，更好地為人民服務(wù)，而不是人為地設(shè)置多重障礙。同時，按照現(xiàn)行《道交法》的規(guī)定，機動車安全技術(shù)檢驗實行社會化制度建設(shè)已經(jīng)獲得較為顯著的成果，“車檢”已經(jīng)朝著更加便民、利民的方向發(fā)展，公安機關(guān)的監(jiān)督、管理工作的重心也就應(yīng)當相應(yīng)地轉(zhuǎn)向?qū)z驗、檢測行為上，最終實現(xiàn)由檢測站直接發(fā)放檢驗合格標志的機制。

同時，“督促”道路交通事故違法行為人以及道路交通事故當事人及時處理的法律機制的實現(xiàn)，需要依賴嚴密的社會公共安全信息基礎(chǔ)，特別是對機動車和駕駛?cè)诵畔⒆兏募皶r掌控為依托。現(xiàn)行《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》雖然明確規(guī)定機動車所有人聯(lián)系方式變更的，應(yīng)當“向登記該機動車的公安機關(guān)交通管理部門備案”，但未在法律責任章節(jié)相應(yīng)地設(shè)置“制裁條款”。因此，建議在修訂《道交法》的過程中，應(yīng)當在“法律責任”章節(jié)中明確機動車所有人在聯(lián)系方式變更時，有及時向公安機關(guān)交通管理部門備案的義務(wù)，否則應(yīng)當依法受到處罰。而且，更為重要的，是“督促”道路交通事故違法行為人以及道路交通事故當事人及時處理的法律機制，還需要依靠社會誠信評價體系在公共安全領(lǐng)域的深入應(yīng)用?！安唤涣P款，不給年檢”現(xiàn)象折射出道路交通管理中公權(quán)力介入的“深度”。在本次修訂《道交法》時，立法機關(guān)有必要考慮究竟是“承認”還是“糾正”已經(jīng)存在的“捆綁”，如何選擇的問題無法回避，但解決的時機也基本成熟，況且“捆綁”或“解綁”其實均有利弊，需要認真斟酌與權(quán)衡。但是，單純地為“督促”道路交通違法行為人接受處理、接受教育，而將非技術(shù)因素和條件加在機動車檢驗制度上，對于非營運機動車而言，其理由顯然是不充分的。因此，按照我國現(xiàn)階段的實際情況，總結(jié)2014年公安部、國家質(zhì)檢總局頒布實施的《關(guān)于加強和改進機動車檢驗工作的意見》的改革經(jīng)驗，可逐步嘗試為非營運機動車(即私家車)“解綁”，將核發(fā)非營運機動車檢驗合格標志的權(quán)力，完全下放給機動車安全技術(shù)檢測站，取消公安機關(guān)核發(fā)檢驗合格證的職能。

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2015-12-13

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