洪 芳

(山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南)

德國雇員民主參與的特點及其對我國的啟示

洪 芳

(山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南)

我國的職工民主參與應作為一種勞雇雙方利益平衡的機制而存在。應借鑒德國工會的做法，將集體談判移至企業(yè)外部，降低企業(yè)工會的壓力。未來我國工會工作的重點應朝著組建產業(yè)、行業(yè)性工會和推進產業(yè)、行業(yè)性集體談判而努力，立法和政府應為組建行業(yè)、產業(yè)性的雇主協(xié)會和雇主聯(lián)合會提供制度支持。在企業(yè)內部堅持勞雇合作的理念，推進工會委員和職工代表的直接選舉，以保證其獨立性，確保工會委員會和職工代表大會在企業(yè)內部規(guī)則制定上的共決權。完善公司治理，堅持資本所有權與勞權平等的原則。立法應構建利益爭議特別程序將矛盾化解于法律框架下，減少沖突的發(fā)生。

雇員；行業(yè)工會；企業(yè)委員會；職工監(jiān)事

經濟新常態(tài)下，構建力量相對均衡、利益分配相對公平的合作型的勞動關系成為我國構建和諧社會的重要目標之一。發(fā)達國家?guī)装倌甑氖袌鼋洕l(fā)展歷史告訴我們，引入產業(yè)民主，保障勞動者的團結權，建立一種常態(tài)的訴求表達和參與機制是構建合作型勞動關系必不可少的兩大機制。德國的產業(yè)民主可被稱為典范，研究德國雇員民主參與制度尋求可資借鑒的地方將有助于我國和諧勞動關系的構建。

一、德國雇員民主參與的特點

(一)雇員民主參與的協(xié)約自治性

在德國，勞動關系的調整無論企業(yè)外部還是企業(yè)內部都堅持協(xié)約自治的原則。除法律規(guī)則之外，勞雇雙方還必須遵守由雙方共同制定的勞資協(xié)議和企業(yè)內部規(guī)則。因而勞資協(xié)議和企業(yè)內部規(guī)則起到準立法的作用。德國立法將工會斗爭限定在企業(yè)外部，由行業(yè)工會代表會員與單個的雇主或雇主組織締結的勞資協(xié)議又常常被稱為“勞資自治法”。政府在勞動關系的協(xié)調中扮演著中立者的角色，一般不干預勞資談判，而是通過制定法律，對勞資談判的運行規(guī)則進行法律規(guī)制，并制定勞動基準法，對沒有參加工會的雇員進行底限保護。在企業(yè)內部，德國勞資協(xié)約自治的特點也極為明顯。德國的企業(yè)委員會和雇員監(jiān)事都在涉及到雇員權益的事項上與企業(yè)行政實行勞資共決，制定企業(yè)內部規(guī)則。因而德國雇員民主參與具有典型的協(xié)約自治的特點。

(二)分工合作，內外配合的雇員民主參與制度

在德國，工會、企業(yè)委員會和雇員監(jiān)事三種雇員代表組織分工合作、各司其職，共同參與民主管理，提高雇員在有關決策方面的話語權，在雇主要高利潤和雇員要高工資之間尋求雙方利益的折衷，在效率與公平的矛盾中尋求雙方都可以接受的結合點，以實現(xiàn)勞資兩利。

1.將勞資對抗限定在企業(yè)外部，統(tǒng)一行業(yè)內的勞動報酬和勞動條件

根據德國立法的規(guī)定，只有“工會”才有資格代表雇員同雇主、雇主組織訂立勞資協(xié)議。代表雇員簽訂勞資協(xié)議的工會一般為行業(yè)性工會。因而，盡管工會的會員來自于企業(yè)內部，但工會并不會在企業(yè)內部發(fā)起締結勞資協(xié)議的要約。因而罷工不會在單個企業(yè)內部發(fā)起。在德國，全國有影響的工會主要有8個，它們聯(lián)合成立“德國工會聯(lián)合會”。勞資協(xié)議的內容主要涉及維持、提高工資和勞動條件以及經濟狀況困難時的措施等。協(xié)議一旦生效，協(xié)議適用范圍內的企業(yè)必須依照協(xié)議履行。因而那些試圖單純依靠壓低工資而生存的小企業(yè)往往會被淘汰掉。在勞資協(xié)議生效期內，勞資雙方任何一方，均有保持和平的義務，任何一方不得就協(xié)議中已經涉及的事項進行勞資斗爭，工會如違反和平義務，必須依法承擔損害賠償責任。集體談判及勞資協(xié)議成為解決勞資矛盾的最重要手段。工會的力量在很大程度上體現(xiàn)在工會享有立法保障的罷工權。但罷工只是解決沖突的最后手段。工會并不會輕易的選擇罷工，多數情況下警告性罷工即可達到目的。

以行業(yè)性集體談判解決勞資矛盾的優(yōu)勢在于：首先，勞資協(xié)議在一定范圍內使得雇員有權參與企業(yè)價值的分配和勞動條件的確定，這不僅僅是政治民主在經濟領域中的體現(xiàn)，而且是工人改善勞動待遇，維持、提高工作和生活品質的最重要手段。其次，對于雇主而言單個企業(yè)無法將低廉的勞動報酬和在勞動設施上的較少投入作為其競爭的優(yōu)勢。企業(yè)必須在薪酬和工作條件之外開展競爭。這有利于企業(yè)將精力用于提高產品質量、開發(fā)新產品、提高技術水平和服務水平。再次，勞資協(xié)議一旦生效，就意味著工會與勞動者有遵守和平的義務。雇主無須擔心有新的集體行動，從而可以安心開展生產。再次，行業(yè)范圍內的勞資協(xié)議對勞動報酬和勞動條件的統(tǒng)一規(guī)定，有利于穩(wěn)定勞動關系，降低雇員的流動率，一定程度上也降低了行業(yè)之間的工資差異。最后，勞資協(xié)議有利于減緩政府的壓力。政府無須直接面對任何一方的不滿和質疑，降低了政府維穩(wěn)的壓力。

2.企業(yè)委員會堅持勞雇合作，在共決中體現(xiàn)不同企業(yè)的差異性

在德國，獨具特色的勞資共決，主要指企業(yè)內部的企業(yè)委員會制度。如果說勞資協(xié)議要求不同的企業(yè)采用相同的勞動標準，那么企業(yè)委員會的參與則充分體現(xiàn)了單個企業(yè)的差異性。

企業(yè)委員會產生的自愿性和雇員利益的代表性。根據德國《企業(yè)組織法》的規(guī)定，企業(yè)委員會的設立門檻極低，只要擁有5名以上的有選舉權的雇員即可設立。但企業(yè)委員會并非企業(yè)內的必設組織，遵循自主設立的原則，是否設立由企業(yè)內部全體雇員確定。企業(yè)委員會廣泛地存在于規(guī)模較大的企業(yè)。工會和企業(yè)委員會相互獨立，根據有效的勞資協(xié)議相互信任，緊密合作。企業(yè)委員會為雇員代表組織，由來自各個方面的雇員組成。特別是職業(yè)白領和藍領都可以進入企業(yè)委員會，并保持相當的比例。為了更好地維護雇員的利益，企業(yè)委員會可以在工作時間安排接待雇員的來訪，雇主不得因此而減少其薪酬。但接待的具體時間和地點應與雇主商定，以免影響企業(yè)生產的進行。

企業(yè)委員會的獨立性和經費來源的企業(yè)性。從經費的承擔來看，企業(yè)委員會對雇主具有一定的依附性。企業(yè)委員會開展工作的經費來源于企業(yè)而不是雇員，一般情況下委員多為兼職。委員開展必要活動而耽誤的勞動時間，視為出勤，企業(yè)不得減少其勞動報酬。為了更好地履行委員的義務，企業(yè)委員會的成員有權參加培訓，培訓期間視為已提供勞動。在規(guī)模較大的企業(yè)，如雇員超過300人，可以配備專職委員，其報酬由企業(yè)負擔。因而，從經費的來源來看，企業(yè)對于企業(yè)委員會的存在是支持和歡迎的。但經費對企業(yè)的依附性并沒有影響企業(yè)委員會的獨立性和代表性。一方面，企業(yè)委員會采用雇員匿名直接選舉產生。對于不履行義務的委員，雇員有罷免的權利，甚至可以請求勞動法院解散企業(yè)委員會重新選舉。另一方面，為保障雇員利益的代表性，企業(yè)領導人不得被選為委員，也不得參加企業(yè)委員會的選舉。

企業(yè)委員會基于合作的理念開展工作。如果說工會開展工作具有一定的對抗性的話，那么企業(yè)委員會則是基于合作的理念開展工作。保障雇員的權益是企業(yè)委員會工作的出發(fā)點，但搞好建設，提高雇員的職業(yè)素質，提高生產效率也成為企業(yè)委員會的關注點。立法試圖將勞資斗爭局限在企業(yè)的外部，因而企業(yè)委員會不得號召和組織工人罷工。對于企業(yè)內部的分歧，主要通過定期會談的方式消除意見分歧。為了及時解決企業(yè)內部的爭議，在企業(yè)內部，可以設立調解處。調解處由雇主和企業(yè)委員會各派相等數量的成員及主席組成，主席應當是公正的并須經雙方同意。合作性的出發(fā)點及問題處理的理性、平和在很大程度上保障了企業(yè)勞動關系的和諧穩(wěn)定。

企業(yè)委員會參與企業(yè)民主管理方式的多樣性、差異性。企業(yè)內部事務繁多，企業(yè)委員會僅為雇員一方利益的代表者，在不同領域企業(yè)委員會享有參與權的深度和廣度也應有所不同。首先，雇員和企業(yè)委員會享有知情權。如涉及到企業(yè)經營方針的重大問題諸如新建、改建和擴建生產區(qū)、管理區(qū)；引進新設備、采用新工藝，勞動場所變化時，雇主應及時通知企業(yè)委員會。特別是那些可能會對雇員造成影響，或者會對雇員產生新的要求的事項雇主應告知企業(yè)委員會，以便提出合理的方案，從而更多的關注雇員的利益。在德國，雇員人數較多的企業(yè)往往設立帶有經營咨詢功能的企業(yè)經濟委員會。經濟委員會既可單獨設立，也可以設在企業(yè)委員會下。經濟委員會由雇員組成。其中至少有一名為企業(yè)委員會成員。雇主應及時全面地向經濟委員會通告企業(yè)的經濟事務。這些經濟事務既包括對雇員只有間接影響而無直接影響的事項如企業(yè)的經濟和財政狀況、生產和銷售情況；也包括那些可能對雇員利益造成直接影響的事項如引進新技術、縮小或關閉企業(yè)、企業(yè)部門以及企業(yè)的搬遷、合并等。經濟委員會和企業(yè)委員會的存在保證了雇員的知情權。企業(yè)也可以及時獲得來自員工的意見和建議，從而使決策更加的人性化，減少了勞資摩擦。其次，建議權和協(xié)商權。在雇員的職業(yè)培訓問題上，企業(yè)委員會可以提出建議。如建議雇員參與企業(yè)內或企業(yè)外的職業(yè)培訓，建議充分考慮年紀較大的雇員的培訓需求。并可以就企業(yè)內部培訓機構的設立和安排，培訓方案的設計以及參與企業(yè)外培訓等問題進行協(xié)商。再如在人事安排方面，因人事的變動與雇員的利益密切相關，因而企業(yè)委員會有權及時全面地了解企業(yè)的人事變動計劃，并就可能發(fā)生的矛盾進行協(xié)商和提出建議。再次，參與決定權和否決權。如企業(yè)內部的培訓教師不具備職業(yè)教育法中規(guī)定的專業(yè)能力，或者對工作不負責，則在該培訓教師的聘任和解聘中，企業(yè)委員會享有否決權。企業(yè)委員會的參與決定權更多的表現(xiàn)在制定企業(yè)的內部規(guī)則上。企業(yè)委員會可以與雇主訂立企業(yè)協(xié)議。凡是與雇員利益密切相關的事項如企業(yè)內部規(guī)章制度、勞動報酬的計算和支付辦法、勞動定額等均可以制定企業(yè)協(xié)議。企業(yè)方面不得單方做出規(guī)定。在勞動人事方面，企業(yè)委員會參與決定權主要表現(xiàn)為對雇員職業(yè)穩(wěn)定權的保護。擴大企業(yè)內部的就業(yè)是企業(yè)委員會追求的目標之一。如在企業(yè)進行招聘時，一般情況下企業(yè)委員會會要求首先在企業(yè)內部進行招聘。企業(yè)委員會有權參與對雇員的錄用條件、崗位職位的變更、調薪以及解雇的標準的確定。保障雇員不被無理解雇是企業(yè)委員會的重要職責。雇主解雇員工必須事先將理由告知企業(yè)委員會，并聽取其意見。未聽取企業(yè)委員會意見之前，解雇決定無效。企業(yè)委員會對解雇持有異議，可以行使否決權。如果雇主不顧企業(yè)委員會的否決意見執(zhí)意解雇了某一雇員，只要雇員向勞動法院提起解雇保護之訴，則勞動關系依然維持直至法院作出判決之日。因而企業(yè)委員會對雇員的解雇保護是強有力的，從而在很大程度上避免了雇主的單方面違法解雇。為了減少因解雇的意見分歧所產生的摩擦，雙方也可以約定由調解處調解解決。值得一提的是，在發(fā)生企業(yè)調整時，特別是調整會直接損害雇員的權益，甚至面臨著經濟性裁員時，利益平衡的理念會被充分的考慮進來，必要時引入調解程序。最后，企業(yè)委員會享有監(jiān)督權。企業(yè)委員會有權監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行勞動法律法規(guī)，履行勞資協(xié)議、企業(yè)協(xié)議，保證公平對待雇員，以防止職業(yè)歧視，保護雇員的自我發(fā)展。

總之，企業(yè)委員會的共決哲學包含了三個層面：一是企業(yè)委員會扮演了律師的角色，為雇員提供經濟社會權利保護；二是企業(yè)委員會作為雇主的合作伙伴：通過共同管理謀求各自的利益最大化，消除沖突；三，企業(yè)委員會還是企業(yè)現(xiàn)代化的推進者，協(xié)助雇主對企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略進行決策。

3．公司治理的垂直型雙層委員會模式，確保了雇員在經營管理中的話語權

德國公司治理結構的典型特征是采用垂直型雙層委員會制。德國公司法規(guī)定，監(jiān)事會選舉產生董事會，而非由股東會同時產生董事會和監(jiān)事會。監(jiān)事會負責董事會的任命、撤換以及董事會成員的報酬支付標準，并監(jiān)督董事會。因而監(jiān)事會可以更有效的監(jiān)督董事會。監(jiān)事會不僅作為一種監(jiān)督機構而存在，而且在部分重大事項上也享有決策權。如公司長期規(guī)劃，重大的投融資項目以及對董事會的業(yè)績評估等重大事項需要經過監(jiān)事會的批準。監(jiān)事由股東和雇員共同構成，其中規(guī)模較小的公司雇員監(jiān)事的比例不低于三分之一，而那些規(guī)模較大的公司，特別是煤炭和鋼鐵生產企業(yè)，雇員監(jiān)事的比例占有50%。因而德國公司治理中的監(jiān)事會成員中雇員較高比例的構成以及監(jiān)事會高于董事會的地位保障了雇員在經營決策中的話語權。由此我們可以看出德國公司治理中對雇員利益的關注，更加保障了其勞動關系的和諧穩(wěn)定。

(三)發(fā)達的利益爭議處理機制在雇員民主參與中發(fā)揮了非常重要的作用

勞動關系的本質是沖突與合作交替進行。無論是集體談判還是企業(yè)內部的協(xié)商都會出現(xiàn)僵局。罷工和閉廠是兩敗俱傷的最后手段，雖然是一種“必要的惡”，但謹慎使用才是上策。在德國的雇員參與制度中，法治的理念始終貫徹其中，勞動法院及企業(yè)內部的利益爭議處理程序發(fā)達，這促使勞雇雙方更加理性的對待雙方的沖突和分歧，盡可能的訴諸于法律解決問題，即使是罷工也在守法的框架下進行，以最小的代價達到目的。因而，德國成為歐洲乃至全世界和諧勞動關系的典范，其罷工所發(fā)生的損失在歐洲也是最少的。這與其發(fā)達的利益爭議處理機制及勞動法院通過個案的指引是分不開的。

在企業(yè)內部，為消除勞雇雙方的意見分歧，根據《企業(yè)組織法》的規(guī)定，可以設置調解處，通過企業(yè)協(xié)議可以規(guī)定常設調解處。調解處的經費由雇主承擔。調解處按照三方原則構成，即雙方各派等額代表組成，同時共同推選主席。對于調解處的構成無法達成一致意見的由勞動法院予以裁決。調解處的調解有效，各方應當遵守。凡是企業(yè)內部發(fā)生的企業(yè)委員會與雇主之間的矛盾和意見都可以通過調解處進行調解。

再者，勞動法院對于勞雇雙方的行為具有非常重要的指引作用。著名的勞動法教授(加米爾舍格)早在上世紀六十年代曾將法官稱作是勞動法的真正主人。就此而言，人們說“勞動法”是“法官法”，盡管法院的判決僅僅對個別案件具有效力。在實踐中，法院的判決是各方行為的基礎。*[德]沃爾夫岡·多伊普勒：《德國雇員權益的維護》,康倫億，謝立斌譯,中國工人出版社2009年版，第8頁。和平義務的遵守和罷工的合法性判斷一般均基于法院的解釋。

而即使是企業(yè)內部的事務，勞動法院也發(fā)揮著重要的協(xié)調作用。例如企業(yè)委員會在有關的人事上有共決權，如果雇主沒有經企業(yè)委員會的同意而進行了人事安排，則企業(yè)委員會可向勞動法院請求撤銷其決定。

勞動法院還是企業(yè)委員會監(jiān)督雇主履行義務的堅定支持者。在雇主違反法定義務的情況下，企業(yè)委員會可以請求勞動法院作出判決，勒令雇主履行義務，甚至可以請求法院對于不履行判決的雇主進行罰款以強制雇主履行法定或約定的義務。總之，在勞動關系領域中所有的分歧和矛盾都可以訴諸法院，通過法律途徑解決，確保了矛盾解決的有序和理性。

當然，德國的雇員民主參與離不開經營者的企業(yè)社會責任意識，長遠的經營預期和強有力的私有財產權益保護制度。

盡管上世紀90年代以來，隨著經濟全球化和全球經濟的衰退，德國工會的組織率下降，力量有所削弱，但另一方面我們卻可以看到企業(yè)委員會利用其靈活性的優(yōu)勢，通過彈性工時和減少工時等措施，保障了雇員的職業(yè)穩(wěn)定。因而，與歐洲其他國家相比，德國的失業(yè)率依然是比較低的。

二、德國雇員民主參與對我國的啟示

(一)職工民主參與作為一種利益平衡和解紛機制而存在

德國的雇員民主參與中雇員參與的身份源于其雇員的身份，是在承認勞資雙方既存在著對抗的一面又存在著合作的可能的前提下，為充分彌補勞資力量的失衡，通過團結權的立法，保障職工組織的合法存在，通過企業(yè)外部的集體談判平衡勞資雙方的利益。而企業(yè)內部的企業(yè)委員會以其職工利益的代表性、工作出發(fā)點的合作性，成為企業(yè)內部一種重要的利益平衡器和解紛組織。而職工監(jiān)事的直接參與經營和監(jiān)督更加保障了職工的利益。

對比德國的雇員民主參與制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國職工民主參與其立法和制度設計的出發(fā)點并非單純作為一種經濟社會權利，也非利益平衡的機制和解紛方式。一方面，我國工會的組建具有明顯的黨政屬性。在企業(yè)外部鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工會向上，工會干部大多具有公務員身份，企業(yè)內部的工會主席和副主席多為企業(yè)行政領導，特別是在國有企業(yè)，黨委副書記、紀委書記兼任工會主席的情況極為常見。*參見洪芳：《勞動者的團結權與工會體制改革》,《山東工會論壇》2014年第3期。黨聯(lián)系職工的橋梁和紐帶以及雙維護的理論更多的是將工會作為一種政治組織而存在。盡管近幾年來，我國積極推進集體協(xié)商特別是工資集體協(xié)商，在改善勞動條件和工資水平等方面發(fā)揮了一定的作用，但因為我國工會的黨政屬性，集體協(xié)商的力量并非來源于勞動者，而是來自上級黨政機關，與其說集體協(xié)商簽訂集體合同是為了解決勞雇雙方的問題，不如說是為了完成上級交辦的任務，因而走過場的集體合同也較為常見。工會并沒有充分發(fā)揮平衡勞雇雙方力量的作用。另一方面，職工代表大會制度設計的出發(fā)點也源于政治目的?！?978年以后推進的中國企業(yè)民主化,其主要原因首先來自于企業(yè)內權力集中現(xiàn)象,即政治原因……中國共產黨需要形成把工人階級參與形式的合法化,引導工人階級支持黨的政策?！?張允美：《中國職工代表大會制與職工參與模式的政治學分析》,《北京行政學院學報》2003年第1期。“職工民主管理的身份源于職工是國家的主人翁這一身份，進而推導出職工也是企業(yè)的主人翁這一結論。職工民主管理的作用在于輔助行政，監(jiān)督企業(yè)經營管理，以增強國家滲透基層管理的力量?！?張靜主編:《國家與社會》,浙江人民出版社1998年版,第159頁。因而立法規(guī)定，職工代表大會制度主要在國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)組建，而對于其他性質的企業(yè)，多部法律都只規(guī)定了職工可以采用與企業(yè)形式相適應的形式參與民主管理。隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)的改制，公有制企業(yè)所占比例逐年降低，非公有制企業(yè)工人的主人翁身份缺乏理論依據。而即使在國有企業(yè)，職工的主人翁身份的高大形象與其權益保障力量的渺小也已經形成了鮮明的對比，最典型的表現(xiàn)即是在國有企業(yè)改制中作為主人翁的職工卻成為被“下崗”的對象。職工民主管理在理論和實踐層面都面臨著挑戰(zhàn)。在非公企業(yè)勞動者權益保障問題日益凸顯的狀況下，人們開始意識到，缺乏話語權是導致職工受損的重要原因，將職工代表大會制度引入非公企業(yè)的呼聲也日益高漲。一些地方立法，如《山東省企業(yè)職工代表大會條例》就規(guī)定了非公企業(yè)也可以采用職工代表大會制度。在中央，2012年由中央紀委、中央組織部、國務院國資委、監(jiān)察部、全國總工會、全國工商聯(lián)聯(lián)合下發(fā)了《企業(yè)民主管理規(guī)定》(以下簡稱六部門規(guī)定)，也明確規(guī)定了非公企業(yè)的職工代表大會制度。但聯(lián)合發(fā)文的六部門中，有立法權的只有國資委和監(jiān)察部。根據立法法的規(guī)定，國務院部委只能在其主管的權限范圍內制定規(guī)章。國資委主管國有企業(yè)，對其他類型的企業(yè)沒有管理權限。監(jiān)察部則只能對領導干部進行監(jiān)察，因而六部門規(guī)定，雖然適用主體延伸到其他性質的企業(yè)，但從立法權限來看，其依然沒有超越職工代表大會制度主要是作為一種政治安排而存在的境況，監(jiān)察部的參與則將職工代表大會作為一種對國有企業(yè)領導人的一種監(jiān)督機制而存在。因而從立法層面來看，我國的職工代表大會制度依然沒有超越其目的的政治性。筆者認為，為適應我國市場經濟的發(fā)展和勞動關系的新變化，重新對我國工會和職工代表大會進行定位極為重要。歷史上，工會和職工代表大會是作為我國政治制度的一部分而存在，在特殊的歷史時期也發(fā)揮了重要的作用，但在新形勢下，我國勞雇雙方利益分化日益加大，勞動關系領域中的矛盾凸顯，勞動爭議案件逐年上升，罷工事件不時出現(xiàn)，為適應我國的經濟轉型，工會和職工代表大會制度應作為利益的平衡和勞動糾紛的解決機制而存在，這也符合執(zhí)政黨和政府的利益。國務院發(fā)展研究中心在《關于國有企業(yè)改革與發(fā)展的系列報告》中已經指出了職工的三重身份：即國家的主人、企業(yè)重大利益的相關者和企業(yè)的職工。在當前，職工的民主參與應當基于其企業(yè)利益的相關者和職工的身份，因而以工會和職工代表大會存在形式的職工權益維護組織可以廣泛的運用于一切類型的用人單位，工會和職工代表大會應成為勞雇雙方的利益平衡器。

(二)建立分工合作，內外相互結合的職工民主參與制度

尋求雙方利益的結合點是德國工會和企業(yè)委員會維權工作的出發(fā)點。德國雇員民主管理的最大特點在于其將企業(yè)內部的民主管理與外部的集體談判相結合、企業(yè)外部勞資協(xié)議的統(tǒng)一性與內部企業(yè)協(xié)議的特殊性相結合、企業(yè)外部的斗爭性與內部的合作性相結合。各級工會、企業(yè)委員之間分工明確，協(xié)同合作，共同發(fā)揮職工權益維護的功能。

對比德國，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國各級工會的力量呈現(xiàn)倒金字塔形狀，即越向上工會力量越強大，越往下其力量越弱，企業(yè)工會的力量最為薄弱。我國企業(yè)工會不獨立，工會干部多為兼職，工會干部為企業(yè)的職工，甚至為企業(yè)的行政領導。工會的代表性和力量都較為薄弱。然而，我國工會對勞動者權益的維護主要基于企業(yè)內部，集體談判主要在企業(yè)層面展開。工會的維護、參與、建設和教育四大職能，最終都主要通過企業(yè)工會的工作來體現(xiàn)。企業(yè)工會承載了其根本無法承受的壓力。工會角色的模糊和力量的薄弱使得其根本無法勝任開展集體協(xié)商和集體談判的工作。并且“企業(yè)層面的工資集體協(xié)商，雖可以解決同一企業(yè)內部的相對公平的分配問題，但卻不能解決同一行業(yè)不同企業(yè)之間職工工資差別大的問題。無法起到穩(wěn)定勞動關系的目的”。*洪芳：《完善集體合同制度，促進勞資自治》,《法制博覽》2014年第2期。

因而，筆者認為我國應借鑒德國工會的做法，將集體談判移至企業(yè)外部，降低企業(yè)工會的壓力，大力組建產業(yè)、行業(yè)工會，擴大產業(yè)、行業(yè)工會對非公企業(yè)的覆蓋率，推進行業(yè)性、產業(yè)性的集體談判，從根本上解決工會對企業(yè)行政的依附問題，還可以更好的穩(wěn)定勞動關系，縮小行業(yè)間工資的差異。地方總工會應為行業(yè)性集體談判提供經費和顧問支持。我國《勞動合同法》已經為行業(yè)性、區(qū)域性的集體協(xié)商、集體談判提供了立法支持，也有多地試行行業(yè)性集體協(xié)商，降低了員工的流動率，收到了很好的效果。因而，未來我國工會工作的重點應朝著組建行業(yè)、產業(yè)性工會和推進行業(yè)、產業(yè)性集體談判而努力，立法和政府應為組建行業(yè)、產業(yè)性的雇主協(xié)會和雇主聯(lián)合會提供制度支持。

另一方面，完善企業(yè)工會委員會和職工代表大會制度。將企業(yè)工會委員會作為職工代表大會的常設機構。企業(yè)工會委員會的成員應通過全體雇員直接選舉產生，以保證其獨立性。堅持勞雇合作的理念，充分發(fā)揮職工代表大會和企業(yè)工會委員會在企業(yè)內部規(guī)則制定上的民主參與權。具體包括在企業(yè)重大經營方針和策略上享有知情權和建議權，在與勞動者利益相關的問題上享有協(xié)商權和共決權，在執(zhí)行勞動法律法規(guī)和集體合同的履行上享有監(jiān)督權。立法應明確職工代表和企業(yè)工會委員會的構成只能為雇員，雇主不得成為職工代表和工會委員。企業(yè)行政領導可以列席職工代表大會，但不應享有選舉權和投票權以保證職工代表組織的純潔性。逐步改變企業(yè)工會工作中心的娛樂化和福利化，朝著維護勞動者合法權益、協(xié)調勞動關系，實現(xiàn)勞動者與企業(yè)共同發(fā)展的方向改革。

(三)完善職工民主參與立法

德國完善的雇員民主管理制度與其發(fā)達的立法支持是分不開的。反觀我國職工民主管理制度，特別是職工代表大會制度散見于多部法律，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》制定于上世紀80年代，當時我國尚處于計劃經濟的時代，是在以公有制企業(yè)為主，勞動關系表現(xiàn)為勞動行政關系的經濟背景下制定的，根本無法適應我國當前勞動關系市場化、契約化、國際化的需要。再如《集體合同規(guī)定》制定于2003年，屬于部門規(guī)章，立法層次較低。盡管后來的立法如《工會法》、《公司法》、《勞動合同法》等對于職工代表大會和集體協(xié)商也有所規(guī)定，但是多部法律之間相互沖突，特別是《公司法》頒布后股東會的職權與職工代表大會的職權之間相互交叉，導致實踐中職工代表大會無法運行。雖然2012年我國出臺了《企業(yè)民主管理規(guī)定》，但因其制定主體的局限性導致其無法適用所有類型的企業(yè)。因而，筆者認為我國應修訂完善現(xiàn)有法律，適當提高立法的層次，重新定位職工民主參與的性質和運行規(guī)則，將職工民主管理適用于所有類型的企業(yè)，消除法律之間的沖突，為職工民主參與提供制度支持。

(四)構建利益爭議處理特別程序

從德國的職工民主管理實踐來看，發(fā)生在企業(yè)內部和外部的勞資矛盾在很多情況下是利益爭議而非權利爭議。對于權利爭議，一般訴諸于法院即可以及時得到解決。而利益爭議往往牽涉面比較廣，涉及的職工人數眾多，如處理不慎可能會威脅社會的安定。德國利益爭議的的及時解決，在很大程度上歸功于發(fā)達的利益爭議的處理程序。我國當前勞動爭議處理程序主要為權利爭議而設置，沒有設置單獨的利益爭議處理程序。企業(yè)內部設置的勞動爭議調解委員會也是作為處理個別勞動權利爭議而存在的組織。即使是運行很多年的集體協(xié)商制度，對于協(xié)商不成的處理方式，《集體合同規(guī)定》也只是規(guī)定由勞動保障行政部門協(xié)調處理。但協(xié)調處理的人員組成，依照什么樣的程序來處理，立法缺乏更為詳細的規(guī)定。再如，我國《勞動合同法》第四條試圖擴大工會和職工代表大會在企業(yè)內部規(guī)則制定中的協(xié)商共決權，這是立法的進步。但立法沒有規(guī)定協(xié)商不成應如何解決，缺乏相應的解紛程序規(guī)定。隨著我國市場經濟的深入發(fā)展和勞動者權利意識的覺醒，利益爭議的數量逐年增長，立法應構建利益爭議特別程序。在企業(yè)內部可以由企業(yè)勞動爭議調解委員會進行調解。對于調解不成的宜采用勞動仲裁的方式解決，貫徹勞動仲裁的三方原則。將矛盾化解于法律框架下，減少沖突的發(fā)生，逐漸引導勞雇雙方通過法律程序理性地解決利益爭議，而不是選擇堵路、上訪和沖擊政府等極端、非理性甚至是非法方式。

(五)完善公司治理，堅持資本所有權與勞權平等的原則

尊重人的發(fā)展、關注職工的利益是德國公司治理的一大特點。我國作為社會主義國家，理當堅持以人為本，在公司治理中體現(xiàn)資本所有權與勞動所有權的平等，平等地關注利益相關者。當前我國《公司法》是一部股東的公司法，盡管修改后的公司法已經部分的修正了其對職工利益的漠視，但從公司治理來看依然無法充分保障勞動者的參與權。一方面我國公司治理結構中雖然也采用了雙層委員會制，但與德國不同的是我國采用的是并行的雙層委員會制，即董事會和監(jiān)事會同時產生于股東會，這就大大地降低了監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督作用。再者，監(jiān)事會中職工代表比例也相對較低。監(jiān)事會的職工代表也常常來源于本就是企業(yè)行政領導的工會主席和副主席，其對職工的代表性也相對弱化。因而，筆者認為，我國應適當提高監(jiān)事會中的職工代表比例，職工監(jiān)事應由職代會或職工大會從雇員中選舉產生。

最后，筆者認為，我國要加強職工民主參與，除了要有立法的保駕護航之外，良好的經營環(huán)境也是必要的，試想一個隨時面臨倒閉的企業(yè)，其經營者哪還有心思支持職工的民主參與。政府應為民營企業(yè)在投融資和稅收方面提供更多的政策支持，以延長企業(yè)存在的壽命。同時加強企業(yè)的社會責任意識可以減少經營者的抵觸心理。政府應創(chuàng)造條件為那些積極承擔、踐行社會責任的企業(yè)在稅收等方面給予優(yōu)惠政策。

總之，我國的職工民主管理制度應作為一種勞雇雙方利益平衡和解紛機制而存在。吸收職工參與民主管理是以人為本的體現(xiàn)，也是構建和諧勞動關系的重要途徑。

(責任編輯：曹守新)

2015-04-27

洪 芳(1972—)，女，山東管理學院勞動關系學院副教授，法學碩士，主要研究方法為勞動法、勞動關系。

本文系山東省哲學社會科學規(guī)劃基金項目“和諧勞動關系視野下的勞動者職業(yè)穩(wěn)定權研究”(項目編號：11CFXJ05)和山東省教育廳人文社會科學項目“和諧勞動關系語境下我國勞動行政執(zhí)法問題研究”(項目編號：J14WB08)的階段性成果。

D58

A

1003-4145[2015]09-0143-06