“五水共治”的長(zhǎng)效管理機(jī)制探析*
——戰(zhàn)略管理的視角

□陳海嵩

“五水共治”的長(zhǎng)效管理機(jī)制探析*
——戰(zhàn)略管理的視角

□陳海嵩

為實(shí)現(xiàn)“五水共治”的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要建立相應(yīng)的戰(zhàn)略管理體系，形成具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、主動(dòng)性的“五水共治”長(zhǎng)效管理機(jī)制。在結(jié)構(gòu)上，“五水共治”的戰(zhàn)略管理框架包括應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)方面，其目的在于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、化解社會(huì)矛盾、推進(jìn)全面轉(zhuǎn)型。從制度現(xiàn)狀看，目前浙江省“五水共治”的戰(zhàn)略管理框架具有一定基礎(chǔ)，在應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域已經(jīng)初步形成制度框架，在危機(jī)管理領(lǐng)域尚需要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)。

五水共治 戰(zhàn)略管理 應(yīng)急管理 危機(jī)管理 風(fēng)險(xiǎn)管理

中國(guó)正經(jīng)歷著迅速而復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種社會(huì)問(wèn)題對(duì)政府管理提出了空前的挑戰(zhàn)。從公共管理的角度看，政府為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的外部環(huán)境，就有必要改變傳統(tǒng)的“管控”模式，通過(guò)戰(zhàn)略管理的方式明確使命、樹(shù)立目標(biāo)、提升能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的有效治理。戰(zhàn)略管理的目的在于克服傳統(tǒng)公共行政的局限性，著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)考慮組織的未來(lái)遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)，以提高組織實(shí)現(xiàn)其使命的內(nèi)在能力。①陳振明：《公共部門(mén)戰(zhàn)略管理途徑的特征、過(guò)程和作用》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004年第3期。概言之，戰(zhàn)略管理的特征在于政府整合各種相關(guān)資源實(shí)現(xiàn)既定的公共價(jià)值或者說(shuō)戰(zhàn)略目標(biāo)。從這個(gè)角度看，從2014年開(kāi)始在浙江全省開(kāi)展的“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”五水共治行動(dòng)，其戰(zhàn)略目標(biāo)即在于統(tǒng)籌水資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)屬性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)安全、文化養(yǎng)成、生態(tài)可持續(xù)的綜合效益最大化②夏寶龍：《以“五水共治”的實(shí)際成效取信于民》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月22日。，這正是全省人民的共同意愿所在。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，戰(zhàn)略管理的成功不僅取決于戰(zhàn)略本身，更受制于戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程。就“五水共治”而言，在確立了戰(zhàn)略目標(biāo)以后，如何有效執(zhí)行就成為當(dāng)務(wù)之急。這就要求我們?cè)诩哟笪镔|(zhì)要素供給（治水工程與項(xiàng)目建設(shè)）的同時(shí)，也必須重視制度要素的供給，建構(gòu)“五水共治”的戰(zhàn)略管理體系，形成具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、主動(dòng)性的“五水共治”長(zhǎng)效管理機(jī)制。

一、當(dāng)前“五水共治”長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)中的問(wèn)題

目前，在推進(jìn)“五水共治”的過(guò)程中，有兩個(gè)問(wèn)題比較突出，制約了長(zhǎng)效管理機(jī)制的建構(gòu)。具體而言：

（一）治水經(jīng)驗(yàn)的特殊性與普遍性

縱觀目前“五水共治”的管理機(jī)制建設(shè)，主要在“治污水”方面取得了較大成果，有效推進(jìn)了污水整治與水環(huán)境改善。這方面的典范是浙江省浦江縣在水環(huán)境整治上取得的經(jīng)驗(yàn)和成果。2013年以來(lái)，浦江縣打響了浦陽(yáng)江水環(huán)境綜合整治攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)整治水晶玻璃行業(yè)，采取一系列強(qiáng)力措施予以推進(jìn)：在輿論引導(dǎo)方面，對(duì)水環(huán)境整治中利用網(wǎng)絡(luò)造謠中傷、試圖制造混亂的行為進(jìn)行了打擊，查處了2名“網(wǎng)絡(luò)紅人”并追究了刑事責(zé)任；在組織基礎(chǔ)方面，嚴(yán)格落實(shí)“河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，明確“每個(gè)排污口就是一個(gè)槍口”，要求各“江段長(zhǎng)”限期消除劣五類支流；在打擊力度方面，通過(guò)一年時(shí)間，關(guān)停、取締水晶加工戶14197家，拆除違章建筑347萬(wàn)平方米，移送相關(guān)部門(mén)處理533人；在機(jī)制建設(shè)方面，注重法治思維和法律手段的運(yùn)用，依法嚴(yán)厲打擊水污染犯罪行為，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，擴(kuò)寬行政執(zhí)法監(jiān)督渠道，同時(shí)建立了一系列工作機(jī)制，包括主動(dòng)介入工作機(jī)制、部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、矛盾研判化解機(jī)制，等等。

在肯定浦江縣污水治理方面的成果和經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，也必須看到，之所以浦江縣能夠取得較好的效果，除了上述經(jīng)驗(yàn)之外，浦江縣的特殊情況也不可忽視。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，浦江縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，主要污水來(lái)源是水晶行業(yè)；從從業(yè)人員上看，從事水晶行業(yè)的人員大多數(shù)來(lái)自廣西、貴州等地，本地少較少；從水晶行業(yè)本身而言，由于存在大量無(wú)證無(wú)照、廣散小的家庭作坊，對(duì)財(cái)政收入影響較少；從社會(huì)反響上看，由于水晶行業(yè)長(zhǎng)期排放污水，對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩赵斐捎绊?，從事這一行業(yè)的本地人較少，社會(huì)輿論普遍支持政府進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不大。上述因素決定了浦江縣開(kāi)展水環(huán)境整治在內(nèi)外部環(huán)境上較為特殊，能夠集中精力圍繞“治污水”展開(kāi)行動(dòng)并快速取得效果。但是，其他地方和浦江縣的情況有較大差別，面臨的問(wèn)題更為復(fù)雜，不適宜也不可能照搬浦江縣的做法。從國(guó)際上水治理的經(jīng)驗(yàn)看，治理污水是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，①李金珊、沈楠：《浙江省污水治理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》， 2014年第6期。不能為快速取得效果而采取急功急利的做法，亟需處理好特殊性與普遍性的關(guān)系，在長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)上取得進(jìn)展。

（二）“河長(zhǎng)制”與長(zhǎng)效制度安排

在當(dāng)前“五水共治”過(guò)程中，“河長(zhǎng)制”是最為普遍推行的機(jī)制，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理的任務(wù)。應(yīng)該看到，“河長(zhǎng)制”能夠較快的提升水環(huán)境質(zhì)量，在治理污水中發(fā)揮著重要作用，其優(yōu)點(diǎn)在于：第一，“河長(zhǎng)制”明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求；第二，“河長(zhǎng)制”最大程度整合了各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了“多頭治水”的不足；第三，“河長(zhǎng)制”提出了轄區(qū)內(nèi)河道治理的總體目標(biāo)和基本措施，并在行政系統(tǒng)內(nèi)形成競(jìng)賽氛圍，促使相關(guān)部門(mén)提升水治理水平。

但是，本質(zhì)上而言，“河長(zhǎng)制”是一種類似突發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)式的制度創(chuàng)新，是一個(gè)有效但非長(zhǎng)效的制度安排，它的出現(xiàn)并不能完全實(shí)現(xiàn)水污染標(biāo)本兼治的功能，反而還有可能阻礙和消解當(dāng)下防治水污染正規(guī)制度化的努力。②參見(jiàn)劉超：《糾纏于理想與現(xiàn)實(shí)之間的“河長(zhǎng)”制》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版），2012年第4期；肖顯靜：《河長(zhǎng)制：一個(gè)有效而非長(zhǎng)效的制度設(shè)置》，《環(huán)境教育》，2009年第5期。如下問(wèn)題值得思考：1.“河長(zhǎng)制”的產(chǎn)生本身體現(xiàn)了當(dāng)前的水資源管理和保護(hù)機(jī)制的弊端——管理職能過(guò)于分散，但“河長(zhǎng)治污”某種程度上體現(xiàn)了制度的非理性行為——畢竟“河長(zhǎng)”們不是環(huán)保局長(zhǎng)或水利局長(zhǎng)，這種制度創(chuàng)新其實(shí)混淆了原有的行政部門(mén)職能分工；2.“河長(zhǎng)”不是目前行政體制中的正式職位，“河長(zhǎng)”發(fā)揮作用主要依靠其所能支配的公共資源。顯然，不同級(jí)別、不同職位的行政官員在調(diào)動(dòng)資源能力上必然存在著差異，這實(shí)際上影響到河流污染治理的不同效果，也難免成為受到眾多“河長(zhǎng)”們個(gè)人權(quán)力、地位之爭(zhēng)的影響。3.由地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長(zhǎng)”容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況。在各地規(guī)定的“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”中，很多規(guī)定是由當(dāng)?shù)氐募o(jì)委、監(jiān)察局及“河長(zhǎng)”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來(lái)監(jiān)督和考核“河長(zhǎng)”的工作，由各職能部門(mén)組成的驗(yàn)收小組來(lái)按照既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考評(píng)驗(yàn)收，實(shí)際上是“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”，其客觀性和可行性有待商榷。

二、以戰(zhàn)略思維看待“五水共治”的必要性

顯然，目前“五水共治”在長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)上存在不足，亟待加以完善。這凸顯了從戰(zhàn)略思維看待“五水共治”的必要性。必須看到，作為省委省政府的重大戰(zhàn)略舉措，“五水共治”對(duì)各級(jí)政府的綜合能力提出了更高的要求。這就需要以戰(zhàn)略思維看待“五水共治”，將管理活動(dòng)與外部需求緊密結(jié)合，通過(guò)全面、系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理落實(shí)治水與轉(zhuǎn)型的總體性戰(zhàn)略目標(biāo)。具體而言：

（一）戰(zhàn)略管理與水資源綜合治理

水是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源，是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度看，“五水共治”的首要目標(biāo)即在于統(tǒng)籌水的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)屬性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、生態(tài)安全的綜合效益最大化。必須看到，污水、洪水、澇水、供水、節(jié)水作為五個(gè)“手指”，各自具有相對(duì)獨(dú)立的功能與屬性，但都是基于水資源綜合效益這個(gè)“手掌”上。同時(shí)，受多種自然與社會(huì)因素的影響，“五水”之間具有復(fù)雜的聯(lián)系，形成多個(gè)相互耦合的場(chǎng)域，較為常見(jiàn)的有“污水—供水”、“污水—洪水”、“洪水—澇水”、“供水—節(jié)水”等，這就需要從戰(zhàn)略的視角出發(fā)，在治理過(guò)程中予以統(tǒng)籌考慮、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，絕不能人為忽視或者割裂治水各領(lǐng)域的相互聯(lián)系。

（二）戰(zhàn)略管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

近年來(lái)，人民群眾的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)、對(duì)生活質(zhì)量要求不斷提高；水已不僅僅是一種自然與環(huán)境要素，更是全社會(huì)廣泛關(guān)注的公共議題。從推動(dòng)全面深化改革的高度看，“五水共治”的最終目的是以治水為突破口，促進(jìn)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)升級(jí)。因此，不能狹隘的從“項(xiàng)目管理”角度理解“五水共治”，將其僅僅視為建設(shè)一批涉水工程，而應(yīng)該從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，通過(guò)治水實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互促共贏、國(guó)家與社會(huì)的互構(gòu)合作、政府與市場(chǎng)的互動(dòng)協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府的全面轉(zhuǎn)型。“五水共治”戰(zhàn)略管理的基本特征在于：多元主體，即在政府主導(dǎo)下，最大限度地實(shí)現(xiàn)多主體的共同參與，包括企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、公民個(gè)人等；多方聯(lián)動(dòng)，即在各級(jí)政府之間、政府相關(guān)部門(mén)之間形成高度聯(lián)動(dòng)；多種方式，即綜合運(yùn)用多種政策工具，包括強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、信息性工具、服務(wù)性工具等；多重責(zé)任，即明確相關(guān)主體的責(zé)任與義務(wù)，包括行政責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、法律責(zé)任等。

（三） “五水共治”的戰(zhàn)略管理體系

“五水共治”重在行動(dòng)、貴在落實(shí)、成在持久。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，治水是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程；在重點(diǎn)推進(jìn)的同時(shí)，還必須形成“五水共治”長(zhǎng)效機(jī)制，將“運(yùn)動(dòng)式治理”提升為“制度式治理”，從“非常態(tài)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)管理”。將戰(zhàn)略管理引入“五水共治”，就為長(zhǎng)效機(jī)制的建立提供了理論指導(dǎo)與基本框架。

總體而言，“五水共治”的戰(zhàn)略管理基本框架由應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理組成，三者之間通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)——應(yīng)急——危機(jī)”的演化范式相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化，共同構(gòu)成“三位一體”的五水共治戰(zhàn)略管理體系。以這一戰(zhàn)略管理體系為基礎(chǔ)，充分借鑒吸收實(shí)踐中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)暴露出的問(wèn)題，建立系統(tǒng)性、主動(dòng)性、持續(xù)性的“五水共治”長(zhǎng)效機(jī)制，為子孫后代永享綠水青山提供制度保障。

三、“五水共治”戰(zhàn)略管理的基本框架

以上述“三位一體”的五水共治戰(zhàn)略管理體系為基礎(chǔ)，可以更加全面和綜合視角看待“五水共治”，推進(jìn)相應(yīng)長(zhǎng)效管理機(jī)制的建設(shè)。具體而言：

（一）“五水共治”的應(yīng)急管理之維

水是最為基本的環(huán)境要素，涉水領(lǐng)域發(fā)生的突發(fā)事件直接影響人民群眾的正常生活，具有影響力強(qiáng)、涉及面廣、持續(xù)性大的特征。近年來(lái)，浙江各地在“洪水”、“澇水”、“供水”領(lǐng)域的突發(fā)事件頻發(fā)，在2013年，就有由超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)和強(qiáng)降雨造成的大澇和大水、杭州市自來(lái)水異味事件等多起重大事件發(fā)生。從世界范圍看，在氣候變化背景下，我國(guó)氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷增強(qiáng)，極端氣候事件的發(fā)生頻率增加、強(qiáng)度增大，有效管理極端氣候與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是政府工作的當(dāng)務(wù)之急。①周波濤、於：《管理氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn) 推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》，《中國(guó)減災(zāi)》， 2012年第2期。因此，通過(guò)應(yīng)急管理有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是“五水共治”戰(zhàn)略管理體系的首要任務(wù)。

在國(guó)家層面上，目前我國(guó)已經(jīng)建立以“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制）為框架的應(yīng)急管理體系，明確了突發(fā)事件分級(jí)分類的處置要求。②薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第1期。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件共四類。從性質(zhì)上分析，“洪水”、“澇水”領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)歸入“自然災(zāi)害”類別，“供水”領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)歸入“事故災(zāi)難”類別。

就浙江的應(yīng)對(duì)措施而言，在《浙江省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》指引下：1.針對(duì)自然災(zāi)害類突發(fā)事件，省政府發(fā)布了七個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中與“洪水”、“澇水”相關(guān)的有：《浙江省防汛防旱應(yīng)急預(yù)案》、《浙江省氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《浙江省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，各地市、縣也逐級(jí)發(fā)布了相應(yīng)預(yù)案；同時(shí)，易受氣候?yàn)?zāi)害影響的沿海地方基本制定了城市防洪、防臺(tái)、排澇的應(yīng)急預(yù)案，如《溫州市城市防臺(tái)防洪應(yīng)急預(yù)案》、《寧波市防汛防臺(tái)應(yīng)急預(yù)案》等。2.針對(duì)事故災(zāi)難類突發(fā)事件，省政府發(fā)布了十四個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中與“供水”相關(guān)的有：《浙江省環(huán)境污染和生態(tài)破壞突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《浙江省城市供水、燃?xì)馔话l(fā)事故應(yīng)急預(yù)案》，各地市、縣也逐級(jí)發(fā)布了相應(yīng)預(yù)案?？傮w而言，目前浙江的應(yīng)急管理體系已建成，應(yīng)急預(yù)案基本實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”，能夠?qū)Α昂樗薄ⅰ皾乘?、“供水”領(lǐng)域的突發(fā)事件作出及時(shí)響應(yīng)與有效應(yīng)對(duì)。同時(shí)，省政府針對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題，及時(shí)修訂相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，不斷完善應(yīng)急管理體系，這些都為“五水共治”的戰(zhàn)略管理提供了良好的基礎(chǔ)。

（二）“五水共治”的危機(jī)管理之維

危機(jī)是對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其核心價(jià)值造成的嚴(yán)重威脅。危機(jī)不能簡(jiǎn)單等同于突發(fā)事件；以“控制事態(tài)”為中心的應(yīng)急管理無(wú)法適應(yīng)具有公共性的危機(jī)問(wèn)題，在管理主體、管理手段、管理目的上均存在缺陷。一個(gè)顯著的特征是，應(yīng)急預(yù)案具有預(yù)測(cè)與控制功能，其作為應(yīng)急管理的核心，本意在于消減不確定性。但研究表明，應(yīng)急預(yù)案及其編制過(guò)程本身則帶有悖論性，反而可能加大應(yīng)急管理制度風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為預(yù)案“復(fù)制化”、“碎片化”、“空想化”等問(wèn)題。①陶鵬：《行動(dòng)方案抑或政治符號(hào)：應(yīng)急管理預(yù)案悖論及其超越》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2013年第4期。實(shí)踐中，一些地方已經(jīng)表現(xiàn)出“應(yīng)急失靈”的現(xiàn)象。②陶鵬、童星：《我國(guó)自然災(zāi)害管理中的“應(yīng)急失靈”及其矯正》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》， 2011年第2期。

可見(jiàn)，單純應(yīng)急管理并不足以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共危機(jī)；在應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上，還需要發(fā)展以“改善公眾認(rèn)知”為中心的危機(jī)管理。近年來(lái)，隨著人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，水污染問(wèn)題成為社會(huì)廣泛關(guān)注的公共議題，對(duì)政府的公共事務(wù)管理提出了更高的要求，具代表性的是浙江多地環(huán)保局長(zhǎng)被“邀請(qǐng)”下河游泳事件，以及因臺(tái)風(fēng)引發(fā)的“水淹余姚”事件，都暴露出行政管理、社會(huì)管理的深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因此，通過(guò)危機(jī)管理有力化解社會(huì)矛盾，變危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，是“五水共治”戰(zhàn)略管理體系的中心任務(wù)。

危機(jī)管理是一種整合性的、持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程。形成“五水共治”的危機(jī)管理體系，需要重視并完善如下三類機(jī)制：

1．政府協(xié)同與危機(jī)決策機(jī)制。政府是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的核心主體，在危機(jī)管理中無(wú)疑應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。公共危機(jī)治理也對(duì)政府的決策能力提出了全面性的要求，具體包括：決策環(huán)境評(píng)估能力、決策信息獲取與處理能力、決策資源動(dòng)員整合能力、決策制定能力、決策評(píng)估與自我修正能力。③黃健榮、胡建剛：《公共危機(jī)治理中政府決策能力的反思與前瞻》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2012年第2期。由于水資源天然具有流動(dòng)性與跨區(qū)域性，同時(shí)公共危機(jī)具有共振性和非常規(guī)性，這就要求政府各部分之間的聯(lián)系是多向度、交織性的，而不能是傳統(tǒng)科層制中自上而下的直線控制。因此，應(yīng)打破行政區(qū)劃與部門(mén)劃分的限制，建立“五水共治”的上下級(jí)政府之間、地方政府與地方政府之間、政府多部門(mén)之間的協(xié)同治理機(jī)制，將“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為協(xié)調(diào)政府及部門(mén)間關(guān)系的中心機(jī)構(gòu)，避免治水中出現(xiàn)“地方主義”與“部門(mén)主義”傾向，確保決策的快捷有效。

2．多元合作與公眾參與機(jī)制?，F(xiàn)代公共事務(wù)管理的最大特征在于政府與社會(huì)主體之間的合作，包括基層社區(qū)組織、非營(yíng)利組織、企業(yè)、新聞媒體、公民個(gè)人等。在危機(jī)管理中，政府并非治理公共事務(wù)的唯一主體，而是應(yīng)最大限度的包含非政府組織、企業(yè)、家庭、公民個(gè)人在內(nèi)的所有社會(huì)組織和行為者。④沙勇忠、解志元：《論公共危機(jī)的協(xié)同治理》，《中國(guó)行政管理》，2010年第4期。在目標(biāo)上，通過(guò)多元主體間的合作與參與，形成全主體、全要素、全過(guò)程應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的長(zhǎng)期合作網(wǎng)絡(luò)和制度平臺(tái)。⑤劉霞等：《公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)：框架與戰(zhàn)略》，《軟科學(xué)》，2009年第4期。從某種意義上說(shuō)，多元社會(huì)主體在政府指導(dǎo)下的充分參與和積極互動(dòng)并形成制度化的合作網(wǎng)絡(luò)，是“五水共治”取得成效的基本途徑。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、企業(yè)和公民的主體地位，建立多元主體之間平等交流、協(xié)商互動(dòng)的合作機(jī)制，讓社會(huì)各類主體能夠積極主動(dòng)參與涉水事務(wù)的管理全過(guò)程，真正形成全社會(huì)共同參與的“五水共治”工作格局。

3．社會(huì)資本培育機(jī)制。社會(huì)資本是以信任為核心的價(jià)值觀與規(guī)范集合。正如學(xué)者所言，社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，信任是其中至關(guān)重要的方面，能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率。⑥［英］羅伯特·普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，江西人民出版社，2001年版，第167頁(yè)。社會(huì)資本的有效運(yùn)作，能避免國(guó)家權(quán)力單向度運(yùn)作的缺陷，從深層次推動(dòng)社會(huì)行動(dòng)和解決矛盾。由此，在一定程度上說(shuō)，社會(huì)資本的形成與集聚狀況是“五水共治”能否真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。形成社會(huì)資本培育機(jī)制，應(yīng)從兩個(gè)方面入手：在制度層面，政府應(yīng)重視自發(fā)并保障形成社會(huì)資本的社會(huì)條件，通過(guò)信息公開(kāi)、關(guān)注弱勢(shì)群體、加強(qiáng)執(zhí)法等方式加以促進(jìn)；在價(jià)值層面，政府要給予多元主體平等的關(guān)心與尊重，培養(yǎng)并生成“普遍信任”，引導(dǎo)形成有利于“五水共治”的共同價(jià)值觀。

（三）“五水共治”的風(fēng)險(xiǎn)管理之維

突發(fā)事件與危機(jī)是一種已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，其根源于事前存在的風(fēng)險(xiǎn)，即可以引發(fā)大規(guī)模損失的不確定性。必須看到，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，全球氣候變化、極端氣候頻繁發(fā)生等外在因素也正在不斷提高風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。2013年，我省在夏天遭遇歷史罕見(jiàn)高溫干旱，秋天又遭遇百年不遇強(qiáng)降雨，已經(jīng)暴露出認(rèn)識(shí)不到位、缺乏預(yù)防措施的問(wèn)題，凸顯應(yīng)對(duì)災(zāi)害的社會(huì)脆弱性問(wèn)題。此時(shí)，就有必要破除“天災(zāi)/人禍”的二元對(duì)立思維，從更基礎(chǔ)的層面對(duì)自然與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合預(yù)防，①童星、張海波：《基于中國(guó)問(wèn)題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期。實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的“關(guān)口前移”，減少突發(fā)事件與危機(jī)發(fā)生的可能性與損失，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展。因此，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理有序推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政府的全面轉(zhuǎn)型，是“五水共治”戰(zhàn)略管理體系的最終目標(biāo)。

一般而言，綜合性的風(fēng)險(xiǎn)管理包括四個(gè)主要環(huán)節(jié)：1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，即在事件發(fā)生前，運(yùn)用各種方法和手段識(shí)別所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，包括危險(xiǎn)源、發(fā)生區(qū)域、種類、主要危險(xiǎn)因子等；2.風(fēng)險(xiǎn)分析，即在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)可能出現(xiàn)的不良后果進(jìn)行分析，以確定該事件發(fā)生的概率及其損失程度；3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較，確立風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先順序，決定風(fēng)險(xiǎn)的可接受性；4.風(fēng)險(xiǎn)決策，即在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，采取有針對(duì)性的綜合性預(yù)防措施，減輕風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響及造成的不利后果。

因此，在污水、洪水、澇水、供水、節(jié)水五大領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)建立涵蓋“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)分析—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)決策”全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。從目前情況看，一些領(lǐng)域已經(jīng)初步建立起風(fēng)險(xiǎn)管理框架，為“五水共治”風(fēng)險(xiǎn)管理體系提供了基礎(chǔ)，但也存在一些需要改進(jìn)之處：1.在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，針對(duì)化學(xué)物質(zhì)的應(yīng)用、工程項(xiàng)目的興建和運(yùn)轉(zhuǎn)、各種開(kāi)發(fā)行為引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保部門(mén)已經(jīng)全面開(kāi)展了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（ERA）工作，制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護(hù)水源地提供了決策依據(jù)，構(gòu)成了“污水”、“供水”領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)工作，目前需要強(qiáng)化規(guī)章制度建設(shè)，加大執(zhí)法力度，協(xié)調(diào)不同政府部門(mén)之間在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理上的府際關(guān)系，將風(fēng)險(xiǎn)管理措施落到實(shí)處；2.在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，各地氣象部門(mén)已經(jīng)開(kāi)展了氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃工作，利用多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和評(píng)估模型，進(jìn)行氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并制定風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃。浙江省的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃已在2009年3月向社會(huì)公布，為“洪水”、“澇水”領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理提供了基本框架，目前需要細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的范圍并加強(qiáng)后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)決策工作，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政策過(guò)程的“對(duì)接”；3.在社會(huì)管理領(lǐng)域，由于社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)不同于技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，是決策主體與利益相關(guān)方之間的訴求沖突所產(chǎn)生的，需要建立專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理制度框架，即重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度②許傳璽、成協(xié)中：《重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度反思與理論建構(gòu)》，《北京社會(huì)科學(xué)》， 2013年第3期。。從實(shí)踐情況看，針對(duì)與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大工程建設(shè)項(xiàng)目等，浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)較早實(shí)施了重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定了《浙江省縣級(jí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》等政策文件，對(duì)重大事項(xiàng)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)穩(wěn)定“雙評(píng)估”，切實(shí)預(yù)防減少實(shí)施中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。這為“五水共治”中重要政策、重點(diǎn)工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)也必須看到，目前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚存在一定不足，需要在評(píng)估主體、內(nèi)容、方法上進(jìn)一步完善，真正實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)保穩(wěn)定”向“主動(dòng)創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變。

綜上所述，從建立應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理“三位一體”的五水共治戰(zhàn)略管理體系角度看，目前我省已經(jīng)具有一定基礎(chǔ)，在應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域已經(jīng)初步形成制度框架，在危機(jī)管理領(lǐng)域尚需要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)。這就為形成“五水共治”長(zhǎng)效管理機(jī)制提供了良好的基礎(chǔ)，也明確了當(dāng)前階段需要加以完善與改進(jìn)的方向。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系浙江省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題“‘五水共治'的法律保障機(jī)制研究”（2015NA07）、杭州市社科規(guī)劃重點(diǎn)課題“促進(jìn)‘五水共治'的杭州市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范立法研究”（A14FX04）的階段性成果。

作者陳海嵩，男，浙江農(nóng)林大學(xué)副教授，法學(xué)博士（杭州 311300）。