□余足云

國有企業(yè)腐敗的產(chǎn)生路徑、內(nèi)在根源及有效預防

□余足云

黨的十八大以來，國有企業(yè)反腐工作成效顯著。國有企業(yè)腐敗問題，雖然在不同層面上已逐漸引起更多的關(guān)注和重視，但形勢依然嚴峻復雜，有的行業(yè)和領(lǐng)域腐敗問題還相當嚴重。為此，必須深刻認識到國有企業(yè)腐敗問題的嚴重危害性和反腐長期性，深入分析其產(chǎn)生的不同路徑和內(nèi)在根源，從體制改革、機制完善和責任追究等方面加以完善，形成國有企業(yè)反腐敗的新態(tài)勢。

國有企業(yè)腐敗 產(chǎn)生路徑 內(nèi)在根源 有效預防

隨著中央反腐進程的不斷深入推進，反腐“組合拳”開始重點指向包括大型央企在內(nèi)的各類國有企業(yè)腐敗，一些國企高管因涉嫌違紀違法而被調(diào)查落馬，國企腐敗問題日益浮出水面。國企腐敗問題，不僅直接關(guān)系到國企改革與發(fā)展，關(guān)系到國民經(jīng)濟運行的穩(wěn)定，更關(guān)系到黨和政府的國內(nèi)外形象，并進而影響黨的建設(shè)與執(zhí)政地位。根據(jù)2010—2014年度《中國企業(yè)家犯罪報告》對公開報道案例進行統(tǒng)計，近五年來有報道的國企腐敗案件共計556例，涉及國有企業(yè)家①國有企業(yè)家是指國企內(nèi)部具有決策權(quán)和重要執(zhí)行權(quán)的高級管理人員。犯罪人員也逐年上升，分別達到64、88、114、128和122位。這一結(jié)果不僅展現(xiàn)出中央前所未有的對國企貪腐的重視，也暴露出國企在經(jīng)營管理體制上存在的諸多問題，值得深入分析和研究。

一、國有企業(yè)腐敗的總體特征及產(chǎn)生路徑

國企腐敗不僅影響惡劣、社會危害大，而且還造成不同程度的國有財產(chǎn)損失。總體來看，國企腐敗主要表現(xiàn)出以下特點：一是涉案范圍廣，財務(wù)犯罪為主。統(tǒng)計表明，2014年在已查明并搜集到的國有企業(yè)犯罪案例中，有122名國有企業(yè)家犯罪，占犯罪企業(yè)家總?cè)藬?shù)的15.27%，民營企業(yè)家 677人，占84.73%。國企高管犯罪名目眾多，其中尤以貪污受賄、行賄或介紹賄賂、挪用公款、私分國有資產(chǎn)等罪名居多，占31.82%；職務(wù)侵占等侵犯財產(chǎn)罪占18.18%；②北京師范大學中國企業(yè)家犯罪預防研究中心課題組：《2014中國企業(yè)家犯罪報告》，《河南警察學院學報》，2015年第1期。二是涉案與權(quán)力密切相關(guān)，權(quán)力越大往往腐敗越嚴重。近年來各地查處的國企貪腐案件，當事人不少都是國企“一把手”。國企高管受賄案件的高發(fā)，表現(xiàn)出國企高管的定位模糊、權(quán)力廣泛而不受約束。正是因為國有經(jīng)濟在某些行業(yè)的特殊定位，更因為部分國企高管對自身的國有資產(chǎn)管理的角色認識錯誤，往往視自己管理的國有企業(yè)為個人謀取私利或利益交換的工具；三是單位或部門集體式的窩案串案居多，特別是國企高管政府官員“伴生”犯罪。在國企高管腐敗案件中，往往是同單位內(nèi)多人同級或上下級合伙犯罪共同作案。如中國第一汽車集團公司窩案，已有超過100名高管涉及犯罪或違規(guī)。①劉春香：《一汽案發(fā)酵：百名高管被調(diào)查，老干部舉報案中案》，《21世紀經(jīng)濟報道》2013年4月10日。還有很多是國企高管與政府官員的“伴生”犯罪，更是官商勾結(jié)的典型腐敗；四是涉案多為壟斷型的高利潤行業(yè)。涉案企業(yè)主要集中在能源與礦產(chǎn)、金融投資、房地產(chǎn)經(jīng)營或建筑等壟斷高利潤行業(yè)，以及高景氣行業(yè)，而且涉案高管多處于關(guān)鍵崗位，不同程度地掌握著人、財、物的決策權(quán)和處置權(quán)。

從犯罪路徑看，國企腐敗手段隱蔽多樣、貪腐方式更加復雜難辨。

（一）利用權(quán)力照顧關(guān)聯(lián)公司。即通過利用手中掌握的各種審批、審核、業(yè)務(wù)發(fā)包等權(quán)力，在決定業(yè)務(wù)承接方、聘用服務(wù)方中收受業(yè)務(wù)單位或個人的賄賂，從而在招投標環(huán)節(jié)“照顧”關(guān)聯(lián)方公司。壟斷國企往往掌握一些壟斷特權(quán)，憑借壟斷地位，國企高管則可以獲得類似或超越于政府官員的資源控制力，滋生腐敗的土壤與空間。從招標采購程序環(huán)節(jié)看，腐敗行為往往在編標、招標、投標、開標、評標、中標等環(huán)節(jié)。他們以種種借口事先設(shè)定招標要求或“度身定制”，或通過手段排斥其他投標人，或借助于領(lǐng)導或權(quán)力部門直接干預招投標結(jié)果等。如中石油窩案中，惠生工程和明星電纜兩家公司都是中石油招投標“照顧”關(guān)聯(lián)方公司。此外，有的則直接按量出價，出賣壟斷特權(quán)、審批權(quán)。如中石油黑龍江銷售分公司原總經(jīng)理王賢瀘、中石油貴州銷售分公司原總經(jīng)理李懷忠案。王賢瀘擔任中石油黑龍江銷售公司總經(jīng)理時，正趕上全國大面積鬧“油荒”，許多民營加油站無“米”下鍋。由于王賢瀘牢牢掌握著批油權(quán)，大量民營加油站紛紛送上重金賄賂。②王佑：《中石油貪腐案沖擊，“小伙伴”很受傷》，《第一財經(jīng)日報》2014年1月28日。

（二）利用權(quán)力進行利益輸送。即利用經(jīng)營管理上的權(quán)利，紛紛成立關(guān)聯(lián)子公司、孫公司或兄弟公司，從而對這些不同類型的利益公司，直接或間接進行利益轉(zhuǎn)移。貪腐人員往往是以自己名義或通過親友，單獨或與利益方一起成立利益公司。如廣東移動前總經(jīng)理徐龍夫婦一案，就是借助于公司近200億的年均采購金額，利用徐龍之妻在體外成立公司，并參股第三方公司，徐龍因?qū)?000萬以下的采購具有絕對的一票否決權(quán)，故通過委托大量訂單造成利益轉(zhuǎn)移。③廖杰華、陳勇、吳僑發(fā)：《中移動反腐：未結(jié)束的“大戲”》，《經(jīng)濟觀察報》2013年8月24日。有的則是內(nèi)部人組建外體循環(huán)子公司，如上海家化雖然名義上持有生物科技公司100%股份，但實際上兩位自然人股東王浩榮和呂洛分別持有17%和13%的股權(quán)。在上海家化出臺的限制性股票激勵計劃草案修訂稿中，呂洛、王荔揚作為中層管理人員名列其中，而他們分別在子公司生物科技公司和信息科技有限公司中持股。④仁際宇：《王浩榮突擊撤股漢亞包裝，上海家化掩蓋多處事實》，《證券時報》2013年5月27日。又如中興通訊關(guān)聯(lián)公司有近20家，內(nèi)部人交叉持股盤根錯節(jié)。⑤郭儒逸：《揭秘國企腐敗的七種隱秘路徑》，搜狐網(wǎng)，2013年9月5日。

（三）利用財務(wù)漏洞轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。即在經(jīng)營管理業(yè)務(wù)過程中，通過虛增購銷環(huán)節(jié)、虛增業(yè)務(wù)費、虛構(gòu)承租人等方法侵吞公款，或直接通過虛報財務(wù)成本形成虧損。如中石油部分高管，通過虛報成本把很多有形無形的成本都“預算”到成本里（甚至包括把腐敗也計入成本），而其他類型的匯報或公司報表水分更加明顯；有的則通過高價收購，低價賤賣。在國外高價收購資源貧乏的油田項目，在國內(nèi)則正好相反，將一些資源豐富的油氣田如位于陜甘寧地區(qū)的長慶油田低價賤賣給民營企業(yè)，從中牟取暴利。如李懷忠腐敗案就是先將某高速路某路段所需加油站信息提供給親友，或收受民營老板巨額賄賂，讓他們投資興建、改建或購買、搬遷加油站，這些加油站每個投資成本從十幾萬元到幾十萬元不等，然后再由中石油貴州分公司以高達數(shù)倍乃至數(shù)十倍的回購價買回來。⑥參見《中石油下屬企業(yè)高管腐敗名單及利益黑洞被曝光》，新華網(wǎng)，2010年10月14日。

（四）利用制度缺陷侵吞國資。即部分高管利用國企改制，虛構(gòu)事實隱匿國有資產(chǎn)，改制后再予以侵吞。如在上?！肮畔∨挢潯卑钢?，吳小莉在公司改制以及審計過程中，銷毀公司財務(wù)賬冊、憑證和偽造賬冊和憑證，利用職務(wù)便利將4200余萬元國有資產(chǎn)隱匿賬外，未納入評估及轉(zhuǎn)制范圍，并將上述財產(chǎn)予以私分，供個人支配。⑦黃安琪、陸文軍：《上海古稀女巨貪落馬背后的思考》，《經(jīng)濟導報》2012年7月4日。備受關(guān)注的國企改制“溫州菜籃子”腐敗案，其最大特點就是讓真正的國企參股20%，名義上是為國有資產(chǎn)保值升值，而實際目的是遇到困難時打著“國企”、“民生”的旗號獲取決策參與、政策扶持和國有資金使用上的便利，而獲得利益之后，則變成“山寨”公司資產(chǎn)。浙江石化建材集團有限公司原董事長王先龍腐敗案，就是讓國資參股自己的公司，然后打著國資的旗號出面去要地要錢要政策，最后國資雖然有了“升值”，但更多的升值利益卻被王先龍占有。①裘立華、張和平：《謹防國企改制中的“雜交式腐敗”》，《江蘇經(jīng)濟報》2013年2月19日。這種“雜交式腐敗”往往最具隱蔽性和模糊性，很不容易引起相關(guān)監(jiān)督部門的重視和處理。

二、國有企業(yè)腐敗的內(nèi)在根源與機理

國企腐敗的原因復雜，除與個人政治覺悟和素質(zhì)相關(guān)外，還與國企的壟斷地位、“一把手”權(quán)力過于集中、監(jiān)督機制不健全以及內(nèi)部管理體制不完善等多種因素密不可分。

（一）雙重體制并存，國企定位缺失。國企腐敗高發(fā)的主要動因，是出資人（監(jiān)管人）的政治與經(jīng)濟兩種身份，形成雙重體制。首先是國資委對國有企業(yè)的監(jiān)管大多局限于行政化手段，依托自上而下的公權(quán)力形成制約。同時，國有企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，在國資委監(jiān)管、社會責任與公益目的較為弱化情況下，其市場經(jīng)濟行為和經(jīng)營方式為部分人員謀取私利提供了便利途徑。而且，行政壟斷讓很多國企獲得民營企業(yè)無法企及的超額壟斷利益，壟斷權(quán)力與利潤提供了貪腐的機會和空間，尤其是部分國企在某些領(lǐng)域的實際壟斷地位或人為設(shè)立的行政性壟斷。正因為國有企業(yè)在某些領(lǐng)域擁有絕對的話語權(quán)和控制權(quán)，因而無論是在買方市場還是賣方市場都形成較大的尋租空間，在缺乏制度制約的情形下，尋租機會必然演變成尋租腐敗。

（二）權(quán)力高度集中，決策成 “一言堂”。受國企行政等級的傳統(tǒng)影響，高管權(quán)力高度集中，民主渠道架空，企業(yè)決策成“一言堂”?，F(xiàn)代企業(yè)管理結(jié)構(gòu)是由資產(chǎn)所有人、董事會和高級管理人員三方組成，董事會是管理結(jié)構(gòu)的核心層。在改革進程中，雖然諸多國有企業(yè)都相繼建立了現(xiàn)代公司制度，實際上卻還是“一把手”權(quán)力處于絕對支配地位，形成個人或少數(shù)人控制，真正有效的法人治理結(jié)構(gòu)并沒有形成。少數(shù)高級管理人員對國有資產(chǎn)具有相當大的支配權(quán)，并集企業(yè)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)力過度集中。同時，很多國有企業(yè)黨組織軟弱渙散，民主集中制實際等于一句空話，企業(yè)重大決策都由個人說了算，個人批示或指令就能隨意調(diào)動數(shù)億元資金。如廣東新廣國際集團董事會僅3至4人，吳日晶不僅是董事長，還是黨委書記，且長期代行總經(jīng)理權(quán)?！叭龣?quán)”集于一身，缺乏有效的監(jiān)督制約機制，使吳日晶擁有說一不二的絕對權(quán)威，牢牢控制著企業(yè)的人、財、物大權(quán)。②韓振、黃安琪、姚玉潔、毛一竹：《打老虎：中央發(fā)力整治國企高管腐敗》，新華網(wǎng)，2013年9月25日。

（三）監(jiān)管存漏洞，監(jiān)督工作乏力。除了內(nèi)部決策缺乏制約因素外，外部監(jiān)管存在漏洞也是國企監(jiān)督乏力的重要原因。一些國有企業(yè)雖然引進股東會、監(jiān)事會和職工參與的控制模式，但董事會、監(jiān)事會在對高管的選拔任用上只是履行法定程序，沒有真正發(fā)揮審查、把關(guān)的作用。在干部提拔考核機制上，群眾意見往往流于形式或走過場，而工會等員工代表組織在高管考核任用上的意見形不成影響力。從企業(yè)內(nèi)部運營機制看，有的國企紀委書記是由黨委副書記兼任，財務(wù)、審計部門作為企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，都受企業(yè)“一把手”領(lǐng)導，這就決定其監(jiān)督工作往往受制于領(lǐng)導意志，缺乏執(zhí)行力。而國家對國企的外部監(jiān)管主要是通過巡視小組、各級紀律檢查委員會等形式和組織，但因監(jiān)督成本大、機制不健全以及其相互之間紛繁復雜的利益關(guān)系，監(jiān)督效果有限。

（四）法制意識薄，腐敗風氣蔓延。國企高管涉腐還受其法制觀念淡薄和廉潔意識缺失的影響，部分企業(yè)甚至“法不責眾”觀念蔓延，形成窩案連環(huán)案。部分國企高管長期不學法不懂法，或?qū)Ｗ⒂跇I(yè)務(wù)能力學習而忽視法律知識學習，對違法和犯罪的界定模糊，對刑法的規(guī)定特別是國有企業(yè)人員的職務(wù)犯罪了解甚少。如廣發(fā)行珠海分行原行長屈建國在利用積分獎勵、營銷費用等項目非法獲取錢財?shù)倪^程中，打的是為行領(lǐng)導及中層領(lǐng)導謀福利的旗號，“行長拿大頭，其他人拿小頭”，大家都分得一杯羹。在“法不責眾”心理的支配下，沒有人出來制止這種違法行為。廉潔意識的缺失也在許多涉案高管身上也得到充分體現(xiàn)。如新廣國際集團原董事長吳日晶隨著在“一把手”位置的時間越來越長，逐步放松自身的學習，理想信念也開始發(fā)生動搖，原來干事業(yè)的思想逐步讓位于追求個人的物質(zhì)和精神享受，從收受紅包、回扣開始，逐漸把黨紀國法和企業(yè)的規(guī)章和個人債務(wù)拋諸腦后，利用手中的資金劃撥權(quán)大肆貪污賄賂，涉案金額高達2790萬元。③裘立華、張和平：《謹防國企改制中的“雜交式腐敗”》，《江蘇經(jīng)濟報》2013年2月19日。

三、形成國有企業(yè)反腐的新態(tài)勢

要從根本上遏制和防范國企腐敗，必須加快推進國企市場化改革，建立現(xiàn)代化管理體制，積極構(gòu)建和完善內(nèi)外監(jiān)督機制，建立形成國有企業(yè)反腐敗的新態(tài)勢。

（一）改革國企管理制度。解決國企改革的根本問題，除嚴厲打擊國企貪腐行為外，更應從目前的強力反腐開始，懲防并舉，標本兼治，逐步形成制度防腐，從而進一步推進整個制度環(huán)境的變革和完善。首先，切實在職務(wù)等級與享受待遇上，逐步實現(xiàn)徹底的政企分離制度。要把國有企業(yè)的行政化和市場化身份相分離，剝離國有企業(yè)的特權(quán)身份，才能使政府真正作為市場競爭的維護者，維護市場經(jīng)濟的正常運行秩序，使國企真正參與到市場競爭中，實現(xiàn)對資源的有效配置。其次，完善國有企業(yè)的現(xiàn)代化管理制度，實現(xiàn)企業(yè)的現(xiàn)代化運作。將現(xiàn)代企業(yè)的管理制度引入國有企業(yè)內(nèi)部，完善企業(yè)人事管理、財務(wù)管理和年終審計制度，實現(xiàn)企業(yè)監(jiān)督和管理的去行政化。最后，加大市場化建設(shè)步伐，解決壟斷集聚腐敗的問題。行政壟斷背景下的行業(yè)壟斷，必然會產(chǎn)生腐敗。這些年，發(fā)生的各類國企腐敗案件，特別是國企老總腐敗案件，很多都與壟斷有著密不可分的關(guān)系。破除壟斷，不僅能有效治理國企高管的腐敗，而且還有助于建立國企與民營企業(yè)及政府職能部門的科學關(guān)系，預防集體或關(guān)聯(lián)式腐敗。

（二）改革國企用人制度。國企應不斷完善選人用人制度，更多地從社會各界而不是政府部門選拔優(yōu)秀人才。一些國有企業(yè)主要負責人的產(chǎn)生，往往是國資委或地方政府考察任命，對這種選拔方式必須嚴格程序和加強監(jiān)管。必須加強職業(yè)經(jīng)理人隊伍建設(shè)，加大國有企業(yè)公開選聘職業(yè)經(jīng)理人力度。要把國企老總的選拔任用，進一步擴大范圍，而不僅僅是政府說了算。同時，超常規(guī)提拔使用人員必須向國資監(jiān)管、紀檢部門報備，要嚴格執(zhí)行交流輪崗制度、任職回避制度等。此外，對國企高管，除了看經(jīng)營業(yè)績外，還要定期聽取干部職工的意見，將廉政情況作為考核的一項基本評價指標。要開展群眾測評，適當提高群眾測評在領(lǐng)導人員考核中的權(quán)重。要定期匯總分析從干部考察、民主評議、信訪投訴和經(jīng)濟責任審計等渠道反映來的問題，建立領(lǐng)導干部廉政檔案，作為干部“升、降”的重要依據(jù)。進一步探索科學合理的一把手輪崗和交流機制，防止部分干部久居一職，穩(wěn)坐“鐵交椅”，不思進取，甚至走上犯罪道路。

（三）改革國企監(jiān)督機制。建立和健全對國有企業(yè)的全面綜合監(jiān)督機制。在社會監(jiān)管方面，全國人民作為國有資產(chǎn)的所有人，可考慮通過各級人民代表大會制度加強對國有企業(yè)進行監(jiān)管和審查；在內(nèi)部監(jiān)管方面，要加強經(jīng)濟責任審計，國資委應建立專門的內(nèi)審領(lǐng)導機構(gòu)，定期對系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)組織審計，以利于及時發(fā)現(xiàn)問題，加強整改，避免審計滯后情況發(fā)生。及時公布審計結(jié)果，促進輿論和社會對國企高管的監(jiān)督。重視對審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，對于超出企業(yè)整改能力的，上級主管部門應予以協(xié)調(diào)和妥善解決，并落實相關(guān)責任制。要嚴密監(jiān)控國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制情況，加強信息披露，杜絕暗箱操作，嚴格把好決策程序、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易等容易造成國有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)，強調(diào)改制審計，特別關(guān)注巨額往來款項等重點科目。同時，要加大對國有資產(chǎn)的稽查力度，規(guī)范國有資產(chǎn)出租、出借、擔保等行為，建立嚴格的審核體系，及時追查異常的資產(chǎn)經(jīng)營行為。

（四）改革權(quán)力運行機制。加強國有企業(yè)紀檢監(jiān)察組織建設(shè)，探索實行大型或特大型省屬國有企業(yè)紀委書記（紀檢組組長）由省紀委直接任命，一般省屬國有企業(yè)紀委書記（紀檢組組長）由省國資監(jiān)督部門直接任命，省屬國有企業(yè)下屬企業(yè)紀檢監(jiān)察人員由集團公司逐層委派并垂直管理。垂直管理不僅是機構(gòu)上的，更要把監(jiān)督長效機制落到實處，除專門巡視監(jiān)督國有企業(yè)高管廉潔情況外，國有企業(yè)紀委要參加當?shù)丶o委部門每周工作會，并積極推動完善國有企業(yè)紀委書記輪崗交流等制度；各地紀委部門應全面推進向國有企業(yè)派駐監(jiān)事會，主要監(jiān)督企業(yè)董事和高管的履職情況，以及企業(yè)投資決策、重組改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、清產(chǎn)核資、業(yè)績考核、薪酬分配和高風險業(yè)務(wù)情況，并對企業(yè)執(zhí)行國資監(jiān)管規(guī)定的情況進行有效監(jiān)督。

（五）加大責任追究力度。完善信用采集、評級、記錄與披露機制，讓失信者寸步難行。以防范和打擊財務(wù)報表作假為重點，及時發(fā)現(xiàn)問題和介入調(diào)查。要進一步規(guī)范市場中介組織行為，健全行業(yè)規(guī)約，強化監(jiān)督管理，對違法違規(guī)者嚴肅查處。特別要將國有企業(yè)選聘的會計事務(wù)所等中介組織納入重點監(jiān)控范圍，定期對其誠信狀況進行考核。對國企“一把手”要實行終身問責，一旦發(fā)現(xiàn)問題，既要追究其法律責任，也要追究其經(jīng)濟責任。一些國企高管出問題，造成國有資產(chǎn)流失，判刑幾年或十幾年，沒收個人財產(chǎn)，這樣的威懾力還不夠，還要加大經(jīng)濟懲罰力度，防范貪腐人員把個人資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外。結(jié)合各地實際，應積極出臺實施無期限的國有企業(yè)資產(chǎn)損失領(lǐng)導人員責任追究暫行辦法，凡違反國家有關(guān)法律法規(guī)以及企業(yè)規(guī)章制度，未履行或未正確履行職責造成企業(yè)資產(chǎn)損失的，將對相關(guān)領(lǐng)導進行責任追究。

責任編輯：孫艷蘭

作者余足云，女，杭州市紀委監(jiān)察局干部（杭州 310026）。