許定愛

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高職院校財務兩級管理的困難和問題及其解決途徑

許定愛

（湖南民族職業(yè)學院，湖南 岳陽 414000）

隨著辦學環(huán)境、辦學規(guī)模、辦學層次的變化，高職院校院系兩級管理在不斷深化，但在實踐中存在著諸多問題，需要在財權分解，科學預算，體制重建，職能轉換等方面采取積極措施解決這些問題。

高職院校；院系財務管理；兩級管理；解決途徑

高職院校積極實施院系兩級管理辦法，對于增強系部的自主意識，調動系部自主辦學的積極性，提高學校整體辦學實力與活力具有重要作用。筆者在高職院校從事財務工作多年，認識到院系兩級管理的核心是財務的兩級管理，如何在學院與系部之間、職能部門與系部之間、系部與系部之間合理分配經費、劃分財權，又是院系兩級財務管理的核心問題。

1　財務兩級管理中的主要困難和問題

1.1經費分配方面存在的主要困難和問題

1.1.1經費分配方法難選擇。目前各個學校分配系部經費的方法很多，有的實行“基數(shù)+增長”的辦法，有的按工作量法分配，有的實行積分分配法，有的采用定額法，但無論哪一種方法，其公平性、科學性、合理性都很難得到認同，總是難以盡如人意。

1.1.2系部經費包干范圍難確定。有的學校只對系部的基本運行經費實行包干，包干范圍比較小，部分經費仍由學院統(tǒng)包、統(tǒng)管，造成各系部對學校支付的公共性開支漠不關心，損失浪費現(xiàn)象嚴重。有的學校名義上把屬于系部的經費統(tǒng)統(tǒng)撥給系部了，系部實行經費包干，但由于經費總額有限，有的系部根本就包不住，造成系部與學院間的矛盾。

1.1.3系部經費包干難徹底。實行院系財務兩級管理以后，有些業(yè)務職能部門往往還掌握著一定的專項經費或業(yè)務費，擁有第二次分配權，甚至二次分配經費過多，而系部認為這部分經費應直接劃撥到系部，不應該通過職能部門再分配，系部與職能部門間存在分歧。

1.1.4系部經費難滿足。有些學校的系部包干經費總額占經費總預算的比例過低，且系部包干經費增長比例低于學?？偨涃M的增幅，分配給各個系部的經費嚴重不足，系部工作運行受到一定制約。

1.2財權分配方面存在的主要困難和問題

1.2.1財務制度制定權難把握。在預算分配制度、財務審批制度、收入分配制度、財務支出標準的制定時，學院與系部考慮各自的利益，總是難免產生制定權之爭。

1.2.2集權與分權難把握。對學院而言，一方面，既想調動系部的積極性，但還是擔心財權全部下放以后，系部不會用權或濫用權力，又不愿充分放權。另一方面，學院充分放權后，相關監(jiān)管、考核制度不能跟上，確實出現(xiàn)系部濫用權力的現(xiàn)象。對系部而言，存在以下問題：一是學校下放財權以后不會用權，又請求學院收回財權；二是片面理解財務“一支筆”，經費分配權和開支審批權都掌握在一個人手里，造成系部領導班子成員之間的猜忌和矛盾；三是財務不公開，教職工有意見。

1.2.3財力資源分配權難把握。主要表現(xiàn)有兩種情況：一是系部的自籌收入，學院往往要求按一定比例上繳學校，而系部卻認為上繳比例太高或不應該上繳；二是學院為了防止經費的擠占挪用，在下達系部經費預算時，明確經費預算項目，而且規(guī)定在各預算項目之間不得調劑使用，而系部卻要按實際情況重新進行分配。

1.2.4財力使用審批權難把握。一是對系部的自籌收入的使用，學院往往有種種限制性規(guī)定，而系部認為自己應有充分的支配自主權；二是學院在經費開支審批中規(guī)定，超過一定額度的支出或某些方面的支出必須經學院審批，而系部認為自己應有審批權。

2　財務兩級管理主要困難和問題的形成原因

一是學校財力不夠，有些學校由于經費籌措渠道單一，主要依賴財政撥款，缺乏經費自籌能力，財力嚴重不足，無法滿足系部的經費需求。二是有些學校在財力分配中，沒有充分體現(xiàn)系部、專業(yè)之間的共性和差異，分配方法簡單化，缺乏科學性，導致財力資源分配缺乏公平性。三是學院放權不充分，主要是學院擔心系部不會用權或濫用權，出現(xiàn)財務混亂，不愿充分放權，在編制綜合預算時，把大量的經費留在學校。四是職能部門職能錯位，有些職能部門習慣把資源分配權掌握在自己手中，認為只有掌握了資源才能控制住各系部，一邊下達工作任務，一邊分配資源。五是系部監(jiān)督制衡機制不健全，有些學校沒有強制性要求系部建立內部監(jiān)督制衡制度，有些系部的負責人習慣于凡事一個人說了算，獨攬財權，經費的安排、使用情況其他班子成員和教職員工無從了解，無從監(jiān)督。由于財務缺乏透明度，導致班子成員之間、職工與領導之間相互猜疑，出現(xiàn)予盾。六是系部“事權”與“財權”不對等，許多學校只對系部的津貼和日常運行經費實行包干，系部包干經費偏低、調劑余地太小，不能調動系部理財?shù)姆e極性、主動性；大量專項經費留在職能部門，用作本部門的業(yè)務支出，而系部干很多事情但不能支配經費。

3　財務兩級管理主要困難和問題的解決途徑

3.1加強權責研究，合理劃分財權

財權的構成要素分為所有權、分配權、使用權和監(jiān)督權。在院系兩級管理模式下，應當正確處理集權與分權的關系，賦予系部一定的財權。首先，學院對全校資產擁有所有權，包括資金的統(tǒng)籌、調配、監(jiān)控和使用的權力，并擁有對系部財務實施監(jiān)控的權力。系部必要的財權，主要是指有一定使用經費的權力。系部的經費使用權服從于學校的所有權、統(tǒng)籌調配權和監(jiān)控權。其次，學院應賦予系部更大的預算分配權、經費支配權、資源配置權等財務管理權限，使系部成為真正的辦學主體。應該允許系部在遵守學校財務管理制度的前提下，擁有自主理財權；在遵守學校有關資產管理的規(guī)章制度前提下，擁有自主配置資源權；系部在核定的經費和設備規(guī)格范圍內，有權自主統(tǒng)籌購買和使用工作所需的設備及物品；在學校核定的預算范圍內，有權自主編制預算和決算，自主制定財務分配政策；在明確用途及支出比例的基礎上，系部可自主審批具體經費使用事項。

3.2加強預算管理，科學分配經費指標

3.2.1明確院系兩級的財力來源和預算支出范圍。

①明確院系兩級的財力來源。學院財力來源由以下幾項組成：財政撥付的事業(yè)經費；學費收入的部分；校友和社會捐款；專項經費撥款；下屬單位上繳收入；房租、利息、科研經費提成等其他收入。系部財力來源包括以下幾項：學生的大部分學費；國家定點培養(yǎng)學生培養(yǎng)費的一部分；成人教育收入的大部分；培訓班收入；系部其他自籌收入等。系部預算收入的內容表現(xiàn)為兩個渠道、四個方面：學院轉移財力（包括人員經費、公用經費、項目經費），系部自籌收入。

②明確院系兩級預算支出范圍。院級預算支出范圍包括：院級教職工的人員費用；院級學生資助經費；公共實訓平臺等建設經費；學院公共事業(yè)費；基建項目支出；大型維修經費等。系部預算支出范圍包括：系部教職工人員費用；基本運行費用；公共設施費；學生活動經費；學校規(guī)定的建設配套經費。小件設備購置與小型維修費等。

③建立院系兩級預算體系。學院分別編制全院的綜合財務收支預算和院級財力預算。系部根據(jù)自己的財力來源和預算支出范圍，編制系部財務收支預算，報學校財務部門備案、執(zhí)行。

3.2.2實行以生均經費標準為核心的經費分配方法。

①合理計算人員經費預算標準。人員經費預算包括教職工工資和學生資助金兩大部分。教職工工資可以先按實際在崗教職工核定工資總額預算控制數(shù)，逐步過渡到按定編人數(shù)進行工資總額包干。績效工資按系部定崗職數(shù)和學院崗位績效工資標準核定。學生資助金按列入計劃的學生人數(shù)和標準核定。

②測算公用經費生均標準。第一步，測算公用經費生均綜合定額基礎標準?？筛鶕?jù)財力狀況和當?shù)刂С鏊?，以辦學“規(guī)模、質量和效益”為主要參考因素，測算教學公務費、教學業(yè)務費、學生工作經費、公共設施費等每個公用費用項目的單項生均定額，匯總核定公用經費生均綜合定額基礎標準。第二步，按專業(yè)設置公用經費專業(yè)折算系數(shù)，按照高職院校教育分類設置，設定不同檔次的專業(yè)折算系數(shù)，對不同系部按專業(yè)性質確定不同的公用經費定額標準，體現(xiàn)不同專業(yè)辦學成本的差異。第三步，計算公用經費生均綜合定額。其計算公式為：某系部公用經費生均綜合定額=公用經費生均綜合定額基礎標準×該系部學科折算系數(shù)。

③建立動態(tài)調整機制。根據(jù)系部發(fā)展要求，結合財力情況、物價變動水平、學生人數(shù)變化等因素，對系部公用經費基礎定額標準實行動態(tài)調整。

④合理分配項目經費。項目經費，主要指學院為了保證重點工作的完成，安排并下達系部的一次性項目資金，以及分配給系部的學生資助經費。為了提高項目經費的分配、使用效率，防止擠占、挪用、積壓，應改變先將項目經費分配給職能處室，再由職能處室二次分配給系部的辦法，盡量減少二次分配，能直接分配到系部的，由職能處室提出分配意見，列入系部經費預算，一次分配到系部。

3.2.3建立績效評價機制，創(chuàng)新經費分配模式。為了進一步提高預算經費的使用效益，按照“目標明確、分類考核、先易后難、穩(wěn)步實施”的原則，建立與公共財政相適應、科學規(guī)范的預算績效評價體系，引入以績效為導向的資源配置方式。在預算支出績效考評的基礎上，增加績效獎勵，形成“綜合定額十專項補貼十績效獎勵”的預算經費分配模式，逐步過渡到最終的績效撥款。

3.3加強財務監(jiān)控，規(guī)范系部財務管理工作行為

系部的財權可分為決策調配權、執(zhí)行權、監(jiān)督權、知情權，怎樣分別設置，適當授權，形成既相互協(xié)調又相互制約、既有效使用又權責共擔的權力運行機制，是對系部進行有效的制衡和監(jiān)控的關鍵。由此，要做好以下兩個方面的工作：

(1)合理分解并授予財權。在系部財權分解中，首先，將系部經費的決策調配權、監(jiān)控權授予系部黨政聯(lián)席會議，使預算計劃、重要以及重大財務支出、財務預算階段執(zhí)行情況置于系部領導集體的審議、決策與監(jiān)督之下。系部領導集體擁有系部經費使用的最終決定權。其次，將財務的執(zhí)行權授予行政負責人之一，設置財務審批“一支筆”，并規(guī)定“一支筆”審批裁量權的最高限額。學院相應的財務負責人按照規(guī)定審批權限，對系部日常財務支出和預算內的重要支出行使審批權；對財務階段執(zhí)行情況定期向領導集體做出報告，并定期實施財務公開。再次，將財務報銷審核權授予財務人員。財務人員按財務會計法規(guī)及學院規(guī)定，履行會計核算和財務管理職責。最后，將系部財務的知情評判權、監(jiān)督權授予職工代表或工會組織，使其對系部財務實施知悉、質詢和監(jiān)督。

(2)監(jiān)控系部權力運行。一是及時掌握系部財務管理情況，通過定期和隨機審核，對系部經費的使用、效益，領導干部在理財中的廉潔情況，從宏觀上進行有效監(jiān)控系部財務運行情況。二是督促財務公開。要求系部建立財務公開制度，明確開的內容、范圍、形式、時間，跟蹤檢查財務公開制度實施情況和效果，收集、分析、反饋意見，接受民主監(jiān)督。三是強化系部財務績效考評。學院應建立科學合理的系部財務績效考評體系，明確考評主體、層次、方法、工作程序、評價指標體系及標準，以及考評結果應用等一系列的規(guī)范。定期對系部的財務運行績效、財務管理績效、財務綜合實力和社會貢獻進行考評?？荚u結果作為對系部進行獎懲的重要依據(jù)。四是嚴格責任追究。對于違規(guī)違法辦事者，該為而不為，不該為而為之的責任者必須承擔相應的黨紀、政紀、法紀責任。

3.4加強成本核算，建立資源有償使用制度

主要的措施是積極推行系列收費制度改革，建立成本分擔機制，防止搶占資源和資源閑置浪費現(xiàn)象。對校內單位的水電費，實行按計量收費；對占用的公房、儀器設備、實訓場地等，要實施資源有償使用辦法，按資源占用量收費。使校內各單位牢固樹立成本效益觀念和付費意識、節(jié)約意識。

3.5加強財務管理體制探索，實現(xiàn)集權與分權有機結合

《高等學校財務制度》第五條提出，高等學校實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制，規(guī)模較大的學?？梢詫嵭小敖y(tǒng)一領導，分級管理”的財務管理體制。高職院校同樣可以根據(jù)學校財力結構的劃分與院系兩級管理職能的特點，按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，建立“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制及“系部為主體，權責明晰，一級核算，兩級管理”的學校財務工作運行機制。具體來說，學校的財務政策、財務資金、會計核算工作與會計人員等由學校統(tǒng)一管理，確保學校財力資金的集中與會計政策的統(tǒng)一；系部作為管理的主體，則負責本系部預算的編制、管理制度的制定、經費的審批與使用等具體的財務管理工作。

3.6加強作風建設，督促職能部門切實履職。

職能部門要弱化權力意識，淡化官本位意識，充分發(fā)揮服務和監(jiān)督作用。既有過程管理又有目標管理，同時強化宏觀管理職能。在下達工作任務后，做好服務工作，加強檢查考核。

在踐行院系財務兩級管理體制的過程中，難免會遇到各種各樣的困難和問題，要求學校根據(jù)財務管理內、外部環(huán)境變化，從經費分配、預算執(zhí)行、建章建制、監(jiān)督考核、獎懲措施等各個環(huán)節(jié)加以規(guī)范，確保系部為主體，院系兩級財務管理體制順利運行，充分調動系部辦學積極性、主動性和創(chuàng)造性，不斷提高學校的綜合競爭力。

[1]許學丹.高校內部控制存在的問題及其完善措施[J].財會通訊,2009,(3):88-89.

[2]財政部,教育部.高等學校財務制度[N].2012.

[3]趙莉平.高校財務二級管理內控制度探析[J].財務與金融,2009,(6):71-73.

(責任編校：何俊華)

2015－03－10

湖南省教育科學“十二五”規(guī)劃項目（項目編號XJK014BXS2018）。

許定愛（1963－），男，湖南岳陽人，副研究員，研究方向為高校財務管理。

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1673-2219（2015）10-0130-03