胡文靜

摘 要：近年來，創(chuàng)新城市社會管理，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市已成為學(xué)術(shù)界和各級政府關(guān)注的重要課題。國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃提出，要創(chuàng)新城市社會治理，提高治理水平，必須“以人為核心”，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“四融入”。目前安徽大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未享受“市民待遇”，城鄉(xiāng)“兩棲”，是游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，這是城市社會治理的“腸梗阻”。課題組擬從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市現(xiàn)狀入手，分析制約安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的多種因素，期望創(chuàng)新城市的社會治理，改革政府的體制機(jī)制，探尋有序推進(jìn)安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城市；社會治理；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；城市；“邊緣人”

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0129-03

城市社會治理是政府為了維護(hù)社會秩序，對城市領(lǐng)域的組織和社會公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)的過程，也是政府對行政管理和市場工商管理所“不管” 和“管不到” 的城市社會公共領(lǐng)域的管理。它既強(qiáng)調(diào)政府和城市居民都是主體，要多方參與，又強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)對城市自上而下的管理體制創(chuàng)新。創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。只有市民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享“市民待遇”，社會才能安定有序。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城市居民均等的身份和權(quán)利，能公平享受城市的公共資源和社會福利，全面融入城市社會生活，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會接納、身份認(rèn)同和文化交融。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市需要一個過程。它既需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)的提高，更需要城市社會治理的制度創(chuàng)新。改革開放三十多年來，安徽城市中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口始終有個特殊而尷尬的身份：他們不是普通的農(nóng)民，因為他們已離開土地進(jìn)城從事非農(nóng)生產(chǎn)；他們又不是市民，因為沒有城市戶口，難享“市民待遇”；他們或因農(nóng)村土地財產(chǎn)等原因不愿變?yōu)槭忻瘛@就是“邊緣人”，既帶有“農(nóng)村味”又帶有“城市味”，既不利于城市社會治理，也不利于有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。

一、安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會的近況

安徽是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大省，2013年人口城鎮(zhèn)化率為47.86%，與全國平均水平比差5.87%。目前全省有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1 788萬人，其中近三分之一在省內(nèi)流動，有六個地市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比重在15%以上，阜陽市的人口最多，達(dá)32%。雖然安徽已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速期，但土地城鎮(zhèn)化仍大于人口城鎮(zhèn)化。如何有序推進(jìn)上百萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民，融入城市社會，不再過著“年輕在城市、年老回農(nóng)村；工作在城市、保障靠農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”生活，已然成為安徽各級政府迫在眉睫的重要議題。我們課題組擬從城市社會治理角度，通過實地調(diào)研與抽樣調(diào)查，探尋如何改革政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，創(chuàng)新城市社會治理，有序推進(jìn)安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會。

（一）調(diào)查數(shù)據(jù)來源

本次調(diào)查共發(fā)問卷700份，有效600份，合格率85.7%。問卷設(shè)計主要從社會治理的角度考察安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本情況和融入城市的情況，對合肥、蕪湖、馬鞍山等市進(jìn)行了實地調(diào)查。采集對象是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體——農(nóng)民工及家庭成員。從我們調(diào)查樣本的基本情況分析可以看出，男性農(nóng)民工占75.1%，女性占24.9%，農(nóng)民工的平均年齡為33歲，平均居留時間為7年。農(nóng)民工已婚者的比例最高，為64%，其余約27.8%為未婚、離婚和喪偶人士。受教育程度以初中為主，占55.8%，其次為小學(xué)及以下，占18.8%，高中、大專所占比重為17.3%。月均收入為1 501元～3 000元人群最多，為52.6%，3 001元～5 000元的人群次之，為31.4%，1 500元及以下的人群為10.2%，5 000元以上的人群最少，僅為5.8%。農(nóng)民工個人遷移的比重比較小，為29.6%，其余超過七成的人都是家庭化遷移（包括部分家庭成員同住和舉家遷移）。

（二）安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入社會的現(xiàn)狀

我們認(rèn)為，城市社會融入是一個多維概念，指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理等界限不斷模糊、融合的過程。我們把安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入細(xì)分為“經(jīng)濟(jì)融入”、“社會融入”、“文化融入”和“心理融入”四部分來測定。內(nèi)容是：（1）工作是否滿意；（2）是否辦理本地社會保險；（3）是否掌握本地語言；（4）是否認(rèn)同本地文化；（5）是否認(rèn)同城市價值觀；（6）收入是否滿意；（7）是否有居留意愿；（8）與市民交往范圍。

從我們的調(diào)查分析中得出：工作滿意度76.2%、辦理本地社會保險61.3%、收入滿意度74.3%，這三項指標(biāo)是與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“經(jīng)濟(jì)融入”密切相關(guān)；本地語言掌握程度84.7%、社會交往范圍76.5%與“社會融入”密切相關(guān)；本地文化認(rèn)同程度64.3%、城市價值觀認(rèn)同74.2%與“文化融入”密切相關(guān)；未來居留意愿21.6%，與“心理融入”密切相關(guān)。我們以各個方面的信息采集貢獻(xiàn)率作為權(quán)重，對每種“融入”得分進(jìn)行加權(quán)，然后加總得出“城市融入”總分，即城市融入度，約為73.21%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意融入城市社會。

二、分析安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市面臨的多種制約因素

安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的制約因素既有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、市民自身的因素，又有政府社會治理的體制機(jī)制、制度和政策性的因素，其中，根植于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度性因素是起決定作用的。

（一）從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、市民自身的因素來分析

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對融入城市，思想認(rèn)識上有誤區(qū)。大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移之人認(rèn)為自己生活在被歧視、被排斥、工作沒有保障的城市里，主要是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。他們沒有安全感、成就感，更無歸屬感，真正使他們具有心理歸屬感的還是鄉(xiāng)村。在我們的調(diào)查對象中，認(rèn)為自己“還是農(nóng)村人”的占51% ，認(rèn)為自己“已經(jīng)是城里人”的占18.2% ，“說不清楚”的占10.8%，這說明大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移之人還把自己定位為農(nóng)民。另有5%左右的城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“不歡迎城鎮(zhèn)化”，基于土地承包、糧農(nóng)補(bǔ)貼和安全等因素。endprint

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身文化、技能普遍不高，難在城市穩(wěn)定就業(yè)。這首先表現(xiàn)在安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化程度低，平均受教育年限只有7年，其次表現(xiàn)在缺乏崗位培訓(xùn)，技能素質(zhì)低。在我們調(diào)查的農(nóng)民工中，小學(xué)文化程度的占18.8%，初中占55.8%，高中占17.3%，大專以上學(xué)歷的僅占8.5%。接受過政府組織的技能培訓(xùn)占比不超過30%。隨著城市發(fā)展水平的提高和新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)要求也“水漲船高”，一些缺乏崗位技能的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)難度也會越來越大。

（二）我們從政府的制度、體制因素來分析：

1.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的體制機(jī)制依然是阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的主要因素。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指以社會化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。雖然今年國務(wù)院已出臺政策取消城鄉(xiāng)戶籍管理，但附屬于城鄉(xiāng)戶籍上的差別依然存在，它使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法與城市居民享有同等的“市民待遇”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能在城市奉獻(xiàn)勞作，卻不能在城市共享發(fā)展“紅利”，這種城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制也越來越不適應(yīng)城市社會治理的需要，已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的最大制度成本，也是他們?nèi)谌氤鞘猩鐣木薮笳系K。從我們調(diào)查的情況來看，2013年，安徽城鎮(zhèn)人口比重雖然已達(dá)47.86%，但非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重僅為22.9%，兩者相差近25個百分點(diǎn)，這表明目前相當(dāng)一部分人群雖然居住在城鎮(zhèn)，但沒有同步享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房保障等市民化待遇，有序推進(jìn)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于較低水平。

2.城市就業(yè)制度沒有實質(zhì)性變化，城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城首先遭遇的是就業(yè)歧視。因為很多城市在就業(yè)制度設(shè)計上把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在崗位之外，迫使他們只能在“體制外”尋找那些沒限制、幾乎沒有任何勞動保護(hù)的邊緣職業(yè)和底層職業(yè)，即收入低、勞動強(qiáng)度大、工作環(huán)境差、就業(yè)沒有保障的最底層勞務(wù)市場。這無疑加大了他們的職業(yè)風(fēng)險。即便如此，許多農(nóng)民工還會面臨著隨時被解雇的命運(yùn)。雖然目前安徽的城市就業(yè)政策已逐步放寬，但城市內(nèi)部傳統(tǒng)的就業(yè)方式、就業(yè)觀念等并未實質(zhì)改變，城鄉(xiāng)勞動者的平等就業(yè)還遠(yuǎn)沒實現(xiàn)。目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口務(wù)工還須辦理“居住證”、“城市增容費(fèi)”等各項收費(fèi)。

3.城市教育制度對農(nóng)民工及子女的教育有歧視現(xiàn)象。我們在合肥、蕪湖、馬鞍山的調(diào)查顯示：有32%的人在工作之余選擇繼續(xù)學(xué)習(xí)，55%的人希望城市有關(guān)部門能組織技能培訓(xùn)，只有10%的人對學(xué)習(xí)興趣不大，時常有看電影、電視等低層次的文化消費(fèi)，他們?nèi)狈Ω篙吥欠N吃苦耐勞的精神，既看不上低收入的體力活，又沒有能力找到高收入工作。另外，有55%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女反映受到過城市學(xué)校老師的冷眼、同學(xué)的奚落和嘲笑。主要表現(xiàn)在：一是安徽各城市雖然都開展了針對農(nóng)民工崗位技術(shù)培訓(xùn)，但多數(shù)走過場，農(nóng)民工受益很少。二是城市的教育體制是“分級辦學(xué)，屬地管理”，雖然政府也出臺了市民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女“一視同仁”的教育政策，但實際落實卻有各種“玻璃門”、“彈簧門”阻擋。

4.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有城市社保和公共服務(wù)，阻礙了他們?nèi)谌氤鞘小奈覀兊恼{(diào)查資料來看：有65%以上的農(nóng)民工被克扣和拖欠過工資，被拖欠工資最短的有1個月，最長的八年，平均被拖欠了4個月，并且沒有加班補(bǔ)貼；40%的農(nóng)民工得不到工傷補(bǔ)償；50%的農(nóng)民工未與用工單位簽訂合同或協(xié)議。更談不上什么住房公積金、養(yǎng)老保險等。而城鎮(zhèn)職工卻普遍享受醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社保待遇和基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口幾乎都被排斥在城市社會保障和公共服務(wù)之外。尤其是“無地農(nóng)民工”，除勞動報酬外，他們既無“土地保障”，又沒有城市社保。因為安徽最低工資制度、醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等社保制度設(shè)計從一開始就是針對城鎮(zhèn)居民制訂的，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社保幾乎沒有政府的制度安排。

（三）我們從城市社會治理方面來分析

1.政府是城市社會治理的主體，都根植于城市，習(xí)慣于從城市市民角度上來制定政策，作為市民利益集團(tuán)的“代表”，勢必以保證市民的充分就業(yè)、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作為重要目標(biāo)，不愿與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享城市發(fā)展“紅利”，自然會對具有潛在“威脅”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實行各種排斥和歧視性的政策。同時，長期以來政府并沒重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也是社會治理的重要組成部分。

2.由于安徽城市社會治理組織體系是通過“單位”來實現(xiàn)的，沒有單位的人基本上不能組建民間組織，國家規(guī)定：民間組織只有掛靠在正式的單位，否則得不到批準(zhǔn)。據(jù)我們調(diào)查，安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有不到 7%的人加入了城市中有親緣和鄉(xiāng)緣關(guān)系的“商會”組織 。大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有城市戶口，他們就沒有資格在城市組建自己的組織，也沒有城市社會組織給他們“撐腰”，他們是沒有話語權(quán)的弱勢群體。這使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益常常得不到保障。近年來，就有不少城市用工單位肆意違反《勞動工資條例》，任意克扣、拖欠農(nóng)民工工資；城市各種侵犯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、創(chuàng)新城市社會治理，有序推進(jìn)安徽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的路徑

1.在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市過程中，要真正打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，消除城市戶籍基礎(chǔ)上產(chǎn)生的如就業(yè)、社保、教育等制度性的弊端，給予符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的市民待遇。

首先，改革城市戶籍制度，取消以居住地和職業(yè)來劃分農(nóng)業(yè)居民和城鎮(zhèn)居民的制度，保障公民正常遷移和自由擇業(yè)，使城鄉(xiāng)居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，取消對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各種限制，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的引導(dǎo)和社會管理。再次，有條件地將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市居民，要納入到城市的各項社會保障中，消除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口直接或間接的歧視，給他們“市民待遇”。

2.在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會過程中，他們要努力提高自身素質(zhì)，提升技能水平和自身價值，擴(kuò)展社會交往，努力適應(yīng)城市生活。endprint

在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市過程中，農(nóng)民工自身的素質(zhì)、技能發(fā)揮著重要作用。農(nóng)民工自身應(yīng)該具備城市定居的意愿、穩(wěn)定的就業(yè)與擁有城市平均生活水平的能力等三個基本條件，其中，穩(wěn)定就業(yè)最為關(guān)鍵。

隨著安徽“以人為核心”的城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，城市的就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有積極主動地學(xué)習(xí)城市生活所必需的生活能力、生產(chǎn)技能以及城市社會規(guī)范與行為方式，努力提高自身的科學(xué)文化水平和專業(yè)技能，克服不良習(xí)俗，提升自己的人力資本的價值含金量，才能擁有城市基本生活的能力。

3.在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市過程中，政府和城市市民都要轉(zhuǎn)變觀念，尊重、關(guān)心、幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時也要發(fā)揮媒體的宣傳功能，樹立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的正面形象。

首先，城市政府和市民要轉(zhuǎn)變觀念，尊重、關(guān)心農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要把他們的教育培訓(xùn)、子女教育、勞動保障等，納入城市的財政預(yù)算。剔除歧視、排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策與心態(tài)，優(yōu)先給予有技能和專長的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的“市民待遇”。其次，各級政府要主動幫扶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為他們“撐腰”、“打氣”。比如，建立健全企業(yè)欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度。專門用于應(yīng)付突發(fā)性、群體性的欠薪糾紛；建立健全企業(yè)支付農(nóng)民工工資的約束保障機(jī)制，提高農(nóng)民工維權(quán)意識。再次，媒體要加強(qiáng)對農(nóng)民工的正面宣傳，客觀介紹農(nóng)民工在城市建設(shè)中的突出貢獻(xiàn)，打消市民對農(nóng)民工的排斥誤會，使農(nóng)民工沒有城市“過客”心態(tài)。

4.多渠道推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓一部分農(nóng)民工率先在所在城市市民化的同時，引導(dǎo)農(nóng)民工向家鄉(xiāng)城市“回歸”，讓其在戶籍所在地“中小城市市民化”。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，安徽應(yīng)多渠道推進(jìn)農(nóng)民工市民化，讓一部分農(nóng)民工率先在所在城市市民化的同時，引導(dǎo)農(nóng)民工向家鄉(xiāng)城市“回歸”，改變農(nóng)民工長期城鄉(xiāng)兩棲的流動方式，避免農(nóng)民工流動帶來的諸如“留守兒童”等社會問題。政府要多渠道投資、引資，建設(shè)一批10萬～30萬人的城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民工在戶籍所在地的“縣城市民化”。實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工與縣城居民的平等權(quán)，逐步實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工與縣城居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)均等化。

5.各級政府要鼓勵、幫助農(nóng)民工實現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢”，大力發(fā)展中小微企業(yè)，推動農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，并加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工安居樂業(yè)。政府要把中小城市和縣城作為農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的重要載體，積極鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就地創(chuàng)業(yè)，幫助一批具有創(chuàng)業(yè)潛能的農(nóng)民工實現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢”，把城鎮(zhèn)化建立在堅實的基礎(chǔ)上，避免“空城計”。一是政府要提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險和創(chuàng)業(yè)成本。二是政府創(chuàng)建各類返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的組織化程度，使更多的打工者成為創(chuàng)業(yè)者，就地城鎮(zhèn)化市民化。三是推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，政府要運(yùn)用土地、財稅、金融等多種政策工具，完善多層次城鎮(zhèn)住房保障體系。逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍，讓進(jìn)城農(nóng)民工安家樂業(yè)，“自身融入企業(yè)、家庭融入社區(qū)、子女融入學(xué)?！?。

[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint