李 毅，夏紅梅

（青海民族大學 工商管理學院，青海 西寧 810007）

青海推進新型城鎮(zhèn)化建設進程中的政府規(guī)制

李 毅，夏紅梅

（青海民族大學 工商管理學院，青海 西寧 810007）

青海省獨特的地理位置與多民族的人口狀況，造就了其城鎮(zhèn)化在很大程度必須依靠政府自上而下地進行。政府在城鎮(zhèn)化的建設中起著主導和決定性的作用?；诖?，文章的研究首先定位了政府在青海新型城鎮(zhèn)化建設中的角色；隨后從政府行為選擇與制度創(chuàng)新兩個角度，論述了青海在建設新型城鎮(zhèn)化的進程中，政府該如何來進行有效規(guī)制的問題。

新型城鎮(zhèn)化；政府規(guī)制；政府角色；政府行為選擇；制度創(chuàng)新

一、引 言

中共十八大報告明確提出要建設具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化，通過持續(xù)提升城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量，來穩(wěn)妥逐步的推動新型城鎮(zhèn)化建設。同時，中共中央為了保證我國未來城鎮(zhèn)化建設的順利推進，2014年3月出臺了建設新型城鎮(zhèn)化2014-2020年的規(guī)劃綱要。綱要明確提出，建設和諧友好和功能全面的新型城鎮(zhèn)化，要做到統(tǒng)籌兼顧和以人為本，并通過工業(yè)的集約化經(jīng)營，推動現(xiàn)代化和生態(tài)化的新型城鎮(zhèn)建設。因此，各級政府需要嚴格按規(guī)劃綱要來規(guī)劃和構(gòu)建科學的城鎮(zhèn)體系。這就需要各級地方政府，一方面要在中央的統(tǒng)一部署下堅決執(zhí)行中央的決定，另一方面要具體結(jié)合青海城鎮(zhèn)化建設的實際特有的情況，采用專業(yè)科學的新型城鎮(zhèn)化實施手段，逐步建設具有可持續(xù)發(fā)展能力的新型城鎮(zhèn)。

在此背景下，本文研究著眼于青海省新型城鎮(zhèn)化的建設，結(jié)合青海省的實際情況，將政府規(guī)制具體化，首先在青海新型城鎮(zhèn)化建設中，對政府的角色進行了科學的定位；其次，從政府行為選擇與制度創(chuàng)新兩個角度，來論述在新型城鎮(zhèn)化建設進程中青海省政府如何進行有效規(guī)制的問題。

二、政府角色定位

（一）轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建服務型政府

服務型的政府是成功建設新型城鎮(zhèn)化的重要保障之一，這就要求各級管理型地方政府要向服務型的政府進行轉(zhuǎn)變。目前，我國的社會公共服務主要依賴政府來提供，并通過以下幾方面來發(fā)揮作用：一是制定符合實際情況的法律框架，確定適應市場發(fā)展的規(guī)章制度；二是通過影響資源在市場中的配置，發(fā)揮資源的經(jīng)濟價值；三是建立提高居民收入分配的計劃；四是通過對宏觀經(jīng)濟政策與制度的適時調(diào)整，來持續(xù)性的穩(wěn)定經(jīng)濟市場的健康發(fā)展［1］。具體到青海省新型城鎮(zhèn)化建設，

需要地方政府的思想觀念盡快轉(zhuǎn)變成服務型，而思想的轉(zhuǎn)變，源于領(lǐng)導的重視和服務意識的培養(yǎng)強化。所以，青海省政府應該積極推進服務型政府相關(guān)知識的培訓和理念的普及，在提高各級地方官員素質(zhì)的同時，轉(zhuǎn)變官員的思想觀念，逐步轉(zhuǎn)化成服務型政府。同時，應積極搭建各級政府網(wǎng)絡服務平臺，實現(xiàn)本省新型城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展。

（二）完善基礎設施建設，提供良好的投資環(huán)境

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，各種生產(chǎn)要素，如人才、資金、勞動力等，都傾向于流向基礎設施比較完善的區(qū)域。而青海省基礎設施方面存在嚴重的不足與滯后，尤其是農(nóng)牧區(qū)和邊緣地區(qū)，需要政府拓寬基礎公共設施建設的廣度，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，來吸引投資者的目光，使得各種生產(chǎn)要素流向該省，加速該省特色資源的產(chǎn)業(yè)化進程，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來加速其新型城鎮(zhèn)化建設的進程。

（三）強化城市規(guī)劃，形成有序發(fā)展

城市健康快速的發(fā)展，離不開政府制定符合實際需求的城市規(guī)劃。政府應在統(tǒng)籌兼顧的指導思想下，對全省大型中型小型城鎮(zhèn)的發(fā)展，進行專業(yè)有效的規(guī)劃與布局。并建立負責此規(guī)劃與布局的專業(yè)機構(gòu)，切實推進其規(guī)劃與布局的有效實施。同時，通過引入互聯(lián)網(wǎng)應用功能技術(shù)，建立網(wǎng)格化的大中小城鎮(zhèn)的管理體系，以此來建設智慧城鎮(zhèn)的布局與發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)高質(zhì)量化、專業(yè)化和高水平化的建設。

（四）在資源配置中讓市場起決定性作用，政府僅彌補市場機制不足

中共十八大指出，要讓市場在資源配置過程中起決定性作用。這就要求政府減少對市場經(jīng)濟的行政干預與法律干預，恰當?shù)陌缪莺谩笆匾拐摺钡慕巧?，僅對市場機制運作的不足之處，進行完善與彌補。恰當?shù)摹笆匾拐摺苯巧笳?，一方面確保新型城鎮(zhèn)化建設過程中公民的基本生存權(quán)利，另一方面是培養(yǎng)公民的發(fā)展與競爭能力。青海省政府要在抑制市場消極作用的基礎上，充分的發(fā)揮好市場在新型城鎮(zhèn)化建設中的積極作用，政府只需要恰當?shù)某洚敽谩笆匾谷恕钡慕巧?，而不是出臺各種計劃性指令，并要求強制執(zhí)行。政府應該有選擇性加快新型城鎮(zhèn)化的建設，量體裁衣因地制宜地凸顯各地特色，建立各具民族特色的新型城鎮(zhèn)化，避免“一刀切”和“統(tǒng)一”模式。對于牧區(qū)而言，適當發(fā)展依托民族文化旅游帶動的“帳篷式”新型城鎮(zhèn)化，為牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設注入以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主體的新型動力，政府需要助推和加快優(yōu)勢資源的集聚和整合，為新型城鎮(zhèn)化建設掃除制度障礙和體制障礙。

三、政府行為選擇

（一）先構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展戰(zhàn)略，再細化城市的發(fā)展規(guī)劃

政府作為青海省新型城鎮(zhèn)化的主導者，最為重要的是制定戰(zhàn)略性的規(guī)劃。青海省政府要立足自身的地理環(huán)境、資源條件、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)力布局等基礎性條件，來對本省總體經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略進行規(guī)劃與設計［2］。這就需要政府做到：一是確定在特定的時間內(nèi)，建設新型城鎮(zhèn)化的目標要求；二是研究城市在地域空間的合理組合與分布；三是研究城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間和鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟社會分工與協(xié)作關(guān)系；四是在特定地域和時間內(nèi)的，對個體城市的功能與性質(zhì)進行確定［3］；五是對各級城市發(fā)展的合理規(guī)模進行確定；六是對本省城市經(jīng)濟社會的基本結(jié)構(gòu)與發(fā)展比例進行確定。

完成戰(zhàn)略性規(guī)劃后，需要政府將其具體化為城市化發(fā)展規(guī)劃。城市規(guī)劃就是根據(jù)城市的地理位置、發(fā)展歷史、區(qū)域功能、自身特點和在國家未來經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位與作用，對城市發(fā)展進行科學設計［4］。為此，政府需完成以下幾項工作：一是在開發(fā)城市的規(guī)模與布局；二是新興城市的規(guī)模與布局［5］；三是城市的區(qū)域規(guī)劃；四是區(qū)域內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)分工規(guī)劃［6］。

（二）提升公共服務水平

李克強總理曾指出，將人放在城鎮(zhèn)化建設的中心位置，是我國進行新型城鎮(zhèn)化建設的重中之重，一切以人為本來進行相關(guān)工作的開展［7］。同時，在“十二五”規(guī)劃中也多次提出，政府應不斷加強自身公共服務的能力與水平，通過為居民提供較為完善的公共服務，逐步改善居民的生活水平與質(zhì)量。并將公共服務逐步向農(nóng)村進行擴展，彌補農(nóng)村在公共服務方面的不足與落后。為此，政府應不斷拓展新型城鎮(zhèn)公共服務的廣度和深度。故青海省政府需做到，一是提供多元渠道讓公民參與公共服務的討論與決策；二是努力實現(xiàn)教育的公平化和全覆蓋化，以及建設城鎮(zhèn)住房保障體系和健全公共就業(yè)服務體系；三是不斷完善政府管理績效的考察辦法與規(guī)則，在評估績效指標體

系中，適時增加對政府的公共產(chǎn)品、服務能力、服務質(zhì)量等指標的考核，逐步引導政府對公共服務功能的完善與建設；四是通過定期對青海省政府公務員進行培訓，全面提高其隊伍的整體綜合素質(zhì)；五是優(yōu)化政府行政管理運行方式，實現(xiàn)行政管理的專業(yè)化與高效率化。對于經(jīng)濟發(fā)展和社會公共事務，采用事前指導與事后監(jiān)督、間接管理和動態(tài)管理相結(jié)合的方式；對于政府管理工作，采用行政指導、行政合同和問責制相結(jié)合的方式，實現(xiàn)其管理工作的程序化和規(guī)范化。

（三）營造良好的制度環(huán)境

新型城鎮(zhèn)專業(yè)化、高質(zhì)量化和高效率化的建設，需要政府不僅要提供好的“硬環(huán)境”，還需提供優(yōu)質(zhì)的“軟環(huán)境”。適時推進制度改革，出臺相應的政策，使人口、資金、勞動力能夠“進得來，留得住，發(fā)展得好”。為此，政府需做到：一是對城鄉(xiāng)戶籍制度改革的深度進行挖掘，加強人口城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀指導，引導人口合理流動，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。二是改革就業(yè)制度，逐步建立城鄉(xiāng)互利互通為一體的就業(yè)制度。提供暢通的就業(yè)平臺，將雇主與雇員信息不對稱的情況降到最低，不斷優(yōu)化和統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)體系。三是健全和優(yōu)化本省社會保障制度與規(guī)范，逐步建立城鄉(xiāng)以互通為前提的，一體化的社會保障制度，不斷加強農(nóng)村社保的廣度和深度。

（四）多元化籌資新型城鎮(zhèn)化的建設資金

2013年12月，中央召開專門工作會議，探討如何擴大新型城鎮(zhèn)化建設的資金來源。其主要內(nèi)容一是通過建立以地方稅為主的稅種，來逐步完善地方稅制，并將政府轉(zhuǎn)移支付的額度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度進行有效對接；二是完善地方政府性債券發(fā)行管理的相關(guān)法律，在城鎮(zhèn)化建設中高效的利用政策性金融機構(gòu)的積極作用［9］。這說明了財稅金融體制的改革將會是政府建設新型城鎮(zhèn)化的重要資金來源。

為此，青海省政府可從以下幾個方面來籌集新型城鎮(zhèn)化建設資金：一是制定各項優(yōu)惠政策以鼓勵民間、個人與外商向城市投資，同時，積極引導零星分布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中；二是改進地方政府債券的在發(fā)行、審查和管理等方面的規(guī)章制度，積極利用金融市場資金，來逐步加快新型城鎮(zhèn)化建設的步伐；三是實施有效的財政補貼機制和稅收調(diào)節(jié)機制。

（五）完善政府宏觀調(diào)控，并適時開征生態(tài)資源稅

政府作為全省經(jīng)濟和社會的綜合管理組織，應積極的發(fā)揮其對宏觀局面的把控與調(diào)節(jié)的作用。一是政府要培養(yǎng)其宏觀調(diào)控的行為能力，在順應市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律與趨勢的基礎上，大膽進行管理體制、激勵機制和行政管理體系的創(chuàng)新。通過市場機制來協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化實施進程中，可能會產(chǎn)生的物質(zhì)利益分配和資源配置等各種矛盾［10］。二是協(xié)調(diào)發(fā)展本省各等級的城鎮(zhèn)規(guī)模。將大城市的帶動功能和輻射作用進行有效的發(fā)揮，并在發(fā)展完善中小城市的過程中，有重點的培養(yǎng)一批優(yōu)勢小城鎮(zhèn)。

青海省坐落在我國西北部高海拔地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，長期以來掠奪式的資源開采，造成現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境較為脆弱的局面。因此，青海省政府須切實的保護生態(tài)環(huán)境，應適時開征生態(tài)資源稅，不斷落實完善自然生態(tài)資源的補償機制［11］。將所征的生態(tài)資源稅，用來改善和修復本省已被破壞的生態(tài)環(huán)境，維護人們共同依賴的生態(tài)系統(tǒng)［12］。

四、以制度創(chuàng)新促進青海省新型城鎮(zhèn)化建設

（一）深化戶籍制度改革，引導人口合理流動

青海省現(xiàn)行的戶籍制度在一定程度上限制了本省農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的合理流動，使工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的落后無法得到協(xié)調(diào)解決，導致市場容量無法快速擴張，這限制了青海省社會經(jīng)濟健康高速的發(fā)展。

在此背景下，逐步加大戶籍制度改革的深度，就成了推進該省新型城鎮(zhèn)化建設的重要保障之一。為此政府需做到：一方面是割斷戶籍背后隱藏的福利差異，將農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的登記制度和統(tǒng)計方法進行規(guī)范統(tǒng)一化，去除差別化。從身份上徹底消除城鄉(xiāng)差別，切實保障公民依法自由遷移的權(quán)利。最終實現(xiàn)戶籍管理的兩大職能，一是通過戶籍證實公民身份，方便公民對社會各類合法活動的參與；二是通過戶籍收集與人口相關(guān)的數(shù)據(jù)，滿足政府行政管理工作的基本需求。另一方面是分階段、分層次地推進，對于新建鎮(zhèn)的戶籍管理，應徹底改革，實行居民自由登記；對于中小城鎮(zhèn)的戶籍管理，應逐步放寬，實行低門檻準入機制；對于大型或超大型城市的戶籍管理，應適當放寬，實行分層次有區(qū)別的準入機制。對不同類型的人才，采用各具差異化的戶籍政策。進而逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理制度的一體化與規(guī)范化［13］。

（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)土地集約化利用

據(jù)十七屆三中全會在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》可知，農(nóng)村土地改革可實行，家庭承包經(jīng)營制和土地流轉(zhuǎn)承包集體經(jīng)營制相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，土地使用者可采用合法恰當?shù)姆绞絹砹鬓D(zhuǎn)土地，如采用轉(zhuǎn)讓、股份合作和轉(zhuǎn)包等形式，來獲得自身利益的保護［14］。為此，政府一方面要建立針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，以及健全具有相應輔助功能的規(guī)章制度，另一方面需對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式進行探索，靈活實施合符當?shù)貙嵡榈耐恋亓鬓D(zhuǎn)模式。

基于此，青海省應因地制宜地來完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)土地集約化利用，來保障農(nóng)民的權(quán)益。一是通過健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則和流轉(zhuǎn)市場，同時，可采用租賃、轉(zhuǎn)包、土地使用權(quán)入股和抵押等形式，對土地進行高效率的流轉(zhuǎn)。將農(nóng)村勞動力人口的留用總額，與耕地的適度集中和規(guī)?；?jīng)營進行有效的結(jié)合，以此加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化的建設，并將農(nóng)村剩余勞動力逐步向城鎮(zhèn)或其他地區(qū)進行有效轉(zhuǎn)移。二是在保障農(nóng)民的合法權(quán)益的前提下，通過逐步完善相關(guān)的土地征用補償和賠償機制，來探索切實可行的農(nóng)村建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式。三是公開化和透明化建設用地的規(guī)章制度，對城鎮(zhèn)國有土地逐步進行規(guī)劃與設計，建設真正的集約型城鎮(zhèn)。四是在土地流動形式中，農(nóng)民可采用土地“入股”形式來流轉(zhuǎn)土地，既降低農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移居住的機會成本，又能實現(xiàn)土地的高效利用，切實保障農(nóng)民的利益。

（三）健全社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化

李克強總理曾指出，尊重人、發(fā)展人和以人為本是建設我國新型城鎮(zhèn)化的核心。新型城鎮(zhèn)化圍繞人來進行建設，通過徹底改變農(nóng)民的生活方式與習慣，來讓農(nóng)民真正的脫離土地融入城市，這都需要有健全的社會保障體系來做后盾。

健全社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社?；ネㄒ惑w化，政府需做到，一是在城鄉(xiāng)對接方面，要將現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民享受的社會保障擴大到進城務工人員，并落實五險一金制度對農(nóng)民工的全覆蓋［15］。二是青海省應以市場化、社會化為方向，通過在小城鎮(zhèn)建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一共享的社會保障制度，進行試點研究，逐步完善相關(guān)體制。并進一步完善農(nóng)村與城市的合作醫(yī)療對接保障機制，將城市居民社會保障制度向農(nóng)村進行延伸，盡快建立健全以養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險為主體、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保障體系，以此消除工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別。

（四）改革就業(yè)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)制度

實現(xiàn)農(nóng)民真正的進城，是建設新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分之一，需要城鎮(zhèn)提供穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)崗位。但現(xiàn)存的城鄉(xiāng)分割就業(yè)制度，以及針對農(nóng)民工經(jīng)商的歧視性政策，使得勞動力在資源市場的發(fā)揮存在不足。為此，政府在對戶籍制度進行改革完善的同時，必將涉及現(xiàn)行就業(yè)制度的改革。

政府可從以下幾個方面改革就業(yè)制度：一是建立一個以市場導向為主體的城鄉(xiāng)平等互通的勞動力就業(yè)市場，拓寬各類勞動力市場的就業(yè)信息渠道。二是建立相關(guān)系統(tǒng)來完善公共就業(yè)服務與培訓，將企業(yè)用工需求與培訓內(nèi)容相結(jié)合。同時，對勞動力信息系統(tǒng)進行專業(yè)化的升級，滿足企業(yè)與工人雙方的需求。三是以發(fā)展職業(yè)教育為依托，通過提供免費就業(yè)培訓的方式，來幫助農(nóng)民工再次就業(yè)與擇業(yè)，破除相關(guān)部門對就業(yè)服務市場的分割，保障勞動者可以自由參加勞動市場競爭的權(quán)利。

（五）建立多元可持續(xù)的資金保障機制

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是以可持續(xù)性發(fā)展為目標，而可持續(xù)發(fā)展必須要有可持續(xù)性的資金來做保障。為此，政府可通過建立多渠道的融資方式，來滿足新型城鎮(zhèn)化建設中對資金持續(xù)不斷的需求。同時，適時放寬市場資金的準入規(guī)則，不斷加大對公益性基礎設施投入的廣度與深度，通過積極鼓勵和引導民間機構(gòu)和個人投資，以此來發(fā)揮民間資金對經(jīng)營性基礎設施建設的作用。

保證資金來源的多元化與多渠道化，政府可采用以下方式進行嘗試。一是信貸融資。自銀行進入城鎮(zhèn)融資領(lǐng)域以來，銀行信貸已發(fā)展成為城鎮(zhèn)基礎設施建設資金來源的重要主體之一，但因其發(fā)展起步較晚，使得信貸融資的運轉(zhuǎn)處于低位。二是證券融資。因證券融資起步較晚，所以政府應進一步完善資本市場的治理結(jié)構(gòu)，嚴格披露企業(yè)信息，充分發(fā)揮證券融資，在新型城鎮(zhèn)基礎設施建設中的籌資作用。三是股權(quán)融資。政府可

以借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，如采用PPP方式和特許經(jīng)營等，綜合選擇各種組合籌資方式，為加快新型城鎮(zhèn)化的建設進程提供有力的資金后盾。

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Government Regulation in the Process of Promoting New-Type Urbanization in Qinghai

LI Yi，XIA Hong-mei
（School of Business Administration，Qinghai University for Nationalities，Xining 810007,China）

Qinghai province,the unique geographical location and multi-ethnic population situation,creates its urbanization de?velopment largely depending on the government’s top-down urbanization.The government plays a leading and decisive role in the construction of urbanization.Based on this,this paper first locates the role of government in the construction of the new-type urbanization in Qinghai.Then from two angles of government behavior choice and system innovation，this paper dis?cusses how to carry out effective regulation in the process of new-type urbanization construction.The purpose of this paper is to provide theoretical guidance for the construction of new-type urbanization in Qinghai province.

new-type urbanization；government regulation；government role；government behavior selection；system innovation

F292

A

1674-8638（2015）06-0082-05

［責任編輯：姜玲玲］

2015-08-29

教育部“春暉計劃”合作科研項目“青海新型城鎮(zhèn)化?；Ｊ窖芯俊保⊿2015038）；2014年青海省社會科學規(guī)劃重點項目“青海新型城鎮(zhèn)化模式研究”（14005）

李 毅（1976-），男，湖北廣水人。教授，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；

夏紅梅（1991-），女，湖南桃源人。碩士研究生，研究方向：企業(yè)管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.016