澳門地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政府行為導(dǎo)向
——基于公共行政學(xué)的理論分析

袁健

（澳門城市大學(xué) 商學(xué)院，澳門）

澳門地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政府行為導(dǎo)向
——基于公共行政學(xué)的理論分析

袁健

（澳門城市大學(xué) 商學(xué)院，澳門）

伴隨博彩業(yè)的繁榮發(fā)展，澳門的經(jīng)濟取得了連續(xù)的高增長。與此同時，澳門地區(qū)的房價也水漲船高，中低收入居民的住房問題成為澳門特區(qū)政府亟須解決的難題。盡管公共部門已經(jīng)通過提供經(jīng)濟房屋和社會房屋等相關(guān)公共服務(wù)，然而高企的房價仍然成為澳門居民的重大民生問題?；谛姓鷳B(tài)學(xué)理論、新公共管理理論、多源流政策理論、公共治理理論和后現(xiàn)代公共行政理論的分析，將能進一步探索出政府行為的路徑依賴。

房地產(chǎn)；政府行為；公共行政

一、現(xiàn)實困境

近年來，澳門以博彩業(yè)為龍頭帶動的經(jīng)濟騰飛獲得了矚目的成就。目前，澳門特別行政區(qū)是世界上最大的博彩中心，是全球人均GDP最高的地區(qū)之一［1］。如表1所示，澳門的人均GDP在2013年接近70萬澳門元相當于8.7萬美元左右，已經(jīng)達到世界的前列。

表1 澳門特別行政區(qū)生產(chǎn)總值

而伴隨可喜的經(jīng)濟成就，澳門人也同時面臨著高企的房價。根據(jù)澳門特別行政區(qū)財政局公布的數(shù)據(jù)顯示（如表2），全澳平均樓價已經(jīng)達到每平方米10萬3千澳門元。

表2 2015年4月份申報結(jié)算資產(chǎn)移轉(zhuǎn)花稅住宅單位的統(tǒng)計

結(jié)合港珠澳大橋的即將落成以及澳門區(qū)內(nèi)的

輕軌公共工程進展，澳門的樓價還會有一定的上漲空間。但是，澳門居民的收入與樓價之間的落差也逐漸增加。從宏觀來看，澳門本地居民購房還是存在相當大的壓力。如表3所示，澳門的人均收入（中位數(shù)）約為1萬5千澳門元。

表3 澳門總體就業(yè)人口勞動力月工作收入中位數(shù)

以澳門人均收入中位數(shù)計算，一名澳門本地居民年收入為15 000×12=18萬澳門元，結(jié)合之前澳門2015年4月的平均樓價與使用面積乘積，即103 128×68=701.270 4萬澳門元。一名澳門本地居民需要不吃不喝，并且將所有收入都用于購房，平均需要38.9年。而綜合考慮人的衣食住行及相關(guān)的必要支出，將很有可能超過45年或者更長。根據(jù)《澳門特別行政區(qū)第7/2008號法律（勞動關(guān)系法）》第十五條規(guī)定［2］，以可訂立勞動合同的歲數(shù)為計算即16歲。也就是說，假如一名到達16周歲的澳門本地居民，并且一開始參加工作，收入便達到澳門中位數(shù)水平，需要工作到61歲，才可買到一套平均住宅條件的樓宇。而實際情況來看，除了一參加工作難以達到中位數(shù)的收入水平之外，一般人都是通過貸款按揭購房。因此，澳門本地居民在面對高企的樓價，需要很大的經(jīng)濟承受能力。

為此，澳門特別行政區(qū)公共部門也做出了相當大的努力。通過公共財政支出以澳門特別行政區(qū)房屋局為主要負責(zé)部門，進一步完成經(jīng)濟房屋以及社會房屋滿足澳門居民的住房要求。如表4所示，總共能提供的單位（經(jīng)濟房屋+社會房屋）總數(shù)約為2萬6個單位。

表4 公共房屋興建進度及準許使用日(自2000年)

續(xù)表4

盡管如此，60萬人的住房需求和能夠提供的公共房屋供給還存在較大的差距。要妥善解決澳門居民的住房問題，公共部門仍需進一步的努力?；诂F(xiàn)狀，本文將從公共行政的相關(guān)理論路徑，探討解決澳門的住房的問題。

二、理論探討

（一）基于行政生態(tài)學(xué)理論

最早把行政問題與其外部環(huán)境聯(lián)系起來進行研究的是美國哈佛大學(xué)教授高斯，他于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》一文指出行政環(huán)境與行政管理有密切關(guān)系［3］。爾后，行政生態(tài)學(xué)不斷豐富和發(fā)展，并且廣泛用于分析不同政治體制下的公共部門運作。行政生態(tài)學(xué)是運用生態(tài)學(xué)理論與方法研究行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境的相互關(guān)系及發(fā)展規(guī)律的科學(xué)［4］。

從生態(tài)學(xué)得角度來看，平衡的意義尤為凸顯。因此，行政生態(tài)系統(tǒng)中，不僅要求內(nèi)部的平衡，也需要與外部環(huán)境的信息與能量交換過程中取得動態(tài)平衡。而目前來看，澳門高企的樓價使得中低收入的居民對住房要求之間產(chǎn)生了較大的鴻溝。在蓬勃發(fā)展的博彩業(yè)帶來的經(jīng)濟成就同時，居民之間的收入差距也逐漸形成并有擴大的趨勢。這就造成了，居民對房屋需求與樓價現(xiàn)狀的失衡。從長遠來看，會使得澳門居民的幸福感下降。另一方面，如果公共部門不能合理引導(dǎo)居民的社會文化導(dǎo)向。將有可能導(dǎo)致人們之間以房屋的擁有與否，對其貼上社會階層的符號卷標。由于社會價值觀的失衡，進一步使得社會階層分化。政治與經(jīng)濟的關(guān)系聯(lián)系緊密，行政生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化與經(jīng)濟的發(fā)展相輔相成。澳門政府要防止由于收入分配差距而形成的負面影響。進一步促進產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，提升本地人力資源的總體水平。通過合理的公共支出促進本地教育事業(yè)。澳門政府加強與珠海政府的合作，加快推進橫琴島的現(xiàn)代化建設(shè)。在治理的過程中，劃分好行政權(quán)力的界限，協(xié)調(diào)處理兩地公共政策及法律的差異。

（二）基于新公共管理理論

“新公共管理”運動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家［5］。從上世紀80年代開始，學(xué)界和業(yè)界不斷豐富新公共

管理的理論。新公共管理理論的新體現(xiàn)在區(qū)別與以前的傳統(tǒng)官僚組織行政理論體系，而引入工商管理的核心思想——效率，進一步對公共事務(wù)進行管理和優(yōu)化。新公共管理理論可歸納為五大模式，分別是效率模式、私有化和競爭模式、緊縮和分權(quán)模式、公共服務(wù)導(dǎo)向模式、公私伙伴關(guān)系［6］。

在解決居民住房需求問題中，公共部門需要注重對公共支出的科學(xué)分配。在進一步明晰和判斷對公共房屋需求的目標后，對房屋問題的公共財政支出要求做進一步的監(jiān)督和績效考核。實施各項公屋項目要充分吸收市場導(dǎo)向因素和居民導(dǎo)向，還可以引進市場中的競爭，通過多個公共服務(wù)提供方的項目比較，讓符合條件的居民自主投票選擇決定。進行公共工程過程中，可以通過非政府組織外判，尤其是對熱心公益的社會團體。進而使得公共管理的多元化，形成不同部門之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟，提升公共管理效率。以居民滿意度為導(dǎo)向，全面執(zhí)行對外判公共工程業(yè)務(wù)的質(zhì)量標準檢驗，實行公共管理的全面質(zhì)量管理，確保公共服務(wù)的水平。

（三）基于多源流政策理論

1995年，金登于《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流理論，試圖解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意、在議事日程上出現(xiàn)，而另一些則被忽略了［7］。該理論認為，在政策系統(tǒng)中存在著3種不同的源流：問題流，政策流和政治流［8］。

基于理性經(jīng)濟人的假設(shè)以及市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。澳門的房價不斷上升，使得中等收入及中低收入人群的購房壓力不斷上升。公共部門制定對應(yīng)公共政策，予以應(yīng)對的問題根源在于居民的住房需求滿足。房價一定程度上反映了經(jīng)濟水平，應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)為主的前提下，公共部門輔助施展行政手段保證地產(chǎn)業(yè)的健康成長。在公民迫切住房需求這一問題得到關(guān)注時，公共部門對應(yīng)的解決會形成不同的方案。包括縮小收入差距，進一步擴大公共住房的供給等等。而公共部門解決公共需求的能力，反映該政治與行政力量的施政水平。并且在實施公共政策的過程中，合理安撫公民情緒和重視公民的利益訴求。因此，公共部門在制定對應(yīng)的公共政策過程中，要綜合匯聚問題——政策——政治的政策執(zhí)行合力。

（四）基于公共治理理論

公共治理的核心內(nèi)容是公共產(chǎn)品的供給，治理的最優(yōu)目標是實現(xiàn)供給主體和客體之間的協(xié)調(diào)和資源利用的最高效率，這種屬性決定了公共治理的多中心秩序［9］。公共治理理論來源于西方政治學(xué)，而保留了西方民主政治制度的澳門特別行政區(qū)具備天然的適用政治基礎(chǔ)。公共治理理論有效適用需要公民參與的有序擴大［10］。

澳門以政府為主體的公共部門在處理居民住房需求問題時，需要充分發(fā)揮公民的積極性。例如：在公共房屋的選址或者總體規(guī)劃時，進一步吸收居民意愿。通過共享公共治理的過程，提升公民的參與度，提高公民對住房問題解決的滿意程度。公共治理理論強調(diào)多中心治理，澳門應(yīng)該發(fā)揮非盈利組織以及本地社團的力量，共同化解居民住房供需矛盾的困境。澳門政府實施了一系列普及性惠民政策，在一定程度上提升了公民的幸福感和滿意度。然而安居才能樂業(yè)，大部分中等收入的居民最希望解決的還是住房問題以及改善居住條件。公共部門應(yīng)該平衡各方利益，進一步重視社會中低收入階層居民的公共需求。在現(xiàn)有的治理條件基礎(chǔ)上，優(yōu)化公民協(xié)商溝通機制以及繼續(xù)推進民主建設(shè)。

（五）基于后現(xiàn)代公共行政理論

后現(xiàn)代公共行政和核心概念，就是“公共能量場”（Public Energy Field）。這個“場”，來自庫特·盧因的場理論。“場是作用于情境的力的復(fù)合”［11］。

公共部門通過實施相應(yīng)的一系列房地產(chǎn)公共政策，形成解決居民住房需求的“力”。結(jié)合公民的意向，保證與之對話的暢通，各種政策動力匯聚成解決公共需求的能量場。進一步發(fā)揮公民治理的基層力量，提升公民參與的參與，完善公共物品的供給過程。在韓藝對公共能量場8大因素分析研究基礎(chǔ)上［12］，綜合考慮澳門的區(qū)域住房問題，得出如下公共能量流程圖（圖1）。

圖1 公共能量場過程圖

［1］國際貨幣基金組織.基金組織執(zhí)董會完成與中華人

民共和國——澳門特別行政區(qū)的2014年第四條磋商［EB/OL］.（2014-07-24）［2015-10-08］，http://www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2014/pr14360c.pdf.

［2］澳門特別行政區(qū)第7/2008號法律勞動關(guān)系法［EB/OL］.（2008-08-18）［2015-10-08］.http://bo.io.gov.mo/bo/i/2008/33/lei07_cn.asp.

［3］趙蕖芳.我國行政生態(tài)系統(tǒng)的平衡研究［D］.四川：電子科技大學(xué)，2008：3.

［4］王悅榮.優(yōu)化我國行政生態(tài)系統(tǒng)淺論［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2007，（1）：19-22.

［5］徐增輝.新公共管理研究——兼論其對我國行政改革的啟示［D］.長春：吉林大學(xué)，2005：15.

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［7］甄智君.從制定《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》看中國政策議程設(shè)置途徑——基于多源流理論的分析［J］.中山大學(xué)研究生學(xué)刊；社會科學(xué)版，2010，（1）：59-67.

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Absrtact：Macau's economy has achieved a continuous high growth with gambling prosperous development.House prices have increased at the same time.The Macao SAR government needs to solve the low and middle-income residents’housing problem as soon as possible.Despite the public sector has been provided related public services of the economic housing and social housing，high prices remain a major livelihood issue for the Macao residents to live and work cheerfully and comfort?ably.Based on the analysis of ecology administrative theory，new public management theory，more origin policy theory，public governance theory，and postmodern public administration theory，it will be able to further explore the path dependence of gov?ernment behavior.

Macao Real Estate Development and Government Behavior Orientation：Based on the Theory Analysis of Public Administration

YUAN Jian
（School of Business，City University of Macau，Macau）

real estate；government behavior；public administration

D63-31

A

1674-8638（2015）06-0036-05

［責(zé)任編輯：張 兵］

2015-10-14

袁 健（1987-），男，廣東陽江人。博士研究生，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院國際學(xué)院兼職講師，研究方向：計量經(jīng)濟學(xué)，政治經(jīng)濟學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.007