龔正華

（大理學院教育科學學院，云南大理 671003）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》把推進農(nóng)村學前教育列為教育發(fā)展的十大重點工程之一，明確提出重點支持中西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村幼兒園建設，基本普及學前一年教育。為了抓住國家對西部地區(qū)學前教育政策傾斜的契機，民革大理州委聯(lián)合大理州教育局以大理市、賓川縣、彌渡縣和云龍縣為樣本，對大理州的學前教育發(fā)展情況進行了抽樣調(diào)查。本次調(diào)查共召開調(diào)研會議5次，查閱了大理州教育局和4縣市近5年內(nèi)關于學前教育的文件資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實地考查幼兒園24所（其中公立幼兒園8所，企業(yè)幼兒園1所，民辦幼兒園15所；城鎮(zhèn)幼兒園14所，農(nóng)村幼兒園10所）。

一、大理州學前教育發(fā)展現(xiàn)狀

（一）學前教育整體推進工作起步晚、底子薄

長期以來，學前教育在國家的教育事業(yè)發(fā)展政策里，大多是以象征性和提倡性目標的形式出現(xiàn)的，直到2010年中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》出臺，才第一次在國家教育政策方面將學前教育以“章”的形式單列，并提出了具體的約束性發(fā)展目標要求。至此以后，學前教育的具體發(fā)展目標才列入各級政府的教育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃里。大理州學前教育整體推進工作始于學前教育“3年行動計劃”實施（2011年）之后，起步較晚。從總體上來看，發(fā)展的基礎相當薄弱。以辦園條件的生均指標為例，國家頒布的生均用地面積最低標準是13 m2/生，生均園舍建筑面積最低標準是8.8 m2/生。截至2013年，大理州全州幼兒園生均占地面積只有10.25 m2，生均園舍面積4.29 m2，這些數(shù)據(jù)都低于國家最低標準。

（二）學前教育在城鄉(xiāng)之間、壩區(qū)與山區(qū)之間差異巨大

大理州的學前教育存在兩大差異：城鄉(xiāng)差異、壩區(qū)與山區(qū)差異。以2013年的數(shù)據(jù)為例，4縣市的適齡幼兒平均入園率城鎮(zhèn)是83.4%，農(nóng)村是62.5%；壩區(qū)是81.5%，山區(qū)是57.2%。4縣市的單所幼兒園人口覆蓋率是：城鎮(zhèn)0.92萬人/所，農(nóng)村1.80萬人/所；壩區(qū)0.46萬人/所，山區(qū)0.93萬人/所。4縣市的單所幼兒園國土覆蓋率是：城鎮(zhèn)5.56km2/所，農(nóng)村25.74 km2/所；壩區(qū) 27.52 km2/所，山區(qū) 132.24 km2/所。4縣市中被評上等級的幼兒園都集中在城鎮(zhèn)和壩區(qū)，在農(nóng)村和山區(qū)沒有一所被評上等級的幼兒園。

（三）農(nóng)村民辦幼兒園狀況堪憂

截至2013年，大理州的農(nóng)村學前教育幾乎全部靠民辦幼兒園支撐，這些幼兒園大多處于辦園條件簡陋，師資力量薄弱、流失率高，保教質(zhì)量低，內(nèi)部管理不規(guī)范，安全隱患多的狀況。在實地調(diào)查的10所農(nóng)村民辦幼兒園中，生均用地面積都低于6 m2，生均園舍面積都不足3.5 m2；有4所的辦園建筑為平房或土木結構用房，存在較大的安全隱患；平均每班1名教師，每3～5班配備1名保育員；每所幼兒園有1～3名食堂工作人員，沒有一所幼兒園有專（兼）職保健人員；有4所幼兒園沒有大型玩具。10所農(nóng)村民辦幼兒園現(xiàn)有教職工（含園長）105人，其中具有本科學歷者4人，占3.8%，?？茖W歷者20人，占19.0%；幼師專業(yè)畢業(yè)者30人，占28.6%，其他近一半的教師只有初中及以下學習經(jīng)歷；取得教師資格證書的僅有30人，占28.6%；三年內(nèi)教師的平均流失率為30.2%。10所農(nóng)村民辦幼兒園中能夠完全按照活動計劃開展學前教育活動并有教育活動考核方案的只有4所，有2所不能夠按照活動計劃開展教育活動，其他4所處于有活動無考核的狀況；供應三餐兩點的幼兒園有3所，生均伙食費為5元/天，供應兩餐一點或兩點一餐的幼兒園有5所，生均伙食費為4元/天，供應一餐的幼兒園有2所，生均伙食費為3元/天，其營養(yǎng)供應情況很令人擔憂。幼兒園一日活動細則、教育活動管理制度、衛(wèi)生保健管理九大制度（生活制度、飲食制度、體格鍛煉制度、健康檢查制度、衛(wèi)生消毒及隔離制度、預防疾病制度、安全制度、衛(wèi)生保健登記統(tǒng)計制度、家長聯(lián)系制度）、教職工聘用考核獎懲制度、財務管理制度等，是幼兒園內(nèi)部管理的基本制度。在10所農(nóng)村民辦幼兒園中，這些制度基本健全并有實施細則和考核辦法的僅有1所，全沒有的2所，其他7所或多或少缺少其中幾個方面的制度。農(nóng)村民辦幼兒園主要有三大安全隱患：園舍建筑（包括大型玩具）安全隱患、飲食衛(wèi)生安全隱患和交通安全隱患。在10所農(nóng)村民辦幼兒園中，有4所存在園舍建筑安全隱患（平板房或土木結構房），有3所存在大型玩具安全隱患（破舊）；有9所幼兒園沒有具體的食物采購、烹飪、保管和取樣留證制度，8所沒有疾病預防和報告制度，存在飲食衛(wèi)生安全隱患；有5所接送幼兒，其車輛都是面包車或中巴車，大多有超載情況，存在交通安全隱患。

二、大理州學前教育發(fā)展中存在的問題和困難

（一）學前教育經(jīng)費投入不足，教育經(jīng)費比例不合理

“長期以來，我國學前教育沒有被納入國民教育體系，政府責任缺失，學前教育財政投入不到位，導致學前投入嚴重不足”〔1〕。這樣的狀況在大理州也表現(xiàn)明顯。大理州的學前教育經(jīng)費普遍存在“總量不足、分配不均、結構失衡”〔2〕等問題。2009年，全國平均學前教育生均預算內(nèi)經(jīng)費投入為10 246.18元〔1〕。但是直到2012年，大理州各級政府的學前教育經(jīng)費投入為13 164.2萬元，同年在園幼兒90 708人，生均經(jīng)費僅為1 451元。目前大理州政府投入的學前教育經(jīng)費，主要用于公立幼兒園的辦園開支，對民辦幼兒園的投入措施是以獎代補。2012年，大理州共有21所幼兒園獲得中央和省級獎補項目共計576.12萬元，只占同年全州643所民辦幼兒園的3.3%，惠及面太小。這種“分配不均”的財政投入機制很可能引起學前教育經(jīng)費投入的“累退效應”，不符合“兒童受益原則”的要求〔3〕。另外，自學前教育“3年行動計劃”實施以來，中央和省級的學前教育專項資金大多已經(jīng)到位，但由于州、市縣級政府的學前教育配套經(jīng)費缺乏，致使許多農(nóng)村學前教育項目工程沒有得到落實。以農(nóng)村學前教育推進工程為例，到2013年，全州共有“增設附屬”和“閑置改造”項目339項，其中有112項因為配套資金不足而沒有啟動，占33.0%。

2012年，大理州的學前教育總經(jīng)費為21 263.2萬元，同年大理州的教育總經(jīng)費為472 057萬元，學前教育總經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比例為4.5%，這個比例也是相當?shù)偷摹?縣市的學前教育經(jīng)費投入情況是：大理市3 742.9萬元，占教育總經(jīng)費的比例為5.8%；彌渡縣1 902.0萬元，占教育總經(jīng)費的比例為4.9%；賓川縣4 011.1萬元，占教育總經(jīng)費的比例為10.2%；云龍縣305.0萬元，占教育總經(jīng)費的比例為1.1%。

（二）學前教育師資數(shù)量短缺，質(zhì)量較低

按照《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規(guī)定，全園教職工與幼兒的比例為全日制幼兒園1:5～1:7，半日制幼兒園為1:8～1:10；全園保教人員與幼兒比為全日制幼兒園1:7～1:9，半日制幼兒園為1:11～1:13。截至2013年，大理州幼兒園教職工與在園幼兒比為1:19.1，保教人員與幼兒比為1:29.9，與配備標準差距很大。根據(jù)大理州教育局的統(tǒng)計，如果按照上述文件規(guī)定的編制計算，大理州2013年總計缺少教職工4 538人，其中專任教師3 003人。其中，現(xiàn)有的公立幼兒園共缺少教職工1 078人，當年新建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園缺少教職工676人，到農(nóng)村學前教育推進工程完成時還缺少教職工2 748人。

大理州學前教育師資的學歷結構、職稱結構極為不合理，持證上崗率很低。截至2012年，大理州具有?？萍耙陨蠈W歷的學前教育教師為1 446人，占全體學前教育教師的比例為43.2%；具有小學三級及以上職稱的學前教育教師為659人，僅占全體學前教育教師的19.7%。學前教育教師持證率僅為27.97%，而同年全省的學前教育教師持證率為45.66%。

（三）山區(qū)農(nóng)村辦園困難大，“入園難”問題嚴重

長期以來，我國公立幼兒園的布局只規(guī)劃到縣級城市，鎮(zhèn)村一級都沒有公立幼兒園的布局規(guī)劃。對于城鎮(zhèn)和壩區(qū)來說，公立幼兒園的布局缺失可以通過民辦幼兒園的介入而得到解決。因為這些地方人口相對集中，交通相對便利，辦園的利潤回報相對要快且高，所以民間辦學力量的介入積極性比較高。但是，山區(qū)的情況就差多了。山區(qū)不僅人口比較分散，而且交通不便，即使能夠辦園，其規(guī)模也很小，辦園的利潤回報慢且低，甚至可能出現(xiàn)虧本運行。因此，很難吸引民間辦學力量的介入。這樣，公立幼兒園的規(guī)劃布局和民間辦園力量的雙重缺失，使得山區(qū)農(nóng)村變成了學前教育發(fā)展的“真空”地帶。

目前，大理州的山區(qū)農(nóng)村地區(qū)尚未解決“入園難”問題。山區(qū)農(nóng)村的幼兒園不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且入園距離遠。以山地面積比例較大的云龍縣為例，到2012年全縣才有幼兒園11所，其幼兒園平均規(guī)模僅為75.5人/所，平均最遠入園距離為10 km，在園幼兒共計831人，當年的適齡幼兒有6 693人，實際入園率為12.4%，存在相當嚴重的“入園難”問題。

（四）公立幼兒園輻射范圍小、示范引領能力弱

很多關于學前教育的政策文件都提到要發(fā)揮公立幼兒園的示范引領作用。但從大理州的現(xiàn)狀來看，公立幼兒園的輻射范圍小、自身工作壓力大，示范引領作用難以得到有效的發(fā)揮。2012年，大理州有幼兒園663所，其中公立幼兒園只有20所，占全部幼兒園的比例僅為3.0%。4縣市的公立幼兒園比例為大理市5.6%、彌渡縣4.5%、賓川縣1.3%、云龍縣18.2%。目前大理州的公立幼兒園不僅數(shù)量少，而且大多集中在縣城和州政府所在地，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公立幼兒園。因此，公立幼兒園對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的幼兒園幾乎不形成輻射影響力，對于村級幼兒園的輻射影響力就更談不上了。

大理州公立幼兒園的工作壓力普遍較大，對于如何發(fā)揮示范引領作用的研究和實踐無暇顧及，示范引領能力很弱。從實地參觀的8所公立幼兒園來看，其班級平均規(guī)模為：小班45.8人，中班50人，大班51.5人。都遠遠大于《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規(guī)定的標準（小班20～25人，中班25～30人，大班30～35人）。4縣市的公立幼兒園比例很小，但實際承擔的入園幼兒比例為：大理市15.9%、彌渡縣27.0%、賓川縣8.9%、云龍縣38.5%，遠遠超過了其園數(shù)比例。

（五）農(nóng)村民辦幼兒園自身辦園力量薄弱，政府的扶持、規(guī)范力度不夠

從全國范圍來看，到2010年，民辦幼兒園占據(jù)整個學前教育事業(yè)的“半壁江山”〔4〕。大理州2012年的民辦幼兒園數(shù)量占到所有幼兒園數(shù)量的97%，承擔了77.4%的在園幼兒的教育工作。這些民辦幼兒園的辦園基礎普遍較差，特別是農(nóng)村民辦幼兒園的辦園條件更差。農(nóng)村民辦幼兒園在創(chuàng)辦之初，大多以10萬元左右的資金啟動，其辦園的基礎設施相當簡陋。如云龍縣團結鄉(xiāng)喜洋洋幼兒園在2009年創(chuàng)辦時，一間活動室和廁所是由豬圈改建而成，云龍縣關平鄉(xiāng)童馨幼兒園在2012年創(chuàng)辦時用自家的堂屋和兩間臥室改建而成，彌渡縣新街鎮(zhèn)好兒童幼兒園從2006年創(chuàng)辦至今使用的都是自家老屋（雙層土木結構）中的下層四間房屋辦園。各種教玩具缺乏，只能在辦園過程中逐漸添置。很多農(nóng)村民辦幼兒園在辦園初期幾乎是在保本甚至虧本的狀態(tài)下運行。

在如此差的條件下，農(nóng)村民辦幼兒園也很少得到政府在政策、土地、資金等方面的扶持。在實地調(diào)查的10所農(nóng)村民辦幼兒園中，只有賓川縣力角鎮(zhèn)春蕾幼兒園和云龍縣團結鄉(xiāng)喜洋洋幼兒園在土地使用上得到過政府的協(xié)調(diào)和支持，其他8所（2所自家購地新建幼兒園、3所利用自家住房改造幼兒園并擴建置換用地、3所屬租賃場地辦幼兒園）均沒有得到政府在上述幾個方面的實際支持和政策優(yōu)惠。

對幼兒園的管理，牽涉很多部門。如對幼兒園的用地、建筑管理，飲食衛(wèi)生和疾病預防管理，校車運行與交通安全管理，無證辦園的管理等，需要教育、衛(wèi)生、消防、交通、建設、治安等多方力量的參與。而這些力量的協(xié)調(diào)工作，單靠其中任何一方力量都難以完成，只能由政府來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能達到目的。但是，目前政府對這些力量的協(xié)調(diào)機制沒有建立起來，農(nóng)村民辦幼兒園的三大安全隱患及無證辦園都難以得到有效的治理。

三、發(fā)展大理州學前教育的建議

（一）增加學前教育經(jīng)費投入，提高學前教育經(jīng)費比例

經(jīng)費短缺是制約大理州學前教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸之一，政府的學前教育經(jīng)費投入不足，又是學前教育經(jīng)費短缺的主要原因。因此，增加政府的學前教育經(jīng)費投入，是學前教育事業(yè)能夠得到順利發(fā)展的基本前提。增加政府的學前教育經(jīng)費投入，可以從四個方面入手：第一，實行學前教育經(jīng)費專項財政計劃制度，即不僅將學前教育經(jīng)費納入財政預算，而且在教育經(jīng)費中單列，實行?？顚Ｓ煤蛯ｍ椂讲閷徲?；第二，實施學前教育專項經(jīng)費配套制度，即州、縣市政府從國家和省政府獲得學前教育專項資金后，就按照一定的比例（如1:1或1:0.5）拿出配套資金，以支持學前教育項目工程的進行；第三，州、縣市教育行政部門按照當?shù)馗骷壗逃木唧w規(guī)模重新計算其教育經(jīng)費的比例，提高學前教育經(jīng)費在教育總經(jīng)費中的比重；第四，每年新增教育經(jīng)費向?qū)W前教育傾斜。

（二）增加學前教育教師編制，建立和完善學前教育教師培訓機制

教師的需求一般要經(jīng)過數(shù)量保障和質(zhì)量保障兩個階段。目前大理州學前教育教師需求還處于較低水平的數(shù)量保障階段。師資短缺是制約大理州學前教育事業(yè)發(fā)展的另一瓶頸，編制不足又是公辦幼兒園師資短缺的主要原因。因此，增加學前教育師資的編制，是學前教育事業(yè)能夠順利發(fā)展的基本保障之一。增加學前教育師資編制，可以從兩個方面入手：第一，直接在事業(yè)單位招考中增加學前教育師資的編制，補充新人；第二，將中小學富余且自愿從事學前教育工作的教師進行學前教育培訓，轉(zhuǎn)崗使用。

2011年，《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》出臺，從專業(yè)理念與師德、專業(yè)知識、專業(yè)能力三個方面對學前教育教師的專業(yè)素養(yǎng)提出了要求，并在實施建議中提出，“各級教育行政部門要將《專業(yè)標準》作為幼兒園教師隊伍建設的基本依據(jù)……建立教師教育質(zhì)量保障體系，不斷提高幼兒園教師培養(yǎng)培訓質(zhì)量”〔5〕。同年出臺的《云南省學前教育3年行動計劃》提出，要“對所有幼兒園園長和骨干教師進行專業(yè)培訓。所需經(jīng)費由省財政在每年安排的學前教育專項資金中統(tǒng)籌安排”〔6〕。根據(jù)上述文件要求和大理州的實際情況，對于幼兒園教師應該主抓入職培訓和在職培訓兩項培訓工作，在本地學前教育專項資金中安排學前教師培訓經(jīng)費，為其提供免費的素質(zhì)提升培訓。

（三）統(tǒng)籌普惠性幼兒園規(guī)劃布局，優(yōu)先發(fā)展山區(qū)農(nóng)村學前教育規(guī)劃項目

“普惠性幼兒園的構建是黨和國家解決當前學前教育‘入園難’‘入園貴’問題的重要舉措”〔7〕?？茖W規(guī)劃、合理布局普惠性幼兒園，是消弭大理州學前教育發(fā)展兩大差異的前提。要做好普惠性幼兒園的規(guī)劃布局工作，需要從以下幾個方面入手：一是做好學前教育規(guī)劃布局的摸底統(tǒng)計工作；二是根據(jù)現(xiàn)實需求及未來發(fā)展變化趨勢科學測算幼兒園的人口布局密度、國土面積布局密度及其需求規(guī)模，確定普惠性幼兒園的選點；三是以公立幼兒園為主、兼顧辦園狀況較好的民辦幼兒園確定選點，既要防止重復建設，又要防止普惠性幼兒園規(guī)劃布局漏點。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設為主要內(nèi)容的農(nóng)村學前教育推進工程，是當前發(fā)展普惠性幼兒園的主要途徑，為解決山區(qū)農(nóng)村“入園難”問題提供了契機。在這些項目工程的實施規(guī)劃中，要優(yōu)先安排山區(qū)農(nóng)村的項目和資金。為了調(diào)動地方政府解決山區(qū)農(nóng)村“入園難”問題的積極性，可以采取中央專項資金與地方配套資金相結合的項目競爭制度，即各縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要爭取中央專項資金，就必須按照一定比例拿出配套資金來共同解決當?shù)氐摹叭雸@難”問題。

（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設，提升公立幼兒園示范引領能力

要充分發(fā)揮公立幼兒園的示范引領作用，就必須構建有示范層次差異且能夠輻射所有區(qū)域的公立幼兒園體系，形成縣級公立幼兒園示范引領縣城民辦幼兒園及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立幼兒園示范引領本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)民辦幼兒園的格局。為了形成這樣的良性格局，就需要落實農(nóng)村學前教育推進工程，實現(xiàn)云南省學前教育“3年行動計劃”提出的“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有幼兒園、縣縣有示范園”的發(fā)展目標。

公立幼兒園示范引領作用的發(fā)揮，從內(nèi)容上看，涉及到幼兒園的管理、教職工素質(zhì)提升、教育活動、教育資源等很多方面；從基本形式上看，有單向的送出去、請進來，雙向的互動及多向的融合等；從基本途徑上看，有觀摩、培訓、交流、互派、共享、共建、聯(lián)合、捆綁等。不同層級的公立幼兒園需要根據(jù)自己的具體情況來加以凝煉和提升，形成自己的示范引領模式。

（五）加大農(nóng)村民辦幼兒園扶持力度，加強農(nóng)村民辦幼兒園綜合治理

辦園基礎差、辦園者素質(zhì)不高，是制約農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展的兩大瓶頸。政府對農(nóng)村民辦幼兒園的扶持，可以從兩個方面進行：一是政策、資金、土地等辦園基礎方面的扶持。農(nóng)村民辦幼兒園的辦園力量弱且分散，難以形成辦園的規(guī)模效益。在規(guī)模擴大方面需求的資金和土地很難通過自己的力量獨立解決，需要得到政府的支持。政府可以將農(nóng)村小學規(guī)劃布局調(diào)整后的閑置校舍和土地，以及政府其他部門或集體的閑置用房和土地，優(yōu)先提供給農(nóng)村民辦幼兒園使用，在租金和租期方面給予政策上的優(yōu)惠；對農(nóng)村民辦幼兒園用于辦園的融資、貸款等方面給予政策上的扶持。二是辦園業(yè)務方面的扶持。農(nóng)村民辦幼兒園的教師素質(zhì)普遍較低，其辦園者自身又沒有力量（有時是沒有意愿）組織參與幼兒園教師素質(zhì)提高的各種培訓，這方面需要得到政府的支持。如提供免費的幼兒園教師素質(zhì)提高培訓、組織公立幼兒園送服務下鄉(xiāng)、實行公立和民辦幼兒園定點幫扶和捆綁考核制度、創(chuàng)建學前教育資源共享平臺等。

對農(nóng)村民辦幼兒園的無證辦園、食品安全、交通安全和園舍安全等問題的治理，是個牽涉多方面機構的復雜工作，需要政府從中協(xié)調(diào)調(diào)度，才能夠杜絕對這些事件處理時的推諉和敷衍塞責現(xiàn)象發(fā)生。政府可以通過建立教育事務（其他社會事務都可合并到一起）協(xié)調(diào)機制來加以解決，遇到亟需解決的教育事務或其他社會事務，由專門的分管領導牽頭，召集解決事務所需的各部門共同來解決問題。

〔1〕鄔平川.我國學前教育財政投入法律制度建設芻議〔J〕.教育科學，2014，30（1）：22-26.

〔2〕柏檀，熊筱燕，王水娟.我國學前教育財政投入問題探析〔J〕.教育與經(jīng)濟，2012（1）：29-33.

〔3〕趙俊婷.關于當前民辦幼兒園發(fā)展獎補辦法的思考：基于西部S縣的調(diào)研分析〔J〕.學術論壇，2013（4）：219-223.

〔4〕李輝.我國民辦幼兒園發(fā)展的制約因素及其作用機理剖析：以生態(tài)系統(tǒng)理論為視角〔J〕.教育學報，2012，8（5）：82-89.

〔5〕教育部.幼兒園教師專業(yè)標準（試行）〔N〕.中國教育報，2011-12-12（3）.

〔6〕云南省人民政府.云南省學前教育3年行動計劃〔EB/OL〕.（2013-12-23）〔2014-09-28〕.http://www.ynjy.cn/chn201311271040576/article.jsp?articleId=121597692.

〔7〕秦旭芳，王默.普惠性幼兒園的內(nèi)涵、衡量標準及其政策建議〔J〕.學前教育研究，2012（7）：22-26.