公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)

陳 偉，張 蘭

（云南大學(xué)，云南 昆明650091）

黨的十八屆三中全會明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。黨的十八屆四中全會再次強調(diào)，“依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度?！笨梢姡七M權(quán)力清單制度建設(shè)已成為全面深化改革的重要內(nèi)容。公安改革作為全面深化改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中也提到：“在深化公安行政管理改革方面……建立行政審批事項定期清理和行政審批權(quán)力清單制度”。當(dāng)前，各級各類公安機關(guān)都在積極開展和加速推進權(quán)力清單制度建設(shè)。本文旨在闡釋公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的意義和具體推進過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的意義

權(quán)力清單，簡而言之，就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。[1]加強公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)具有十分重要的意義：

（一）有利于約束公安權(quán)力，規(guī)范公安執(zhí)法活動

公安權(quán)力作為行政權(quán)力的一種，具備公共性、法定性以及強制性等行政權(quán)力的一般屬性和特性。同時，由于公安權(quán)力與人民生活息息相關(guān)，涉及公民的人身與財產(chǎn)、權(quán)利與自由等諸多方面。因此，與其他行政權(quán)力相比，公安權(quán)力更具膨脹性和侵犯性，更易產(chǎn)生權(quán)力僭越、濫用的負(fù)效應(yīng)。公安機關(guān)權(quán)力清單制度就是規(guī)定公安機關(guān)該干什么、不能干什么以及怎么干等權(quán)力運行邊界的一種新型制度設(shè)計，清單上包括了權(quán)力名稱、權(quán)力來源、行使部門、運行流程以及監(jiān)督渠道等具體項目。因此，公安機關(guān)權(quán)力清單制度有利于最大限度地約束公安權(quán)力，防止公安機關(guān)及其人民警察的越位、錯位和缺位行為，使公安權(quán)力在一個合理的邊界或限度內(nèi)運行，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法水平，進而提高公安機關(guān)執(zhí)法公信力。

（二）有利于推進陽光警務(wù)，構(gòu)建和諧警民關(guān)系

上世紀(jì)90 年代末期興起的警務(wù)信息公開制度對公安改革的深化發(fā)展、公安執(zhí)法的規(guī)范有序、警民關(guān)系的融洽和諧等方面都具有促進作用。但是，公安信息公開更多地是公安機關(guān)通過公報、簡報、新聞等載體例行公開一些政策、法規(guī)、報告以及具體事項的情況，實質(zhì)上并沒有觸及公安權(quán)力的公開化問題，因而在推動公安權(quán)力透明化，進而推進陽光警務(wù)方面具有局限性。而公安機關(guān)權(quán)力清單制度以清單的形式，全面、詳細(xì)地向社會公開公安權(quán)力的事項及其運行流程，是從根本上推動公安權(quán)力透明化，推進陽光警務(wù)的制度安排。此外，公安權(quán)力運行的封閉性和神秘性在某種程度上成為導(dǎo)致民眾對公安工作不理解、不信任、不支持、不配合的關(guān)鍵性因素。公安機關(guān)權(quán)力清單制度通過“曬”出權(quán)力家底，使權(quán)力事項、權(quán)力運行流程等讓民眾所知，有利于發(fā)揮消解公安權(quán)力神秘性的積極功效，從而增進民眾對公安機關(guān)及其人民警察的了解、理解和支持，在贏得信賴和支持中構(gòu)建“警親民、民擁警”的和諧警民關(guān)系。

（三）有利于強化社會監(jiān)督，助推公安廉政建設(shè)

“腐敗是附在權(quán)力上的詛咒”、“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”之言均蘊含了對權(quán)力進行監(jiān)督的必要性和緊迫性。一般而言，對權(quán)力進行監(jiān)督包括“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督和“以社會制約權(quán)力”的社會監(jiān)督。前者在權(quán)力監(jiān)督體系中處于核心位置，但后者也必不可少，社會監(jiān)督可以彌補權(quán)力監(jiān)督的不足，是權(quán)力監(jiān)督的重要補充。長期以來，我國公安機關(guān)在堅持和完善以人大、政府、政協(xié)、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等為主要監(jiān)督形式的權(quán)力監(jiān)督外，還積極探索適合公安實際的社會監(jiān)督方式，如“大走訪”開門評警、公安監(jiān)所“向社會開放”、辦案單位“立案公開”及社區(qū)民警“駐區(qū)制”。[2]這些社會監(jiān)督方式對促進公安機關(guān)轉(zhuǎn)變作風(fēng)、廉潔廉政起到了一定作用，但由于沒有形成長效機制，也不是真正意義上的權(quán)力公開，其實效性難免大打折扣。而公安機關(guān)權(quán)力清單制度打開了一扇社會監(jiān)督之窗，將人民警察行使權(quán)力的過程置于民眾監(jiān)督之下，對于壓縮權(quán)力運行中的尋租空間和灰色地帶，消除權(quán)力運行中的暗箱操作，從源頭上治理腐敗和推進公安廉政建設(shè)都大有裨益。

二、公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)中的主要問題

（一）部分公安機關(guān)消極應(yīng)對，形式主義問題突出

依據(jù)公共選擇學(xué)派的觀點，行政官員都是“經(jīng)濟人”，故而某些官員用行政權(quán)力來謀取私利的現(xiàn)象屢見不鮮。同時，受我國傳統(tǒng)政治文化中“官本位”思想的影響，較之西方，我國行政官員對權(quán)力的崇拜和迷戀更明顯一些。權(quán)力清單制度是針對政府行政權(quán)力的“自我手術(shù)”，旨在劃定權(quán)力的邊界，因而在制度推進過程中難免會遇到阻力。在中央明確推進權(quán)力清單制度建設(shè)后，盡管各級各類公安機關(guān)紛紛積極響應(yīng)，然而，從省級層面公布的情況來看，截至目前，只有浙江、吉林等少數(shù)省份公布了省級公安機關(guān)權(quán)力清單，而大部分省份還未公開，市縣級公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)也是參差不齊?？梢钥隙ǖ氖?，一些公安機關(guān)推進權(quán)力清單制度建設(shè)較為遲緩和艱難的一個重要原因在于公安機關(guān)內(nèi)部“經(jīng)濟人”屬性和“官本位”思想的消極抵制。此外，有的公安機關(guān)雖然公布了所謂的權(quán)力清單，但只是礙于上級的權(quán)威和壓力，是為應(yīng)付檢查而對公安權(quán)力進行的簡單化、程式化梳理，形式主義問題突出。

（二）清單的規(guī)范化不足，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)

權(quán)力清單的規(guī)范不足主要指權(quán)力清單的分類標(biāo)準(zhǔn)、格式規(guī)范、運行流程等由各地行政機關(guān)自主設(shè)計和確定，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以浙江和吉林為例，兩省都建立了公開省級權(quán)力清單的專門網(wǎng)站，在權(quán)力清單制度建設(shè)方面走在了全國前列，但兩省在權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計方面仍存在一些差異。具體來說：打開“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，點擊“按部門”，找到“省公安廳”，點擊進入后可以發(fā)現(xiàn)行政許可、行政處罰等公安權(quán)力被劃分到“省級保留、市、縣（市、區(qū)）屬地管理、共性權(quán)力、審核轉(zhuǎn)報”四個欄目之下，點擊任何一個公安權(quán)力項目，都會顯示該項目的具體內(nèi)容，包括類別、實施主體、實施依據(jù)、流程圖以及辦事指南等方面；打開“吉林省政府部門行政權(quán)力清單公開系統(tǒng)”，點擊“省公安廳”，進入后將發(fā)現(xiàn)行政許可、行政處罰等公安權(quán)力被劃分到“省政府部門行政權(quán)力、共性權(quán)力、審核轉(zhuǎn)報事項”三個欄目之下，點擊任何一個公安權(quán)力項目，均顯示出項目編號、項目名稱、設(shè)置依據(jù)、責(zé)任人、投訴電話等具體項目。由此可見，兩省在公安機關(guān)權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面各有特點，標(biāo)準(zhǔn)不一。事實上，像浙江省和吉林省這樣推進公安機關(guān)權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的省份已是非常不錯了，更多省份仍處于一種各級各類公安機關(guān)隨意開展的“碎片化”狀況。

（三）相關(guān)立法滯后，監(jiān)督和問責(zé)保障機制沒跟上

從部分業(yè)已公布權(quán)力清單的公安機關(guān)來看，清單中權(quán)力事項的設(shè)立、規(guī)范和清除，權(quán)力流程圖編制的依據(jù)主要來自于《人民警察法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對于公安機關(guān)權(quán)力清單制度的深入推進提供了基礎(chǔ)性的法律依據(jù)。但是，它們并非為公安機關(guān)權(quán)力清單制度專門制定，必然存在與公安機關(guān)權(quán)力清單制度不相適應(yīng)的地方，因而不能對權(quán)力清單制度起到最佳法制保障作用。換言之，現(xiàn)行的法律體系中還沒有針對公安機關(guān)權(quán)力清單制度的專門法律法規(guī)，相關(guān)的立法稍顯滯后。公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的健康有序推進離不開法制保障，除此之外，監(jiān)督問責(zé)保障機制也必不可少。當(dāng)前，在公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)中，虛報、瞞報、謊報等抵制權(quán)力公開的作假行為以及清單中權(quán)力項目明減暗增、邊減邊增的不良現(xiàn)象還不同程度地存在著。這些現(xiàn)象暴露出一個問題，即對公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的監(jiān)督和問責(zé)保障機制還存在不完善之處，尚沒有建立對它的運行程序、具體內(nèi)容、合法性以及規(guī)范性等進行審查和監(jiān)督的機制以及對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究制度。

三、推進公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的可行路徑

（一）加強公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計

“全面深化改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機制?！盵3]這是習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中專門針對成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的，作為全面深化改革重要組成部分的權(quán)力清單制度亦是如此。當(dāng)前，中央已明確在全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度，這意味著行政機關(guān)將“橫向到邊，縱向到底”地被囊括其中。權(quán)力清單制度建設(shè)是對行政機關(guān)實現(xiàn)簡政放權(quán)目標(biāo)的清權(quán)、確權(quán)、亮權(quán)活動，因而，來自相關(guān)行政機關(guān)內(nèi)部的阻力是推進該制度的一大障礙。只有加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計，才能全面協(xié)調(diào)推進權(quán)力清單制度建設(shè)。具體到公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)上來，為了加強公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮，建議設(shè)置公安部權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。該辦公室的主要職能包括：全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國公安機關(guān)的權(quán)力清單制度建設(shè)；對省級公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)情況進行巡視和督查；負(fù)責(zé)公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的理論研究和調(diào)查工作。此外，各地省公安廳也要成立省級公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要職能是協(xié)助公安部權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來開展本省的清單制度建設(shè)工作，并與本省省級層面的權(quán)力清單制度建設(shè)的負(fù)責(zé)機構(gòu)進行溝通和對接。

（二）加強公安機關(guān)權(quán)力清單制度的規(guī)范化和整體性建設(shè)

從當(dāng)前各地公安機關(guān)公布的權(quán)力清單來看，部分同級別同類別公安機關(guān)間保留的權(quán)力事項數(shù)量差別較大，權(quán)力構(gòu)成也不盡相同，形式更是五花八門，呈現(xiàn)出各自為政的“碎片化”狀況。故此，必須加快公安機關(guān)權(quán)力清單制度的規(guī)范化和整體性建設(shè)。公安機關(guān)權(quán)力清單制度的規(guī)范化建設(shè)就是權(quán)力清單的構(gòu)成要素、格式規(guī)范、運行流程等內(nèi)容無一例外地由統(tǒng)一的公安權(quán)威部門（上文提及的公安部權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）以制度的形式加以規(guī)范化并固定化，而不是由各地公安機關(guān)隨意設(shè)計和自主確定。由于浙江、吉林等省份在公安機關(guān)權(quán)力清單制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面已較為成熟，公安部在制定全國性公安機關(guān)權(quán)力清單制度標(biāo)準(zhǔn)時可以參考和借鑒這些省份的做法和模式。公安機關(guān)權(quán)力清單制度整體性建設(shè)的基本內(nèi)涵，就是公安機關(guān)權(quán)力清單制度的推進應(yīng)涵蓋公安機關(guān)的各個層級、各個部門的各類權(quán)力事項，即層級、部門和領(lǐng)域的全覆蓋。層級全覆蓋就是公安機關(guān)權(quán)力清單制度必須在縱向上從公安部各司局到各基層派出所都予以落實，沒有例外；部門全覆蓋就是在橫向?qū)用娴闹伟?、刑偵、禁毒、網(wǎng)安、消防、邊防等各部門全面推進本部門的權(quán)力清單制度建設(shè)；領(lǐng)域全覆蓋是要求除涉密的權(quán)力外，行政審批、行政執(zhí)法、行政處罰等各領(lǐng)域的公安權(quán)力都要以清單的形式公布。

（三）加強公安機關(guān)權(quán)力清單制度的法治化建設(shè)和監(jiān)督機制的創(chuàng)新

全面深化改革需要法治保障，而實現(xiàn)法治保障的關(guān)鍵則在于立法先行。立法先行成為依法治國背景下推進全面深化改革的前提，因此，作為全面深化改革重要環(huán)節(jié)之一的權(quán)力清單制度建設(shè)也必須加快法治化建設(shè)。筆者建議，國務(wù)院應(yīng)盡快制定并出臺《行政權(quán)力清單條例》來全面規(guī)范全國范圍內(nèi)的權(quán)力清單制度建設(shè)。公安機關(guān)在推進權(quán)力清單制度建設(shè)時必須以該條例為法律依據(jù)，適時對不符合條例規(guī)定的做法進行修正并完善。此外，還要推進公安機關(guān)權(quán)力清單制度的監(jiān)督機制創(chuàng)新。具體來說，可從以下三個方面著手：一是編制與公安機關(guān)權(quán)力清單相對應(yīng)的公安責(zé)任清單，并建立兩份清單都在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)公開運行系統(tǒng)，最大限度地接受公眾和社會的監(jiān)督，進而強化社會對權(quán)力的監(jiān)督；二是普遍監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合。既要對公安機關(guān)權(quán)力清單的編制、公開、運行等各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督，也要對重點領(lǐng)域的公安機關(guān)權(quán)力清單進行專門監(jiān)督；三是監(jiān)督機制的及時更新。公安機關(guān)權(quán)力清單改革存在動態(tài)變化，這就要求權(quán)力清單的監(jiān)督機制需做到及時更新，以不斷適應(yīng)公安機關(guān)權(quán)力清單的種種變化。

[1]柳霞.權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)進透明的制度之籠[N].光明日報,2014-01-17(11).

[2]王月英.從“以社會制約權(quán)力”的角度看公安機關(guān)主動接受社會監(jiān)督[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報,2011(5):15.

[3]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892939.htm,2014-11-20.