讓審理者裁判 由裁判者負(fù)責(zé)——論我國司法責(zé)任制的完善

徐梟雄

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

依法治國是富國興邦的制度保障，也是國泰民安的必要前提。法治中國不但要靠國家去設(shè)計和構(gòu)建，更要依賴制度去保障和實現(xiàn)。也正是基于此，我國自1997年首次司法改革拉開序幕至今，已經(jīng)啟動了四次相應(yīng)的司法改革。這次的司法改革，是建立在司法工作機制、隊伍建設(shè)、基層基礎(chǔ)工作都取得了相應(yīng)成績之后的一次里程碑式的深入改革?！稕Q定》在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分中提出了當(dāng)下司法體制改革的一系列目標(biāo)，包括改革司法管理體制、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度等等。其中以“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系”最受關(guān)注。

一、司法責(zé)任制概述

司法責(zé)任制，又稱辦案責(zé)任制、錯案責(zé)任制，是指審判主體對其享有辦案決定權(quán)的案件所作出的裁判，應(yīng)當(dāng)予以負(fù)責(zé)，對于因其過錯而導(dǎo)致的錯案錯判，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。一直以來，司法獨立和司法公正都是各國法治實踐所普遍追求的共同價值和最終目標(biāo)，我國也為此付出了諸多努力。如此次司法改革中的省級以下人財物統(tǒng)管，正是為了去除法院地方化，實現(xiàn)司法獨立的又一重要舉措。然而，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵1]因此，“司法獨立的實踐展開必須與司法責(zé)任的制度完善緊密結(jié)合，從而防止法官濫用司法權(quán)力。否則，司法獨立將異化為法官肆意裁斷的保護(hù)傘?！盵2]

一直以來，司法責(zé)任都是學(xué)界和實務(wù)界關(guān)注的熱點話題。早在1998年，最高人民法院就公布了《關(guān)于人民法院審判人員審判責(zé)任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》。而此次的司法改革提出，要改革審判委員會制度，要求主審法官、合議庭對自己承辦的案件承擔(dān)責(zé)任，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，更是將法官司法責(zé)任制改革推向了一個新的高度。正如中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志在上海調(diào)研司法改革試點工作時提出的：“司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵，要加強對司法權(quán)行使的監(jiān)督制約，認(rèn)真探索更具針對性的監(jiān)督機制，確保司法權(quán)依法公正運行?！盵3]由此可知，此次司法責(zé)任制改革的目的是為了改善司法的內(nèi)部行政化以及上下級關(guān)系行政化等問題。有權(quán)力必有責(zé)任，而只有讓司法責(zé)任落實到個人，才能最終達(dá)到司法獨立和司法責(zé)任的和諧共存，才能“讓公民在每個司法案件中都感受到公平正義”。

二、完善司法責(zé)任制的建議

盡管此次關(guān)于司法責(zé)任制改革的決定在我國的法治化建設(shè)中發(fā)揮著積極的作用，但《決定》只是指明了應(yīng)有的方向，而真正實施起來則是一個“浩大的工程”。司法體制改革的成效，不但取決于其在宏觀意義上的對改革方向的把握，更取決于其是否具有切實有效的具體規(guī)范。換言之，缺乏具體性規(guī)范的司法責(zé)任制度，猶如缺失輪子的車輛，是無法運轉(zhuǎn)的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面完善我國司法責(zé)任制度，確保司法權(quán)依法公正運行。

（一）成立司法懲戒委員會，明確責(zé)任法官懲戒權(quán)主體

當(dāng)法官被認(rèn)定存在枉法裁判或者其他違法行為后，誰來對法官進(jìn)行懲戒是首先要解決的問題。根據(jù)域外的經(jīng)驗來看，對責(zé)任法官享有司法懲戒權(quán)的主體主要有三大類：立法機構(gòu)、上級司法機構(gòu)以及獨立的專門性機構(gòu)。首先，由于我國的立法機關(guān)同時享有對法官的任命權(quán)，如果此時再授予其懲戒權(quán)，則可能出現(xiàn)獎懲事務(wù)肆意濫用的風(fēng)險。司法權(quán)作為三權(quán)分立中防御性最弱的權(quán)力，不宜受到行政權(quán)和立法權(quán)過多的干涉和控制，因此筆者不贊同將懲戒權(quán)交由立法機關(guān)行使；其次，盡管德國等大陸法系國家采用由上級司法機關(guān)作為懲戒權(quán)主體模式，但其原因應(yīng)歸結(jié)于德國的“科層式政府管理體制”。[4]在此基礎(chǔ)上，一方面，“法官的職業(yè)化以及長時間的任職讓他們與處在類似地位的同僚之間發(fā)展出了一種認(rèn)同感”；而另一方面，對于其他“外人”，法官則不愿意讓其參與到自己的管理和決策活動中來。[5]筆者認(rèn)為，我國憲法將上下級法院的關(guān)系歸結(jié)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，若將司法懲戒權(quán)賦予上級法院，可能會導(dǎo)致今后下級法院被迫成為上級法院隸屬機構(gòu)的局面，從而使得上下級法院的關(guān)系異化成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。換言之，將會導(dǎo)致法院的行政化更加嚴(yán)重。這對司法獨立無疑會造成諸多不利影響，故而這種模式也不符合我國的司法現(xiàn)狀。

綜上所述，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒英美法系國家的作法，將責(zé)任法官懲戒權(quán)交由獨立的專門性機關(guān)，即由最高立法機關(guān)或最高司法機關(guān)設(shè)立專門的司法懲戒委員會來行使。這樣做的益處至少有二：首先，司法懲戒委員會與法院在司法業(yè)務(wù)上沒有交叉，因此不會產(chǎn)生像上級司法機關(guān)一樣可能會干涉下級法院行使司法業(yè)務(wù)權(quán)的情況；其次，司法懲戒委員會與法院在司法行政權(quán)上不會重合，司法懲戒委員會只享有懲戒權(quán)，而不具有對法官的人事任免權(quán)，因此不會出現(xiàn)法官因“帽子”問題而順從司法懲戒委員會的意志被迫進(jìn)行裁判。當(dāng)然，如果“法官對省級懲戒委員會的相關(guān)決定不服，可以向最高人民法院設(shè)立的司法懲戒委員會提出復(fù)議?！盵6]此外，由于司法事務(wù)本身具有一定的專業(yè)性，對司法懲戒委員會的組成人員應(yīng)要求一定的專業(yè)化。通觀各國實踐，普遍的作法是由法律位階較高的司法機關(guān)人員和具有較高知名度的專家學(xué)者等法律人士組成司法懲戒委員會。

（二）取消請示匯報制度，杜絕內(nèi)部干預(yù)

請示匯報制度，曾在我國法治建設(shè)的初級階段，對我國的司法審判實踐活動起到了重要的作用。首先，在我國法治建設(shè)之初，請示匯報制度有利于上級法院對下級法院工作的指導(dǎo)，解決下級法院單獨無法處理的重大和疑難案件，從而有利于司法裁判的公正性。其次，請示匯報制度為最高人民法院和最高人民檢察院出臺司法解釋提供了重要的渠道?！皬淖罡叻ㄔ阂呀?jīng)頒布的大量司法解釋來看，均是從單一問題、個別司法解釋、批復(fù)、答復(fù)等上升為司法解釋的，還有許多司法解釋規(guī)定上升為立法規(guī)定?！盵7]然而，在我國司法審判機制日益成熟、法制日益健全化的今天，請示匯報制度已然失去了其存在的意義。相反，它還對我國的司法獨立以及法官司法責(zé)任制改革形成了一定的阻力。事實上，對于司法獨立而言，我國法院內(nèi)部的行政化干涉遠(yuǎn)比法院地方化干涉要嚴(yán)重得多，而法院內(nèi)部未參與庭審的審判委員會、院長、庭長、以及上級法院的法官正是通過請示匯報制度的方式實現(xiàn)對案件審判的不正當(dāng)干預(yù)。不僅如此，當(dāng)經(jīng)過裁判的錯案被追查后，也正是由于請示匯報制度的存在才使得案件的責(zé)任追究落實不到個人身上?！叭舴ü僭趯徟泄ぷ髦行枰饘訁R報，并且只能按照上級的意志作出相應(yīng)裁判，那么對于該錯案的責(zé)任承擔(dān)，無論如何都不應(yīng)歸咎到該法官身上，否則將導(dǎo)致責(zé)任追究的不公平”。[8]一方面，主審法官可以借其推脫；而另一方面，由于干預(yù)通常為口頭形式，審委會等人也對此拒絕承認(rèn)，最終使得錯案追究機制不能發(fā)揮其實質(zhì)功效。

（三）強化法官司法保障制度，促進(jìn)法官獨立

司法責(zé)任制度改革，從根本上而言是為了讓主審法官、合議庭在案件審判過程中不受他人非法干涉，對案件享有獨立的辦案決定權(quán)。而維護(hù)法官獨立最有效的方法，就是強化法官司法保障制度。正如漢密爾頓所言：“最有助于維護(hù)法官獨立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪酬固定。在一般情況下，根據(jù)人類的天性可知，對某人的意志有控制權(quán)決定了對其生活的控制權(quán)”。[9]主審法官、合議庭理應(yīng)享有必要的履職保障和對等待遇，這與其所享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任息息相關(guān)。“權(quán)力是履行職責(zé)的保障，責(zé)任是正確行使權(quán)力的條件”。[10]只有權(quán)責(zé)一致，法官才敢維護(hù)司法獨立；如果權(quán)責(zé)失衡，則會打擊主審法官的工作積極性，那么司法獨立也將遙遙無期。因此，強化和完善法官司法保障制度，建立主審法官、合議庭的激勵機制和職務(wù)固定機制，也是司法責(zé)任制度改革中不可忽視的一項工程。

（四）建立主審法官、合議庭終身追責(zé)制，落實責(zé)任到個人

正如上文提到的，我國最高人民法院于1998年公布的兩個《辦法》，雖然對可以追究責(zé)任的審判人員明確作出了規(guī)定，但對于其追究時限卻并未規(guī)定。筆者認(rèn)為，冤假錯案與枉法裁判、違法操作息息相關(guān)，為了嚴(yán)厲打擊上述法官在司法裁判中的不正當(dāng)行為，切實將司法責(zé)任落實到個人，應(yīng)當(dāng)建立錯案責(zé)任追究終身制。正如河南省高院張立勇院長所言：“對于承辦了錯案的法官，無論該錯案經(jīng)過多久，只要發(fā)現(xiàn)，均要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，只要掌握了可能構(gòu)成錯案的線索，即使被調(diào)查對象已經(jīng)退休，仍需接受和配合組織的調(diào)查，對于已經(jīng)明確被認(rèn)定是錯案的，應(yīng)當(dāng)予以追究并將責(zé)任落實到個人。”

一方面，錯案追究責(zé)任終身制有利于對主審法官和合議庭在審理案件時起到警示作用，使得他們在“終身負(fù)責(zé)”的壓力下謹(jǐn)言慎行；另一方面，其還可以作為主審法官抵御上級法院法官、審委會、院長等人不正當(dāng)干涉的擋箭牌，有利于案件的獨立裁判。正是基于上述優(yōu)勢，中央政法委才于2013年8月出臺了首個《關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》。其中的第十二條規(guī)定要求：法官在其職責(zé)范圍內(nèi)對其所辦案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，逐步建立健全冤假錯案的責(zé)任追究機制。[11]

（五）建立司法豁免制度，明確法官和人民陪審員的正當(dāng)職務(wù)行為不受追究

所謂司法豁免制度，是指主審法官、合議庭以及人民陪審員的審判行為導(dǎo)致的部分錯案，根據(jù)法律和相關(guān)規(guī)定，不受錯案追究機制的約束，無需對其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。司法豁免制度與終身追責(zé)制看似矛盾，實則存在內(nèi)在的統(tǒng)一性。因為并不是所有案件一經(jīng)被認(rèn)定為錯案，就可以不顧錯誤的大小和產(chǎn)生錯誤的原因，直接追究法官的責(zé)任。事實上，法官在案件審理中認(rèn)定事實不清和適用法律錯誤，有時候并不是因枉法裁判和其他違法行為導(dǎo)致的，而是因為當(dāng)事人的表達(dá)能力、舉證質(zhì)證能力以及當(dāng)事人的過錯等不能歸責(zé)于法官自身的因素所產(chǎn)生的。如果基于這些因素產(chǎn)生的錯誤也要追究法官的責(zé)任，將會嚴(yán)重打擊法官辦案的積極性。因為，“在私人成本大于私人收益的時候，一般情況下個體不會愿意采取行動去從事相關(guān)的活動，即使這個活動可能有利于社會”。[12]因此，對于僅存有一般瑕疵而不嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利的錯案、或者在合議制中因法律規(guī)定不明確而造成的認(rèn)識分歧、或因無法預(yù)見的其他因素導(dǎo)致的錯判，應(yīng)當(dāng)予以豁免；[13]而對于因玩忽職守、濫用職權(quán)等行為歪曲事實和法律，致使案件發(fā)生重大錯誤、造成嚴(yán)重后果的，則不應(yīng)適用豁免制度。

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[5]全亮.域外法官懲戒制度基本架構(gòu)比較[J].社會科學(xué)家,2013(11):99.

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