論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

李　凌

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院；重慶 401120)

論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

李凌

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院；重慶 401120)

摘要：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有堅實的理論基礎(chǔ)，修訂之民事訴訟法雖明文規(guī)定了檢察機關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督，但我國現(xiàn)行的制度存在著范圍模糊、方式單一、程序缺失等問題，理論的模糊使其在實踐中的功能大打折扣。從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)出發(fā)，對其在我國現(xiàn)行立法執(zhí)行下存在的問題進行全面的完善，有利于我國民事執(zhí)行的規(guī)范化以及“執(zhí)行亂”等現(xiàn)象的改善。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督；民事執(zhí)行；程序構(gòu)建

中圖分類號：DF72

文獻標志碼：志碼：A

文章編號：編號：1008-7966(2015)04-0128-03

收稿日期:2015-01-25

作者簡介：李凌(1991-)，女，安徽蕪湖人，2012級民事訴訟法專業(yè)碩士研究生。

一、引言

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一直以來都是理論界和實務(wù)界關(guān)心的焦點問題，其也是檢法兩家長期以來爭議的中心。我國民事執(zhí)行實踐中愈演愈烈的“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等問題進一步推進了關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的討論，現(xiàn)實的困境導(dǎo)致了理論及實務(wù)探討中的分歧越來越尖銳化。新修改之民事訴訟法第235條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！边@一規(guī)定表面上似結(jié)束了長期以來關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論爭議，但新法之有限的條款對于執(zhí)行檢察監(jiān)督的界定過于抽象及模糊，并未從根本上理清民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的脈絡(luò),新法在實踐中凸顯出種種問題。有鑒于此，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督理論進行一個深入的分析，并在現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上，進一步完善我國檢察機關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督具有深遠的意義。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

民事訴訟法修訂之前，有關(guān)檢察機關(guān)對民事執(zhí)行進行監(jiān)督的爭論不絕于耳，主要有肯定論和否定論之爭[1]。修訂之民事訴訟法雖以立法的形式肯定了檢察機關(guān)對于民事執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)限，似終結(jié)了理論的爭議，但由于理論基礎(chǔ)是一項制度的根基，對其進行深入的研究實屬必要。

(一)執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)需要

民事執(zhí)行權(quán)是國家執(zhí)行機關(guān)強制義務(wù)人履行民事義務(wù)而實現(xiàn)權(quán)利人民事權(quán)利的權(quán)力。盡管目前理論界與實務(wù)部門對民事執(zhí)行權(quán)權(quán)力屬性的認識大相徑庭，但均承認其是具有強制性的國家公權(quán)力[2]。法院在執(zhí)行過程中同時具有程序事項與實體問題的決定權(quán)，權(quán)力范圍過大，行使權(quán)力的隨意性過強，容易對當事人的權(quán)益造成侵害。加之執(zhí)行庭法官素質(zhì)相對較差的事實更進一步助長了執(zhí)行主體怠于執(zhí)行或濫于執(zhí)行的陋習(xí)。在這種情況下，賦予檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)限，對于保護當事人的合法權(quán)益，抑制法院濫用權(quán)力的行為具有重要的意義。

(二)法院內(nèi)部監(jiān)督力度的不足

1998年頒布的《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》專門規(guī)定了對于民事執(zhí)行的法律監(jiān)督。2000年，最高人民法院在《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題》中明確了法院內(nèi)部監(jiān)督的機制。這種由高級人民法院對下級人民法院的違法、錯誤的執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為進行糾正或直接下達裁定、決定予以糾正的做法，雖然在實踐中有一定的作用，但整體上來說，其效果已經(jīng)大打折扣。首先，這種監(jiān)督僅僅是法院的一種內(nèi)部監(jiān)督，當事人自己則缺乏啟動監(jiān)督程序的程序權(quán)利[3]。其次，這種監(jiān)督的運作程序缺乏透明度。在內(nèi)部監(jiān)督的封閉狀態(tài)下，很難真正做到完全的監(jiān)督，法院的自行監(jiān)督也使得其缺乏了主動監(jiān)督的動力。再次，此種監(jiān)督的具體程序規(guī)定也并不明確。高級人民法院究竟以何種形式、程序來進行監(jiān)督，其監(jiān)督的效力如何，都未得明確。法院內(nèi)部監(jiān)督力度的不足決定了民事執(zhí)行需要尋求強有力的外部監(jiān)督以保證其正常的運行。

(三)檢察機關(guān)的法律定位

外部監(jiān)督對于民事執(zhí)行而言必不可少，檢察機關(guān)由于其本身的性質(zhì)及法律地位成為外部監(jiān)督的首選。在我國，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)，它獨立行使國家的專門法律監(jiān)督職權(quán)，它和法院的審判權(quán)共同構(gòu)成我國司法權(quán)的完整內(nèi)容，兩者互相配合、互相制衡，共同完成司法權(quán)的行使[4]。有學(xué)者認為，從比較法的視野來看，在很多西方國家，并不存在檢察院對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，由此，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督在我國也并不必要。這種觀點是片面的。西方國家多實行法院執(zhí)行和執(zhí)行員執(zhí)行的二元制，對于執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督，主要是通過執(zhí)行法院來進行[5]。德國、日本、法國等國家均以執(zhí)行員執(zhí)行為主，執(zhí)行法院對其執(zhí)行行為進行監(jiān)督。因此，我國的民事執(zhí)行權(quán)專屬于法院，與西方在權(quán)力的配置上存在很大差異。以西方國家不存在執(zhí)行檢察監(jiān)督為由否定其在我國的必要性是不具有合理性和理論依據(jù)的。

(四)改善我國民事執(zhí)行的現(xiàn)狀需要

“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”是長期以來困擾我國民事執(zhí)行程序的兩大難題。學(xué)界普遍認為，加強民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有利于這兩大頑疾的解決。但是，我們應(yīng)當認識到，執(zhí)行監(jiān)督的重點應(yīng)放在“執(zhí)行亂”上。“執(zhí)行難”問題的成因多元化，其屬于綜合性社會問題的范疇，對其不宜進行檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)在“執(zhí)行難”問題中應(yīng)當扮演的是協(xié)助而非監(jiān)督的角色?！皥?zhí)行亂”不僅侵害了當事人的權(quán)益，使糾紛得不到實質(zhì)性的解決，而且損害了裁判的公信力和法院的司法權(quán)威。檢察機關(guān)對法院的執(zhí)行監(jiān)督，可以在一定程度上減少甚至杜絕法院怠于行使權(quán)力或濫用權(quán)力的行為，更好地保護當事人的利益。

三、我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

(一)我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

我國新修訂之民事訴訟法第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。”第235條也明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！眻?zhí)行檢察監(jiān)督首次以立法的形式得到了明確。關(guān)于檢察監(jiān)督的方式，在原有的抗訴的基礎(chǔ)上，修正案增加了檢察建議的方式。立法對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督僅作了粗略的原則性規(guī)定，具體的程序設(shè)計仍處于空白。

(二)我國現(xiàn)行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的問題

1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍模糊

新法僅確定檢察機關(guān)有執(zhí)行檢察監(jiān)督的權(quán)限，但并未對其監(jiān)督的范圍進行一個明確的界定。學(xué)界對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍也存在多種觀點。法院的消極執(zhí)行行為、被執(zhí)行人、案外人的行為等是否應(yīng)當納入執(zhí)行檢察監(jiān)督的范疇？這些頗具爭議的問題，立法都并未涉及。監(jiān)督的范圍將直接指導(dǎo)檢察機關(guān)在實踐中的工作，也將對當事人的行為產(chǎn)生極大的影響，立法的模糊必然使得監(jiān)督在實踐中落實受到限制。

2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式單一

抗訴和檢察建議是立法明確規(guī)定的執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式，立法的規(guī)定稍顯單一且有不妥之處。首先，檢察建議是對作為法、檢兩家之間的一種內(nèi)部工作方式的一種確認，本次立法同時考慮到抗訴這種審判監(jiān)督權(quán)的形式作為即將拓展的執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)在原理、邏輯和技術(shù)上的問題[6]。檢察建議這種監(jiān)督方式在理論上與執(zhí)行檢察監(jiān)督的特征并不契合。在新法修訂之前，我國司法實踐中已經(jīng)存在檢察建議這種做法。在最高法院以批復(fù)的形式否定了檢察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)之后，檢察院另辟蹊徑，認為法院的執(zhí)行行為存在違法現(xiàn)象時，向法院發(fā)送檢察建議書，以檢察建議的形式進行監(jiān)督。檢察建議的由來決定了其是一種效力很弱，邊界非常模糊的監(jiān)督方式。雖然新法的規(guī)定使其具備了立法的依據(jù)，但各地法院在司法實踐中的行為慣性依舊會給檢察建議的運用帶來阻礙。其次，新法規(guī)定的監(jiān)督方式種類單一。司法實踐中，檢察機關(guān)糾正法院行為的方式多種多樣，有糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行通知等，但此次修法僅將抗訴和檢察建議列入了法定方式之內(nèi)。立法規(guī)定的單一，不利于檢察機關(guān)最大限度地發(fā)揮執(zhí)行監(jiān)督的職能。

3.民事執(zhí)行監(jiān)督具體程序的缺失

新法只賦予了檢察機關(guān)執(zhí)行檢察監(jiān)督的權(quán)限，對具體的程序也未做規(guī)定。檢察監(jiān)督啟動的主體、檢察監(jiān)督的管轄，法院受理的程序等等都是執(zhí)行檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，程序的設(shè)定對制度運行的最終效果有著決定性的影響。立法對其的規(guī)避將會導(dǎo)致各地法院對檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的處理程序混亂，步調(diào)不相一致，影響到當事人權(quán)利的平等保護，易引起實踐的混亂和爭議。

4.缺乏對檢察機關(guān)的保障

檢察機關(guān)充分行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的前提是要給予其完備的權(quán)利保障，檢察機關(guān)在實際的工作中已擁有多項權(quán)利，但尚未在立法層面對其進行確定。立法的缺失導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的行使缺乏強有力的后盾，各界因素也將會對監(jiān)督權(quán)的行使設(shè)置障礙，檢察機關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

四、對我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的完善

(一)明確執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

對于執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍，理論界有不同意見，存在著認識分歧，主要有“全面監(jiān)督說”和“有限監(jiān)督說”兩種[7]。檢察機關(guān)不可能對所有的執(zhí)行行為都進行監(jiān)督，有限監(jiān)督說在理論上較有優(yōu)勢。理論界對以下幾種行為是否屬于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范疇頗具爭議，立法應(yīng)當對其予以明確。

1.消極執(zhí)行行為

檢法兩家對這兩類行為是否要進行檢察監(jiān)督有很大的分歧意見。消極執(zhí)行行為是引起“執(zhí)行亂”的重要原因，應(yīng)當將其納入監(jiān)督的范圍之內(nèi)。消極執(zhí)行行為主要包括：應(yīng)當采取財產(chǎn)調(diào)查措施而未采取；應(yīng)當責令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)而未責令其報告；應(yīng)當進行搜查而未進行搜查；應(yīng)當采取查封、扣押、凍結(jié)措施而未采??；應(yīng)當追加被執(zhí)行人而未追加；截留執(zhí)行到的錢款[8]。實踐中，消極執(zhí)行行為僅僅是與積極執(zhí)行行為的表現(xiàn)形式不同，其也會當事人的權(quán)益及法院的司法權(quán)威造成侵害。當事人對法院執(zhí)行工作的申訴，主要也是集中在拖延執(zhí)行和執(zhí)行不力兩個方面?？梢姡麡O執(zhí)行行為對于執(zhí)行程序的危害絕不次于積極的執(zhí)行行為，對其進行檢察監(jiān)督實屬必要。

2.不當執(zhí)行行為

學(xué)界有關(guān)點認為，違反執(zhí)行行為屬于檢察監(jiān)督的范疇，而不當執(zhí)行行為通過法院內(nèi)部監(jiān)督的途徑就可以解決。此種觀點值得商榷。違法執(zhí)行行為與不當執(zhí)行行為的區(qū)別在于是否是對法律規(guī)定的明確違法，兩者在本質(zhì)上都是相同的，重點只在于程度的差異。違法執(zhí)行行為是顯性的違法，不當執(zhí)行行為是隱形的違法，兩者在實踐中往往也是很難準確進行區(qū)分的。不當執(zhí)行行為也會對執(zhí)行程序造成很大的危害，其危害結(jié)果甚至比違法執(zhí)行行為更嚴重，因此，不當執(zhí)行行為也應(yīng)當屬于執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。

3.執(zhí)行法官的違法行為

法官在執(zhí)行過程中的索取收受賄賂、貪污、挪用執(zhí)行款物歸自己使用等行為是否屬于執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍在理論上也有所爭議。對于執(zhí)行法官的違法行為，應(yīng)當先進行劃分，再對其進行歸類。對由法官違法行為而引起的執(zhí)行違法或執(zhí)行不當現(xiàn)象應(yīng)當屬于監(jiān)督的范圍，而對法官違法行為本身，檢察機關(guān)對其的追究，實質(zhì)上是控訴范圍職能的體現(xiàn)，而非單純的檢察監(jiān)督。對執(zhí)行法官犯罪行為的追究，只能構(gòu)成執(zhí)行檢察監(jiān)督的邊緣制度，而非主體。

4.當事人、案外人的行為

民事訴訟涉及的是當事人雙方之間的私權(quán)，應(yīng)當尊重意思自治的原則。對于當事人及案外人的行為，我國民事訴訟法也規(guī)定了相應(yīng)的救濟程序以保障他人的權(quán)益不受到侵害。民事檢察監(jiān)督應(yīng)當強調(diào)對法院審判的制約，而非對當事人自治行為的干預(yù)，應(yīng)通過對法院審判的制約保障當事人民事領(lǐng)域自由意志的實現(xiàn)[9]?；诖?，對當事人、案外人的行為以不進行執(zhí)行檢察監(jiān)督為宜。

(二)規(guī)范執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

1.強化檢察建議的效力

檢察建議是檢察機關(guān)在實踐中由于沒有立法授權(quán)而為的一種變通形式，具有模糊性和軟性特征。而檢察監(jiān)督本身應(yīng)當是一種剛性的、邊界清晰的權(quán)力，所以現(xiàn)行法之下的檢察建議與執(zhí)行檢察監(jiān)督的特征格格不入。立法應(yīng)當明確強化檢察建議的效力，使其在實際的監(jiān)督中發(fā)揮糾錯的作用。

2.增加糾正違法通知書

糾正違法通知書是借鑒《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定而創(chuàng)設(shè)的一種民事檢察監(jiān)督方式。有觀點認為其適用范圍主要是執(zhí)行裁定本身正確，但執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中違法執(zhí)行的行為[10]。此種觀點值得贊成。對于執(zhí)行裁決行為，應(yīng)當利用抗訴的方式進行監(jiān)督。糾正違法通知書主要適用于錯誤的執(zhí)行實施行為，且執(zhí)行行為錯誤會對當事人的實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響的情形[11]。法院應(yīng)當在合理的期限內(nèi)予以糾正，并將結(jié)果報告檢察機關(guān)。

3.必要時運用暫緩執(zhí)行建議

對于特殊情形下，一旦執(zhí)行將無法回轉(zhuǎn)的案件，可以適用暫緩執(zhí)行建議。需要考慮的是，當事人有可能利用暫緩執(zhí)行建議拖延執(zhí)行或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，所以，對其的適用也應(yīng)當持謹慎態(tài)度。在以下兩種情形中，可以適用暫緩執(zhí)行建議：其一，法院已經(jīng)采取查封、扣押等措施或當事人已提供擔保的；其二，涉及公共利益的。

(三)加強對檢察機關(guān)的權(quán)利保障

1.明確檢察機關(guān)的調(diào)卷權(quán)

檢察機關(guān)只有通過審閱卷宗了解程序的過程、執(zhí)行中的各種裁判事項等，才能對民事執(zhí)行活動進行有效的監(jiān)督。實踐中，檢察機關(guān)已經(jīng)享有此種權(quán)力，但未在立法上對其進行明確。立法應(yīng)當明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)調(diào)閱執(zhí)行過程中的各種文書，法院應(yīng)當積極配合提供。

2.賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)

檢察機關(guān)根據(jù)自己的獨立判斷辦理執(zhí)行監(jiān)督案件，進行必要的調(diào)查，核實有關(guān)情況，是確保人民檢察院判斷準確性的重要途徑。因此，應(yīng)當賦予人民檢察院對于執(zhí)行行為以及執(zhí)行案件有關(guān)的情況進行必要的調(diào)查的權(quán)力[12]。立法也應(yīng)當對檢察機關(guān)的此種權(quán)利予以明確。

(四)配套機制的完善

1.加強檢法的溝通

檢察機關(guān)的執(zhí)行檢察監(jiān)督只有在法院積極配合，及時糾正的情況下才能起到實際的效果，加強檢法兩家的溝通機制對于完善執(zhí)行監(jiān)督來說必不可少。首先，我們應(yīng)當落實檢察長列席審委會討論執(zhí)行案件的制度。其次，應(yīng)當加強檢法關(guān)于執(zhí)行案件的定期溝通交流。

2.建立提請上級檢察院監(jiān)督機制

執(zhí)行檢察監(jiān)督原則上以同級檢察院監(jiān)督為原則，但在提起監(jiān)督的檢察院不滿意法院的答復(fù)時，也可以提請上級檢察院進行監(jiān)督。上一級檢察院認為建議理由成立的，應(yīng)當向其同級法院發(fā)出糾正意見書[13]。收到糾正意見書的法院應(yīng)當進行審查，認為成立的則責令下級法院糾正，認為不成立的則書面答復(fù)檢察機關(guān)說明理由。

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[責任編輯:李瑩]