任 潔

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004）

我國行政問責(zé)制的分析研究

任 潔

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004）

自2003年非典期間高官問責(zé)追究開始，行政問責(zé)制就一直是我國學(xué)術(shù)界與政府部門較為關(guān)注的研究重點(diǎn)。行政問責(zé)是對行政人員行政責(zé)任的事后定向監(jiān)督，是防止權(quán)力異化的主要工具。我國行政問責(zé)制度的起步相對較晚，還未形成完整的理論體系，中共十八屆四中全會討論依法治國問題，在司法機(jī)關(guān)實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)的原則。這一重大決定，為推進(jìn)我國行政問責(zé)制的進(jìn)一步發(fā)展起到積極作用。

行政問責(zé)制；問責(zé)內(nèi)涵；終身負(fù)責(zé)制

行政問責(zé)制在我國實(shí)行的原因有兩方面：一是2002年6月，香港特別行政區(qū)通過主要官員問責(zé)制的議案并于當(dāng)年7月1日正式實(shí)施，二是2003年我國非典期間，針對防治非典工作不力罷免了包括原衛(wèi)生部部長、北京市市長等在內(nèi)的近千名官員。由于行政問責(zé)制在我國實(shí)行的起步較晚，行政問責(zé)制尚未形成制度化的法規(guī)，并沒有形成專門的、完善的成文法，僅散見于一些規(guī)定與條例中，為使行政問責(zé)制度化，中央與地方都在積極加快推進(jìn)行政問責(zé)制度化的步伐。

中央關(guān)于探索行政問責(zé)制度化實(shí)踐探索：2003年5月，《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》明確規(guī)定各級政府部門、社會有關(guān)組織和公民在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及違法行為的法律責(zé)任；2003年8月，《行政許可法》規(guī)定政府的行政許可行為及違反本法應(yīng)承 擔(dān)的法律責(zé)任；2004年2月，關(guān)于“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換”作出規(guī)定，對出現(xiàn)失職、瀆職的黨員干部作出規(guī)定；2004年4月，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，對決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制、完善行政復(fù)議責(zé)任制作明確規(guī)定；2006年1月，《中華人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員向上級承擔(dān)責(zé)任的條件、公務(wù)員辭職辭退作了明確規(guī)定；2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》專題討論依法治國問題，明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)。明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

地方政府關(guān)于探索行政問責(zé)制度化實(shí)踐探索：2003年8月，長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》是我國國內(nèi)首部政府行政問責(zé)辦法；2004年7月重慶出臺行政首長問責(zé)暫行辦法；2009年3月廣州出臺黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法；海南、大連、湘潭等地也相繼出臺了針對不同的問責(zé)對象的行政問責(zé)規(guī)章制度。

一、 行政問責(zé)與行政問責(zé)制

（一）行政問責(zé)的含義探討

行政問責(zé)由行政和問責(zé)兩個(gè)詞源構(gòu)成，顯然問責(zé)是其內(nèi)涵的核心，而行政只是對問責(zé)的對象限定。目前學(xué)術(shù)界對行政問責(zé)的內(nèi)涵并沒有達(dá)成一致的共識，學(xué)者們只是根據(jù)各自研究的針對點(diǎn)不同對行政問責(zé)的內(nèi)涵進(jìn)行自己的闡釋。在公共行政領(lǐng)域中，最早對行政問責(zé)概念作出明確界定的是美國學(xué)者杰·M·謝菲爾茨, 1985年，在他主編的《公共行政實(shí)用詞典》中首次提出“行政問責(zé)”的概念，并將其定義為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任”。美國另一位較具代表的學(xué)者羅美澤克認(rèn)為公共行政問責(zé)主要體現(xiàn)在法律問責(zé)、政治問責(zé)、等級問責(zé)和職業(yè)問責(zé)四個(gè)方面。我國學(xué)者對行政問責(zé)的內(nèi)涵理解仁者見仁，宋濤在《行政問責(zé)概念及內(nèi)涵辨析》一文中將行政問責(zé)定義為行政人員有義務(wù)與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果；張芳山在《關(guān)于行政問責(zé)法制化的幾點(diǎn)思考》中認(rèn)為行政問責(zé)是指對政府的不合理、不合法或不當(dāng)行為及其后果追究責(zé)任的行為。行政問責(zé)就是審查、追究政府部門和個(gè)人行政后果造成的責(zé)任。

（二）行政問責(zé)制的概念界定

《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團(tuán)體，各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究?！眴栘?zé)制就是責(zé)任追究制，是民主政治的重要組成部分，這就要求行政人員必須對人民負(fù)責(zé)、對自己的言行負(fù)責(zé)。韓劍琴認(rèn)為,行政問責(zé)制是指對現(xiàn)任各級行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率貽誤行政工作或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。周亞越認(rèn)為，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。由以上定義可以看出行政問責(zé)制是一整套對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約并進(jìn)行責(zé)任追究的制度安排。囿于我國沒有關(guān)于行政問責(zé)制度的專門法律，因此對于行政問責(zé)制度的統(tǒng)一概念界定尚不存在，對于行政問責(zé)制的內(nèi)涵學(xué)者們卻達(dá)成了一致共識。

行政問責(zé)的主體指的是由誰來問，包括同體問責(zé)和異體問責(zé)，同體問責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)即對其行政人員的問責(zé)，各行政機(jī)關(guān)的同體問責(zé)主要依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的雙向監(jiān)督、考察及相關(guān)的行政處分，目前我國行政問責(zé)以同體問責(zé)為主。異體問責(zé)是指權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾媒體對行政機(jī)關(guān)及其行政人員的問責(zé)即問責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的，異體的問責(zé)主體包括人大、中國共產(chǎn)黨及各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會公眾等，各級人大作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)通過質(zhì)詢與罷免來實(shí)現(xiàn)異體問責(zé)，加強(qiáng)人大的剛性問責(zé)功能是我國實(shí)現(xiàn)異體問責(zé)的關(guān)鍵。社會公眾行使行政問責(zé)的權(quán)利通過自下而上的輿論監(jiān)督，雖然無法產(chǎn)生法律效應(yīng)，但其產(chǎn)生的影響是巨大的，近兩年來我國的打擊腐敗行動，民眾通過微博等現(xiàn)代傳媒作為問責(zé)平臺，多數(shù)案例表明社會公眾的監(jiān)督逐漸成為一支重要力量。行政問責(zé)的客體即問責(zé)對象，是指承擔(dān)行政責(zé)任的主體，包括各級政府機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員三類，行政問責(zé)的三類客體分別接受不同問責(zé)主體的同體問責(zé)與異體問責(zé)，如各級政府機(jī)關(guān)要接受其他平行行政機(jī)關(guān)的同體問責(zé)，還要接受新聞媒體、社會公眾等問責(zé)主體的異體問責(zé)。行政問責(zé)的范圍指的是問什么的問題，隨著我國行政問責(zé)制度的理論發(fā)展與延伸，不僅對發(fā)生重大事故進(jìn)行問責(zé)，包括重大決策失誤、濫用行政職權(quán)、行政無作為等都納入了行政問責(zé)范圍，以往對行政問責(zé)的追究只是在任期間，經(jīng)過十八屆四中全會以后，對于司法機(jī)關(guān)實(shí)行誰辦案誰負(fù)責(zé)，明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。這 一重大舉措無疑為我國司法制度走向規(guī)范化、法制化鋪平道路，更是我國社會主義法治立國的有力佐證。

二、行政問責(zé)制的問題分析

行政問責(zé)制存在的問題體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）法律法規(guī)的制度不健全導(dǎo)致嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象

目前我國對于行政問責(zé)還沒有專門完善的成文法律，雖然我國行政問責(zé)制適宜運(yùn)用的法規(guī)、條例較多，但大多數(shù)屬于條框類型的缺乏實(shí)際操作性，并且由于各地方規(guī)定的非統(tǒng)一性，就會導(dǎo)致同一性質(zhì)行政行為的問責(zé)不明現(xiàn)象。哪些事情可以問責(zé)、可以由哪些人問責(zé)等問題一直沒有明晰的法律規(guī)定，缺乏制度支撐與法律保障的行政問責(zé)終歸會流于形式，行政問責(zé)的威嚴(yán)性責(zé)難以維系。

（二）權(quán)力與責(zé)任的不對稱致使問責(zé)邊界模糊不清

權(quán)責(zé)不對稱表現(xiàn)在權(quán)力上收、責(zé)任下放的兩級分化現(xiàn)象，責(zé)任的過分集中使得責(zé)任人處于誠惶誠恐的緊張狀態(tài)。我國各級政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確致使在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門則開始相互推諉，出現(xiàn)誰都有責(zé)任，誰又都沒有責(zé)任的情況，以至于在行政問責(zé)中，問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任模糊不清。問責(zé)邊界不清體現(xiàn)在問責(zé)主體、問責(zé)程序方面；我國行政問責(zé)以同體問責(zé)為主，異體為主相對薄弱，現(xiàn)有的問責(zé)還局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級對下級同體問責(zé)，是一種行政色彩濃重的體制內(nèi)部問責(zé)，缺乏人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)，尤其缺乏自下而上的對上級的問責(zé)，在這樣的行政問責(zé)體制下，官官相互蔚然成風(fēng)。目前我國沒有明確規(guī)范的問責(zé)啟動程序，問責(zé)機(jī)制如何啟動往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒有規(guī)范可供遵守，缺乏實(shí)際操作性。

（三）問責(zé)范圍、問責(zé)內(nèi)容的狹隘導(dǎo)致問題難以防患于未然

在問責(zé)的范圍上，行政問責(zé)一般只關(guān)注人命關(guān)天的大事，一般僅限于交通安全事故領(lǐng)域，并且行政問責(zé)對于行政不作為沒有明確問責(zé)規(guī)定，只是對于違法行政行為采取問責(zé)追究，問責(zé)一般只針對經(jīng)濟(jì)損失，對政治、社會等其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)。由此看出，我國行政問責(zé)制的問責(zé)范圍有限，無法給行政人員敲響防患于未然的警鐘。問責(zé)內(nèi)容也限于對重大突發(fā)安全事故、重大行政違法違紀(jì)行為等的問責(zé)，這樣的問責(zé)建立在事故突發(fā)以后，沒有形成安全預(yù)警機(jī)制，如果有較全面的行政問責(zé)機(jī)制，行政人員就會將更多的事故通過積極的防御使之減少發(fā)生的可能性。

（四）問責(zé)信息非透明化程度高，問責(zé)官員再就業(yè)的問題凸顯

政府行政人員利用職務(wù)便利一手掌握公共信息資源，利用各種借口將公共信息掌握在政府部門手中，導(dǎo)致公共信息的缺失、不透明，信息不公開致使社會公眾缺乏知情權(quán)，導(dǎo)致行政信息的非對稱性，導(dǎo)致異體問責(zé)無法進(jìn)行，加之同體問責(zé)的互相包庇，行政問責(zé)制最多只是擺設(shè)而不具有實(shí)際操作性。由于缺乏可依據(jù)的問責(zé)處置法律，遭遇問責(zé)官員的出路問題便難以解決。目前大部分被問責(zé)官員還都保留在體制內(nèi)，等避過風(fēng)頭再借以各種名義走馬上任，更有甚者，某些官員的再就業(yè)職位要高于被問責(zé)之前。

三、行政問責(zé)制的路徑選擇

（一）以制度問責(zé)為視角應(yīng)該健全法律法規(guī)

實(shí)行制度問責(zé)的前提就是要有法可依，目前我國對于行政問責(zé)還沒有專門完善的成文法律，主要法理依據(jù)是參照《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》這三個(gè)規(guī)范性文件，其中也只有《公務(wù)員法》屬于規(guī)范性的法律文件。因此，制定一部統(tǒng)一的行政問責(zé)專門法成為首要條件，明確行政機(jī)關(guān)行政責(zé)任，劃分行政職能與行政責(zé)任，實(shí)行崗位制，落實(shí)行政責(zé)任個(gè)人承擔(dān)制；發(fā)展行政問責(zé)主體多元化，加強(qiáng)人大、民主黨派、社會輿論等異體問責(zé)監(jiān)督，為異體問責(zé)提供良好的外部環(huán)境；規(guī)范行政問責(zé)程序，明確問責(zé)程序的步驟，建立行政問責(zé)制的基本框架；拓寬行政問責(zé)范圍，建立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政問責(zé)制度的實(shí)行；完善問責(zé)內(nèi)容等，設(shè)立具體可操作的法律規(guī)定，依法進(jìn)行行政問責(zé)，使行政問責(zé)更加規(guī)范化、制度化和可操作化。

（二）以文化問責(zé)為角度應(yīng)該轉(zhuǎn)變問責(zé)的理念

一定的文化環(huán)境培養(yǎng)出特定的社會行為，完善行政問責(zé)制度的建設(shè)，首先要完善行政問責(zé)的文化建設(shè)。行政文化影響行政人員的行政觀念、行政習(xí)慣等對其進(jìn)行行政行為的干預(yù)，無論是行政人員還是社會公民都應(yīng)該轉(zhuǎn)變行政理念，重新構(gòu)建新的行政問責(zé)理念。首先，行政人員要樹立“民本位”的理念，拋棄“官本位”理念，不僅要向上負(fù)責(zé)，更要向下負(fù)責(zé)；其次，行政人員要樹立“行政有為”觀念，牢記“無為則是過”的行政理念，確實(shí)為百姓辦實(shí)事辦好事；最后，行政人員要樹立“權(quán)責(zé)對等”理念，握有多大的權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任，二者不可分割。問責(zé)文化建設(shè)是行政問責(zé)制度建設(shè)的靈魂，引入“善治”理念營造問責(zé)文化氛圍。

（三）進(jìn)行政務(wù)信息公開措施，實(shí)行有效的陽光問責(zé)

陽光是最好的防護(hù)劑，行政機(jī)關(guān)只有將政務(wù)信息公開，把公共信息攤曬在陽光下，社會 公眾、輿論媒體等異體問責(zé)主體才能實(shí)行有效的監(jiān)督問責(zé)。全國人大制定的《信息公開法》是解決信息公開最根本的法律保障，因此，應(yīng)該結(jié)合行政問責(zé)制度制定相關(guān)法律來保障信息公開。各級政府機(jī)關(guān)應(yīng)該通過建立政務(wù)信息公開網(wǎng)等方式保障問責(zé)的渠道暢通，從而保障社會公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。引入公民參與機(jī)制，加強(qiáng)公民問責(zé)意識，建立全民舉報(bào)制度，使行政行為置于全民的監(jiān)督之下，采取措施提高公民監(jiān)督的積極性。

四、結(jié)語

十八屆四中全會把司法辦案終身責(zé)任追究制度上升為法律條文，使行政問責(zé)制有了進(jìn)一步的法律依據(jù)，在不斷豐富的行政問責(zé)法律體系中，終身責(zé)任追究制度將問責(zé)限度放到了最高標(biāo)準(zhǔn)，不能不說這一重大決定使得我國行政問責(zé)制度上升到了一個(gè)新的高度。依法治國的關(guān)鍵在于有法可依，完善行政問責(zé)制度，推進(jìn)行政問責(zé)實(shí)行對深化政治體制改革、發(fā) 展民主政治、優(yōu)化行政隊(duì)伍、密切干群關(guān)系、提高黨的執(zhí)政能力都有著積極的正向作用。

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［責(zé)任編輯：蔡新職］

D922.11

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1672-1047（2015）05-0077-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.05.21

2015-09-19

任 潔，女，河南開封人，2014級碩士研究生。研究方向：地方政府與社區(qū)治理。