柏純潔 徐湘龍

(湖南省郴州市北湖區(qū)人民檢察院，湖南 郴州 423000)

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運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理的對(duì)策研究

柏純潔 徐湘龍

(湖南省郴州市北湖區(qū)人民檢察院，湖南 郴州 423000)

檢察建議強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理的重要路徑，為檢察機(jī)關(guān)落實(shí)社會(huì)治安綜合治理的目標(biāo)和任務(wù)，打擊和預(yù)防犯罪創(chuàng)造了新平臺(tái)。但是，在檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際工作當(dāng)中，檢察建議的運(yùn)用情況并不是十分理想。分析檢察建議在社會(huì)治安綜合治理適用中存在的問(wèn)題，就完善檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理的路徑進(jìn)行探討。

檢察建議；治安管理；檢察機(jī)關(guān)

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，結(jié)合案件情況,以檢察院名義履行法律監(jiān)督職能，就打擊犯罪、預(yù)防犯罪、強(qiáng)化社會(huì)管理秩序向有關(guān)單位建議強(qiáng)化內(nèi)部管理制度和進(jìn)行有效整改的一種法律監(jiān)督方式。它是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理的重要手段，對(duì)于促進(jìn)司法公正，實(shí)現(xiàn)法律的政治效果、社會(huì)效果、法律效果都具有重大意義。筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐，從論述檢察建議在社會(huì)治安綜合治理中的作用出發(fā)，剖析目前檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理方面存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

1 檢察建議在社會(huì)治安綜合治理當(dāng)中的作用

檢察建議是配合檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督科、公訴科、自偵部門等檢察權(quán)力來(lái)進(jìn)行使用的。從本質(zhì)上來(lái)看，檢察建議屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸，依附于檢察權(quán)，體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)的一種社會(huì)責(zé)任，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力。檢察建議因發(fā)出部門的不同，內(nèi)容也會(huì)各有側(cè)重。一般自偵部門發(fā)出的針對(duì)的主要是職務(wù)犯罪；監(jiān)所檢察科發(fā)出的主要針對(duì)的是監(jiān)獄、看守所的管理等；公訴科、偵查監(jiān)督科等刑檢部門發(fā)出的涉及面廣，大部分都關(guān)系到社會(huì)治安管理，屬于檢察建議的主要組成部分。

在實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理發(fā)揮出一定的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是維護(hù)社會(huì)大環(huán)境的穩(wěn)定和諧，促進(jìn)相關(guān)行政單位依法行政，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序良性運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程當(dāng)中，通過(guò)對(duì)犯罪嫌疑人案情的偵查或?qū)彶?，發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位在管理制度上存在的問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)檢察建議對(duì)相關(guān)單位提出整改意見(jiàn)，讓被建議的相關(guān)單位在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行自我糾正，從發(fā)案源頭對(duì)違法行為的“土壤”進(jìn)行修復(fù)，能夠起到個(gè)案帶動(dòng)的效果，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。二是提升了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)效，并且起到了預(yù)防犯罪的效果。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議的發(fā)出，直接向相關(guān)單位提出整改問(wèn)題，無(wú)疑能促進(jìn)相關(guān)單位強(qiáng)化預(yù)防犯罪的意識(shí)，讓其更為重視對(duì)單位職工的法制教育，完善內(nèi)部管理機(jī)制。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)要求被建議單位對(duì)檢察建議內(nèi)容的落實(shí)情況進(jìn)行反饋和回復(fù)，實(shí)時(shí)地對(duì)被建議單位進(jìn)行監(jiān)督，從而提高了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)效。三是具有警示和教育作用。比如對(duì)案發(fā)較多的單位、犯罪嫌疑人集中的小區(qū)等，檢察機(jī)關(guān)一般對(duì)發(fā)案單位、小區(qū)進(jìn)預(yù)防犯罪建議，督促發(fā)案單位、區(qū)委會(huì)重視思想教育，強(qiáng)化法制宣傳，從而震懾和遏止?jié)撛诘姆缸镄袨椤?/p>

2 運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理中存在的問(wèn)題

從目前的檢察建議實(shí)施情況來(lái)看,雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視程度越來(lái)越高,但是，運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理仍存在不少問(wèn)題。

一是檢察建議在相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定不多，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，造成檢察建議的權(quán)威性和執(zhí)行力不足。雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議有諸多提及，在工作考核中也多有側(cè)重，但是“檢察建議”除了在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有明確提及外，在《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)中都沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，這就嚴(yán)重影響了檢察建議的權(quán)威性。在實(shí)踐中，且不論社會(huì)大眾對(duì)檢察建議的認(rèn)知程度不高，就連法院、公安局也對(duì)檢察建議缺乏了解，沒(méi)有發(fā)揮出像檢察機(jī)關(guān)抗訴和糾正違法等監(jiān)督手段那樣的作用。此外，很多被建議單位認(rèn)為檢察建議既然沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，那就僅限于“建議”范疇，不具有約束力，對(duì)所提出的意見(jiàn)是否作出整改響應(yīng)則完全由自己決定，于是對(duì)檢察建議采取敷衍態(tài)度進(jìn)行回應(yīng)，從而弱化了檢察建議的監(jiān)督效果。

二是大部分檢察建議的內(nèi)容沒(méi)有形成標(biāo)準(zhǔn)格式，沒(méi)有把握重點(diǎn)，分析不夠透徹，造成檢察建議文書浮于表面，沒(méi)有實(shí)際意義。在很多檢察建議中，檢察人員只是將檢察建議作為一個(gè)考核任務(wù)來(lái)完成，沒(méi)有針對(duì)案件的特點(diǎn)進(jìn)行深入剖析，沒(méi)有指明涉案單位應(yīng)該具體整改的范圍和內(nèi)容，導(dǎo)致檢察建議形式化。譬如，在分析涉案單位問(wèn)題時(shí)，常用“領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠”“沒(méi)有形成有效的監(jiān)督機(jī)制”等概括性語(yǔ)句來(lái)總結(jié)，沒(méi)有把握問(wèn)題核心。在提出整改意見(jiàn)的時(shí)候，則常用“強(qiáng)化預(yù)防犯罪意識(shí)”“建立和完善內(nèi)部管理機(jī)制”等空話，沒(méi)有將有效的整改意見(jiàn)提出來(lái)。甚至有些檢察建議對(duì)回饋的時(shí)間也沒(méi)有具體設(shè)定，在落款的時(shí)候則加蓋檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室的印章。這些問(wèn)題無(wú)疑嚴(yán)重影響了檢察建議的質(zhì)量和權(quán)威性，導(dǎo)致很多檢察建議沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。

三是檢察建議缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)檢察建議進(jìn)行及時(shí)的跟蹤回訪和督促落實(shí)，造成被建議單位對(duì)檢察建議的重視程度不夠。雖然根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察建議在發(fā)出之后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解檢察建議的落實(shí)情況，并對(duì)沒(méi)有落實(shí)的單位進(jìn)行監(jiān)督,但在實(shí)踐當(dāng)中并沒(méi)有形成合理的配套落實(shí)機(jī)制。而且檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議也沒(méi)有形成統(tǒng)一的操作程序，被建議單位在收到檢察建議后，若恰是它們自身需要解決的問(wèn)題才會(huì)被采納。大部分被建議單位則是按照程序簡(jiǎn)單回復(fù)一下了事，沒(méi)有具體去落實(shí)，而檢察機(jī)關(guān)在收到回饋文書之后就算“大功告成”，導(dǎo)致檢察建議成為了文書往來(lái)，沒(méi)有發(fā)揮出實(shí)際價(jià)值。

四是沒(méi)有形成檢察建議的獎(jiǎng)勵(lì)和考評(píng)機(jī)制。目前，在檢察機(jī)關(guān)，檢察建議的制發(fā)主要取決于檢察人員的自覺(jué)性，因?yàn)闄z察建議權(quán)是否行使，在法律上并沒(méi)有明確的規(guī)定。由于沒(méi)有形成檢察建議的獎(jiǎng)勵(lì)、考評(píng)機(jī)制，很多檢察人員為了省事干脆不制發(fā)檢察建議，這樣就節(jié)省了自己的辦案時(shí)間，也免去了不少麻煩。但是從檢察機(jī)關(guān)職能以及其參與社會(huì)治安綜合治理的角度而言，這樣做是有百害而無(wú)一利的。尤其是檢察建議考評(píng)機(jī)制的缺失，直接影響了檢察建議的實(shí)效，讓檢察建議僅體現(xiàn)在年終考核的數(shù)據(jù)報(bào)表上，至于被建議單位是否采納檢察建議，是否進(jìn)行了整改，整改的效果如何都是未知數(shù)。

3 運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理的對(duì)策

盡管目前檢察建議實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，但我們不能因噎廢食，而更應(yīng)當(dāng)高度重視如何合理地運(yùn)用檢察建議。筆者認(rèn)為，可以重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面出發(fā)，來(lái)提升檢察建議的運(yùn)用實(shí)效。

一是完善對(duì)檢察建議的立法，或出臺(tái)檢察建議的相關(guān)規(guī)范性文件。完善立法主要是從檢察建議的規(guī)范性、法律淵源角度出發(fā)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)歸納檢察建議的使用成效，在相關(guān)法律修改的時(shí)候，通過(guò)最高人民檢察院向立法機(jī)構(gòu)表達(dá)檢察建議的修改意見(jiàn)，明確其法律地位和法律強(qiáng)制執(zhí)行力。在立法沒(méi)有完善之前，最高人民檢察院以及省、自治區(qū)、直轄市級(jí)人民檢察院可以與相關(guān)行政部門、立法部門、司法部門協(xié)調(diào)，針對(duì)檢察建議出臺(tái)具有約束力的規(guī)范性文件，明確檢察建議的使用效力和范圍，從而使檢察建議的適用減少阻力。此外，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均可以在內(nèi)部繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)檢察建議的管理，使檢察建議的運(yùn)用程序更為流暢，運(yùn)用范圍更為明確，運(yùn)用效果更為明顯。

二是注重提升檢察建議文書的質(zhì)量，形成標(biāo)準(zhǔn)的文書格式。檢察建議的質(zhì)量在很大程度上取決于檢察建議文書的質(zhì)量。一份鞭辟入里的檢察建議文書是檢察建議社會(huì)價(jià)值的關(guān)鍵所在。那么如何制作出一份高質(zhì)量的檢察建議文書呢？首先，必須要熟悉案情，鉆研法律，善于總結(jié)，注重溝通。要認(rèn)真剖析發(fā)案的成因，從案發(fā)成因中發(fā)現(xiàn)被建議單位存在的問(wèn)題，并與發(fā)案單位進(jìn)行溝通，了解其管理制度和人事背景等，全方位總結(jié)出被建議單位的問(wèn)題和制度漏洞，這樣被建議單位才能夠認(rèn)清楚自己的問(wèn)題所在，從而接受檢察建議。其次是注重客觀性、說(shuō)理性。大部分檢察建議提出的整改措施浮于表面，關(guān)鍵就在于沒(méi)有站到客觀務(wù)實(shí)的角度去查擺問(wèn)題，而是紙上談兵，完成任務(wù)了事。檢察建議文書應(yīng)當(dāng)是建立在客觀實(shí)際問(wèn)題的基礎(chǔ)上，就犯罪的成因進(jìn)行深入研究，并進(jìn)行詳盡的說(shuō)理論述，以理服人；并恰到好處地運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行論證，以法服人。如此，才能引起被建議單位對(duì)整改問(wèn)題的高度重視并做出有效的整改行動(dòng)。最后，應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的文書格式。目前很多檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議格式五花八門，制發(fā)不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借助新辦案系統(tǒng)對(duì)檢察建議文書格式予以統(tǒng)一。

三是建立配套措施和跟蹤回訪機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)檢察建議的落實(shí)監(jiān)督。檢察建議存在意義不僅僅是檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議文書以形成對(duì)涉案單位的法律監(jiān)督，更為重要的是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)制發(fā)檢察建議文書后被建議單位能根據(jù)檢察建議的內(nèi)容作出切實(shí)有效的整改，從而消除犯罪隱患，實(shí)現(xiàn)檢察建議參與社會(huì)治安的綜合治理。因此，建立檢察建議跟蹤回訪機(jī)制和配套措施非常必要，也是亟待解決的問(wèn)題之一。建立檢察建議配套措施，要求檢察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)掌握檢察建議的采納情況，對(duì)不同的情況采取不同的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)積極接受建議的單位，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)所能做的范圍內(nèi)予以協(xié)助整改；對(duì)于消極接受建議的單位，檢察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)地、主動(dòng)地聯(lián)系被建議單位，了解其不落實(shí)整改措施的原因。如果是因?yàn)闄z察建議本身就難以落實(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議予以補(bǔ)正修改；對(duì)于故意不落實(shí)整改的單位應(yīng)當(dāng)建議相應(yīng)管理部門予以督促，追究相關(guān)人員的責(zé)任。檢察人員收到檢察建議的回饋文書之后，要對(duì)被建議單位進(jìn)行回訪，確定檢察建議的落實(shí)情況。

四是建立獎(jiǎng)勵(lì)和考評(píng)機(jī)制，提升檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理的成效。檢察建議權(quán)的行使并沒(méi)有任何強(qiáng)制性的規(guī)定，檢察人員在辦案過(guò)程中并非一定得去做。在實(shí)踐當(dāng)中，很多檢察人員在考核任務(wù)完成的情況下不會(huì)再去主動(dòng)制發(fā)檢察建議文書。因此我們應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以此來(lái)提升檢察人員制發(fā)檢察建議文書的熱情和提高檢察建議文書的質(zhì)量。此外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察建議的考評(píng)，由人民監(jiān)督員辦公室或其他綜合部門對(duì)檢察建議定期地展開(kāi)檢查、統(tǒng)計(jì)，掌握業(yè)務(wù)部門檢察建議的開(kāi)展情況并定期予以通報(bào)。應(yīng)當(dāng)徹底摒棄過(guò)去數(shù)量至上的原則，重點(diǎn)考核檢察建議文書的質(zhì)量、落實(shí)情況、反饋情況、回訪情況、社會(huì)評(píng)價(jià)等，從而提升檢察建議的運(yùn)用效果。

綜上所述，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的有效力量，以非訴訟方式參與社會(huì)治安綜合治理，在柔性執(zhí)法過(guò)程中促進(jìn)社會(huì)和諧、預(yù)防犯罪，重要顯著。盡管目前而言，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理當(dāng)中存在諸多問(wèn)題，但是隨著立法的完善，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議文書水平的提高，檢察建議相應(yīng)的配套措施、回訪機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、考評(píng)機(jī)制的建立，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理的成效將會(huì)大大提高，將會(huì)逐漸成為司法實(shí)踐當(dāng)中不可或缺的一個(gè)法律監(jiān)督手段。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.024

2015-11-05

柏純潔(1988—)，男，研究生，郴州市北湖區(qū)檢察院檢察員。研究方向：刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)。

D926.34

A

1674-6341(2015)06-0051-02