包曉光

（河南師范大學(xué) 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007）

黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機(jī)整體［1］，但對(duì)于如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，有的認(rèn)為必須重構(gòu)與當(dāng)代公共問(wèn)題動(dòng)態(tài)復(fù)雜性相適應(yīng)的國(guó)家治理體系［2］，有的認(rèn)為我國(guó)政府改革趨勢(shì)是法治服務(wù)型政府建設(shè)［3］，有的認(rèn)為需要對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行重塑、重理和重構(gòu)［4］，有的認(rèn)為需要調(diào)整和理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系［5］，有的認(rèn)為需要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系［6］。這些觀點(diǎn)充分認(rèn)識(shí)到了需要處理政府與其他方面的關(guān)系，但都未能對(duì)政府在不同發(fā)展階段的角色進(jìn)行明確界定，特別是針對(duì)當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段政府建設(shè)的目標(biāo)缺乏深入的研究和定位，更多的是對(duì)西方學(xué)術(shù)概念如服務(wù)型政府、公共行政等理念的直接使用。

比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)理論為我們認(rèn)識(shí)中國(guó)轉(zhuǎn)型期提高國(guó)家治理能力提供了有益視角。相對(duì)于傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和主流的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)注重對(duì)國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的研究與比較［7］。從20世紀(jì)70年代中后期比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一個(gè)領(lǐng)域興起后，探討國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理論范式主要有四種，即國(guó)家主義范式、新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式、社會(huì)聯(lián)盟范式和制度主義范式，它們從不同側(cè)重點(diǎn)揭示了三者之間的相互關(guān)系與影響。

本文認(rèn)為，在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首要的是準(zhǔn)確判斷中國(guó)在發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期對(duì)政府角色的定位，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府治理能力建設(shè)，核心是構(gòu)建有為型政府。

一、建國(guó)以來(lái)中國(guó)政府角色的歷史演進(jìn)

1.全能型政府。新中國(guó)建立以后，由當(dāng)時(shí)主客觀的歷史條件，包括意識(shí)形態(tài)、國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)三方面的因素決定［8］，我們效法蘇聯(lián)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立起與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府。全能型政府是政府行政權(quán)力全方位控制社會(huì)的一種行政模式，一方面是政府的強(qiáng)制力無(wú)處不在，另一方面是社會(huì)上的個(gè)人處于極端的被動(dòng)和不自由狀態(tài)，整個(gè)社會(huì)的活力無(wú)法被釋放出來(lái)［9］，典型特征是黨政合一、高度集權(quán)、全能主義，政府集經(jīng)濟(jì)資源的生產(chǎn)、流通、分配任務(wù)于一身，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活全面滲透、全面統(tǒng)攝［10］。實(shí)踐證明，這種權(quán)力高度集中、承擔(dān)無(wú)限職能的全能型政府，在面對(duì)建國(guó)初期反對(duì)國(guó)外武裝干涉、鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)叛亂、醫(yī)療戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)千瘡百孔的經(jīng)濟(jì)并動(dòng)員國(guó)內(nèi)資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的沉重任務(wù)方面，發(fā)揮了很大的作用，使我們初步建立了比較獨(dú)立和完整的工業(yè)體系。但是隨著歷史的發(fā)展，特別是經(jīng)歷了“文革”的折騰，也付出了很高的代價(jià)，政府大包大攬式和指令性的管理方式，嚴(yán)重窒息了企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人的積極性與活力。

2.發(fā)展型政府。所謂“發(fā)展型政府”，意指一種特定的政府行為、政策和制度的總和，這樣的政府擁有一批具有強(qiáng)烈發(fā)展意愿的精英，他們超脫于社會(huì)力量之上或者擺脫了利益集團(tuán)的左右，有能力自主地制定高瞻遠(yuǎn)矚的發(fā)展戰(zhàn)略，并最終將有限的資源動(dòng)員起來(lái)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施推動(dòng)所管轄地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)［11］。發(fā)展主義國(guó)家的一般特點(diǎn)是：民族主義訴求和重商主義經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)金融系統(tǒng)的重視，有效的官僚體系，強(qiáng)調(diào)政府和商界的協(xié)調(diào)［12］。發(fā)展主義國(guó)家理論和發(fā)展型政府理論可以在一定程度上解釋東亞地區(qū)、歐洲和其他地區(qū)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超進(jìn)程中的政府角色和國(guó)家行為，也能夠在一定程度上解釋我國(guó)近三十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)中不可或缺的重要因素——堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府主導(dǎo)。面對(duì)“文革”結(jié)束之后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的落后現(xiàn)狀，這一時(shí)期的政府領(lǐng)導(dǎo)人果斷拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤思想，將重心轉(zhuǎn)到了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的正確決策上來(lái)。以農(nóng)村與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實(shí)施和城市大中型國(guó)有企業(yè)深化改革、鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展為標(biāo)志，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，在短短二十多年的時(shí)間里走完了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资晟踔潦巧习倌甑陌l(fā)展階段。“發(fā)展是硬道理”是對(duì)該時(shí)期中國(guó)發(fā)展型政府角色的最好詮釋。這一階段類似于東亞地區(qū)（日本、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣、香港等地區(qū)）的發(fā)展型政府，雖然在討論中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡時(shí)采用發(fā)展型政府理論的分析并不多見。然而，發(fā)展型政府理論面臨諸多批判，比如在“強(qiáng)政府”、“優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)”和“自主英明”地制定產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)成要素方面是不存在的［13］；同時(shí)我國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有取得與東亞經(jīng)濟(jì)“四小龍”同等質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)發(fā)展績(jī)效，產(chǎn)生的是一種非均衡增長(zhǎng)而非包容性增長(zhǎng)［14］，付出了一些代價(jià)，比如GDP崇拜帶來(lái)的環(huán)境、收入分配、教育、住房、醫(yī)療領(lǐng)域一系列負(fù)面問(wèn)題，侵蝕了我國(guó)政府的合法性基礎(chǔ)。借鑒日本、韓國(guó)等發(fā)展主義國(guó)家近些年的教訓(xùn)，我國(guó)政府在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位、角色和功能需要進(jìn)行變革。

3.服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的提出，在一定程度上回應(yīng)了政府角色變革的要求，既是學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)外政府理論的借鑒，也是對(duì)國(guó)內(nèi)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的總結(jié)（如溫州模式）?！胺?wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)［15］。服務(wù)型政府有兩方面的內(nèi)容，首先是政府提供更多的、以前未能提供的服務(wù)，其次是一種全新的方式［16］，而且這種服務(wù)與全能型政府時(shí)代提供的公共物品的區(qū)別在于政府的下降和公民的上升即公民本位而不是政府本位，強(qiáng)調(diào)和平時(shí)期現(xiàn)代國(guó)家作為共同體的權(quán)威與公民深層次的認(rèn)同這二者關(guān)系的養(yǎng)成［17］，加強(qiáng)了社會(huì)這一主體在國(guó)家治理中的作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，服務(wù)型政府弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，將公民福利保障作為重要目標(biāo)，為企業(yè)和市場(chǎng)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)秩序和國(guó)家安全等提供支持型服務(wù)，減少政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的行政干預(yù)，強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制，降低單筆交易費(fèi)用，尊重市場(chǎng)交易主體的選擇，促進(jìn)不同要素在市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮效益，從而理清收入較高階段的政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

必須指出的是，以上不同階段政府角色的劃分并不是絕對(duì)的，全能型的政府也包含并不同程度地實(shí)現(xiàn)了發(fā)展和服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府也并不意味著放棄發(fā)展意愿，相反，它們都是一定階段的政治領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)當(dāng)時(shí)的條件為了實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展而采取有所偏重的政策。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有永恒的政府角色定位，特定發(fā)展階段需要某種特定角色主導(dǎo)的政府，而不是固守某種教條死死不放，不管這種教條來(lái)自中國(guó)傳統(tǒng)或者西方世界。只有根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、靈活的調(diào)整，在不同階段考慮不同的政府角色定位，才能較好地促進(jìn)國(guó)家較快發(fā)展。

近十余年來(lái)，學(xué)界所提出的服務(wù)型政府影響很大，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是好的，但是可能沒(méi)有注意到現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)所處的階段事實(shí)上還需要繼續(xù)發(fā)揮政府的某些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，提出寬泛的“服務(wù)型政府”概念可能會(huì)不利于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)力提升。就當(dāng)前中國(guó)實(shí)際而言，東部、中部、西部等區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡、不均等現(xiàn)象普遍存在，既有能與發(fā)達(dá)國(guó)家一比高下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的富裕區(qū)域，也有城鄉(xiāng)差距過(guò)大、貧困現(xiàn)象嚴(yán)重的落后地區(qū)，脫貧、發(fā)展的任務(wù)十分繁重，距離全面建成小康社會(huì)還有很遠(yuǎn)路程要走。比如對(duì)于“北上廣”等大城市而言，服務(wù)型政府比較適合本地發(fā)展情況，而對(duì)于廣大中部地區(qū)、云貴川黔等欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，與發(fā)達(dá)地區(qū)同樣搞服務(wù)型政府恐怕難以較快促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展。因此筆者主張不妨考慮采用“有為型政府”這一概念來(lái)作為“發(fā)展型政府”的替代品。

二、何為有為型政府？

學(xué)術(shù)界對(duì)有為型政府的研究目前基本上還一片空白。林毅夫較為明確地提出了“有為的政府對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家更重要”的觀點(diǎn)，他指出，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，技術(shù)的創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施與制度的完善不是一個(gè)單獨(dú)的企業(yè)家能做的，必須由政府提供或者政府協(xié)調(diào)私營(yíng)部門來(lái)進(jìn)行。另外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級(jí)存在外部風(fēng)險(xiǎn)，也必須由政府給先行者提供必要的激勵(lì)”。同時(shí)，“過(guò)去的發(fā)展戰(zhàn)略建立了一批違反比較優(yōu)勢(shì)、沒(méi)有自生能力的企業(yè)，如果一下子把各種原來(lái)存在的扭曲保護(hù)取消掉，那些產(chǎn)業(yè)就可能全部垮臺(tái)，造成很大的失業(yè)，帶來(lái)社會(huì)和政治不穩(wěn)定，所以需要政府給予必要的轉(zhuǎn)型期保護(hù)補(bǔ)貼”。而且“轉(zhuǎn)型前資金和資源全部用于發(fā)展那些先進(jìn)、資本密集的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施非常差，如果沒(méi)有政府的協(xié)調(diào)支持，企業(yè)很難克服基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸限制”［18］。林毅夫的觀點(diǎn)無(wú)疑是中肯的，但是這種舉例式而非系統(tǒng)性的表達(dá)很難指導(dǎo)政府扮演正確的角色。

毋庸置疑，新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放30多年來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各方面都取得了舉世矚目的成就，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平持續(xù)提升，這既是一代又一代的全體中華兒女艱苦奮斗的結(jié)果，也是政府在不斷總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)、采取正確決策并始終予以貫徹落實(shí)的結(jié)果。目前整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)都處在深化加快轉(zhuǎn)型的時(shí)期，突出表現(xiàn)在：從國(guó)際上看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和崛起是在一系列既定的主要是由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)制度安排下出現(xiàn)的，這必然會(huì)對(duì)現(xiàn)存的政治秩序、經(jīng)濟(jì)利益分配格局等產(chǎn)生沖擊，同時(shí)由于文化傳統(tǒng)包括意識(shí)形態(tài)的異質(zhì)性，使得中國(guó)在崛起的道路上面臨著被分化、遏制甚至顛覆的可能；從國(guó)內(nèi)來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度初步建立但不完善，發(fā)展水平總體上較快但不平衡。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深化的今天，構(gòu)建有為型政府勢(shì)在必行。

給有為型政府下一個(gè)規(guī)范化、嚴(yán)格化的定義無(wú)疑十分困難，筆者認(rèn)為，從理論一般的角度講，所謂有為型政府就是政府在正確的發(fā)展階段作出符合階段實(shí)際的正確決策并且有能力執(zhí)行好這些決策。從老牌的英國(guó)、美國(guó)以及上一世紀(jì)新興的日、韓等東亞國(guó)家來(lái)看，這些國(guó)家的政府在促進(jìn)本國(guó)發(fā)展、振興與崛起的過(guò)程中，在政策決策與執(zhí)行方面做到或者基本做到了與當(dāng)時(shí)國(guó)情、社情相適應(yīng)，也同樣可以找到更多的發(fā)展中國(guó)家因?yàn)闆](méi)有對(duì)政府所扮演角色的準(zhǔn)確定位，至今仍然沒(méi)有爬出貧困泥潭甚至導(dǎo)致國(guó)家四分五裂、內(nèi)戰(zhàn)不斷的反面例子。拉美地區(qū)包括東南亞部分國(guó)家，曾經(jīng)有一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，但是由于對(duì)于所處發(fā)展階段的政府角色定位不準(zhǔn)，在所謂民主制度的框架下，背上了過(guò)度福利的沉重包袱，加上沒(méi)有處理好收入分配關(guān)系，掉入了“中等收入陷阱”，教訓(xùn)十分深刻。因此筆者認(rèn)為，有為型政府本質(zhì)上是發(fā)展型政府與公共服務(wù)型政府的有機(jī)結(jié)合體，其側(cè)重點(diǎn)仍然在于采取正確的、有力的經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)發(fā)展，通過(guò)科學(xué)發(fā)展提供諸如社會(huì)保障、優(yōu)質(zhì)教育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的水平和能力。

三、構(gòu)建有為型政府需要注意的幾個(gè)關(guān)系

1.注意發(fā)展與分配的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為充裕的階段，學(xué)習(xí)西方國(guó)家為全體國(guó)民建立較為全面的社會(huì)福利與保障體系就成為共識(shí)進(jìn)而提上政府日程。社會(huì)福利與保障體系建設(shè)是政府再分配的重要內(nèi)容。拉美地區(qū)部分陷入福利陷阱的國(guó)家以及東南歐盲目攀比福利而又缺乏堅(jiān)實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持陷入歐債危機(jī)中的國(guó)家，其遭遇都給我們提供了很好的警醒。改革開放以來(lái)，中國(guó)政府圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等方面適時(shí)出臺(tái)了一系列政策與制度，初步建立了與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。在黨的十八大報(bào)告中又提出，“到2020年全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保障覆蓋全民”的總目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)提出了“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的總體要求，要堅(jiān)持“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，以“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”為重點(diǎn)，深化制度改革，加強(qiáng)政策銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障從制度全覆蓋向人群全覆蓋，到2020年基本實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保障項(xiàng)目基本完備、人人依法享有基本保障、保障待遇水平穩(wěn)步提高、相關(guān)制度銜接基本順暢、管理服務(wù)能力顯著提升”的目標(biāo)。這些論述對(duì)于我們處理政府的發(fā)展性和分配性、構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展階段相適應(yīng)的福利體系提供了藍(lán)圖。

2.注意政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典命題。黨的十八大提出“在更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這就要求我們?cè)诶斫夂吞幚硎袌?chǎng)作用和政府作用的問(wèn)題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。這需要我們深入研究中外經(jīng)濟(jì)特別是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家、東亞日韓等成功經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)崛起時(shí)期政府所扮演的積極角色和部分發(fā)展中國(guó)家在盲目推行“華盛頓共識(shí)”等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)政策主張所付出的高昂代價(jià)等正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，包括前蘇聯(lián)、東歐等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的教訓(xùn)，作出正確的決策。要堅(jiān)決反對(duì)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的市場(chǎng)原教旨主義和徹底市場(chǎng)化，主張一切資源的長(zhǎng)短期配置均由市場(chǎng)決定，主張徹底消滅公有制經(jīng)濟(jì)而實(shí)行完全私有化，進(jìn)而否定必要的政府干預(yù)的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。要充分發(fā)揮政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、提供公共物品、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)共同富裕以及糾正市場(chǎng)失靈等方面的積極作用。

3.注意政府與社會(huì)的關(guān)系。政府與社會(huì)關(guān)系的處理作為政治學(xué)與社會(huì)學(xué)的重大課題常常被經(jīng)濟(jì)學(xué)所忽視，將它們納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野進(jìn)行詳細(xì)考察和研究是提升國(guó)家治理能力和構(gòu)建有效政府的重要路徑。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，政府與社會(huì)有四種關(guān)系模式：強(qiáng)政府與弱社會(huì)，強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)，弱政府與強(qiáng)社會(huì)，以及弱政府與弱社會(huì)。主流的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)包括社會(huì)學(xué)一般比較推崇“小政府、大社會(huì)”的模式，認(rèn)為政府管理的越少越好，這一點(diǎn)無(wú)論是較早的洛克、霍布斯、孟德斯鳩、休謨、盧梭還是如今大名鼎鼎的哈耶克、布坎南，都給予了較為全面系統(tǒng)的論述，直接影響了不少中國(guó)知識(shí)分子的思想。但就中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)而言，筆者并不贊成我們走小政府、大社會(huì)的路子。就歷史來(lái)說(shuō)，自秦代時(shí)期中國(guó)形成大一統(tǒng)的國(guó)家之后，中央政府的強(qiáng)弱一直決定著國(guó)家的興衰，如今被人津津樂(lè)道的漢唐盛世、康乾盛世，無(wú)不是擁有中國(guó)歷史上最有力的政府的時(shí)代，而凡是中央政府軟弱無(wú)能，國(guó)家必定衰弱甚至四分五裂；就現(xiàn)實(shí)而言，囿于意識(shí)形態(tài)紛爭(zhēng)或者現(xiàn)實(shí)利益差異，前有發(fā)達(dá)國(guó)家的遏制、分化，后有新興經(jīng)濟(jì)體的追趕、競(jìng)爭(zhēng)，使我們面臨著十分繁重的發(fā)展重任。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，國(guó)家利益鏈條日益向全球范圍內(nèi)延伸，在全球形勢(shì)動(dòng)蕩不安的當(dāng)下，維護(hù)國(guó)家利益、保障海外公民安全的需求日益迫切；就國(guó)內(nèi)而言，改革開放以來(lái)由于打破了“單位化”的原有格局，社會(huì)的“原子化”、碎片化嚴(yán)重，即使向西方的理念靠攏，但由于全能主義政府的深遠(yuǎn)影響，社會(huì)各種自組織發(fā)育不足，缺乏與政府談判、協(xié)商的主體。加上歷史上的欠賬，提高公共服務(wù)均等化水平、增加有效制度供給等方面的任務(wù)同樣離不開強(qiáng)有力的政府。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展造就了社會(huì)階層的分化、利益分配的洗牌，大包大攬式的政府難以滿足普通人群各種個(gè)性化的需求，而社會(huì)中各種非政府組織因?yàn)楦N近需求者，更能準(zhǔn)確判斷消費(fèi)者的消費(fèi)種類、數(shù)量和質(zhì)量等信息，扮演著越來(lái)越重要的角色。因此重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，包含著政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與優(yōu)化，使政府放權(quán)、還權(quán)于社會(huì)，讓社會(huì)從政府的附屬和配角逐步成為國(guó)家治理的重要角色。

四、構(gòu)建有為型政府的路徑

如前所述，新中國(guó)建立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生態(tài)等方面發(fā)生了巨大的變化，取得了舉世矚目的成就，這與中國(guó)政府（包括中央政府與地方政府）積極、主動(dòng)、有效作為密不可分。但是也毋庸諱言，各級(jí)政府仍然存在著胡亂作為、消極無(wú)為等不良現(xiàn)象，必須給予重視并加以研究解決。

1.加強(qiáng)預(yù)算制度改革，解決政府亂為的問(wèn)題。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展為政府提供了較為充足的財(cái)政收入，但是由于政府預(yù)算制度的不完善，為政府亂花錢、亂作為提供了方便。大吃大喝、私設(shè)小金庫(kù)甚至肆意舉債等不良現(xiàn)象層出不窮，財(cái)大氣粗、突擊花錢、政績(jī)工程這些詞匯已經(jīng)成為輿論貼在政府身上亂作為的標(biāo)簽。政府的每一項(xiàng)作為后面，都必然伴隨自身一定量的支出作為前提。改變政府的亂伸手、亂作為，必須強(qiáng)化政府預(yù)算制度，按照黨的十八大提出的“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督”和最新修訂的《預(yù)算法》的要求，將政府所有收支全部納入預(yù)算管理，做到收入一個(gè)“籠子”、預(yù)算一個(gè)“盤子”、支出一個(gè)“口子”，硬化政府預(yù)算這個(gè)紅線，讓這個(gè)紅線成為規(guī)范政府行為的高壓線，將政府的全部支出都放在陽(yáng)光下，確保政府各項(xiàng)權(quán)力和行為規(guī)范運(yùn)行。

2.改革政府考核辦法，解決政府無(wú)為的問(wèn)題。政府胡亂作為的根本原因還在于對(duì)政府職能的定位不準(zhǔn)以及由此派生的政府考核辦法的缺陷。政府行為內(nèi)生于政府的職能定位，而政府考核辦法是這種職能定位的必然反映，同時(shí)考核的導(dǎo)向又會(huì)進(jìn)一步固化政府行為。全能型政府的角色定位就決定了它必然要對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等事務(wù)實(shí)行大包大攬，發(fā)展型政府會(huì)圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升國(guó)家綜合實(shí)力等方面采取重要政策，服務(wù)型政府會(huì)著重圍繞公共服務(wù)需求，把政府職能放在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、提供公務(wù)產(chǎn)品等基點(diǎn)上，而淡化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接刺激。如果說(shuō)以前政府存在不同程度上的亂為的話，隨著中央八項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)和黨的群眾路線教育活動(dòng)的逐步開展，政府消極作為甚至無(wú)為的現(xiàn)象有所抬頭。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府干預(yù)關(guān)系較為密切的現(xiàn)實(shí)情況下，消極作為、無(wú)為的直接后果就是全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下落的隱憂一直沒(méi)有得到有效消解。

3.提升官員能力素質(zhì)，解決如何有為的問(wèn)題。在解讀東亞奇跡的眾多文獻(xiàn)中，都對(duì)日韓相對(duì)自主、有效的官僚和官僚機(jī)構(gòu)給予了充分肯定，如日本的通產(chǎn)產(chǎn)業(yè)省、韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)企劃廳等。這些官僚和官僚體系的作用，是可以抵御近視的利益集團(tuán)和各種社會(huì)集團(tuán)的尋租行為，克服集體行動(dòng)的問(wèn)題，把自身與特殊利益相隔絕，使其可以發(fā)展和實(shí)施一種國(guó)家發(fā)展計(jì)劃。具體體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是精干的官僚隊(duì)伍；二是官僚機(jī)構(gòu)的相對(duì)自主性，統(tǒng)治權(quán)和治理權(quán)相分離；三是官僚理性，這是保持發(fā)展型國(guó)家能力的重要因素，它使得發(fā)展型國(guó)家可以避免掠奪性行為和資源浪費(fèi)［19］。

雖然另外一些學(xué)者對(duì)馬克斯·韋伯式的理性官僚理論給予了批判，但是一個(gè)不能否定的現(xiàn)實(shí)邏輯是，在階級(jí)遠(yuǎn)沒(méi)有消亡以及民族國(guó)家將長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)世界里，任何一個(gè)統(tǒng)治階級(jí)如果不想被取代或推翻，就必然會(huì)采取各種措施來(lái)滿足統(tǒng)治域內(nèi)大眾的各種需求，首先是經(jīng)濟(jì)或者物質(zhì)上的滿足，而這取決于政策決策質(zhì)量的高低和政策執(zhí)行績(jī)效的好壞。對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育不足、發(fā)展要素不完備、民眾素質(zhì)不高的后發(fā)國(guó)家而言，無(wú)疑這個(gè)重任首要落在政府肩上。因此，“政策決定之后，干部就是決定的因素”這一具有中國(guó)特色的口號(hào)無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上都通俗易懂地闡釋了提升政府官員能力素質(zhì)的必要性和重要性。構(gòu)成官員能力和素質(zhì)的要素很多，如學(xué)習(xí)能力、法制能力、民主素養(yǎng)、工作作風(fēng)等，但核心的一條就是理論聯(lián)系實(shí)際或者善于基于國(guó)情民意作出正確決策并能夠良好執(zhí)行，這一點(diǎn)至關(guān)重要。

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