李小雁，馬昕

（西安工業(yè)大學(xué)思政部，陜西西安，710032）

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公共輿論對(duì)政府公共政策制定的影響探析

李小雁，馬昕

（西安工業(yè)大學(xué)思政部，陜西西安，710032）

［摘要］政府公共政策的制定過(guò)程是對(duì)社會(huì)利益的一種調(diào)整過(guò)程和再分配過(guò)程。公共輿論作為社會(huì)公眾的利益表達(dá)，對(duì)政府本身的決策行為會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。本文將通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)公共政策影響途徑、影響的類型、影響的對(duì)象和政府對(duì)公共輿論應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策，探討公共輿論和政府公共政策的互動(dòng)關(guān)系。

［關(guān)鍵詞］公共輿論；政府政策；公共利益；政治參與

馬昕（1987--），女，陜西西安人，西安工業(yè)大學(xué)思政部在讀碩士，研究方向:思想政治健康教育、公共管理。

The Influence from Public Opinion on Making Government Public Policy

LI Xiaoyan; MA Xin
(Ideological and Political Theories Teaching Research Department, Xi’an Technological University, Xi’an710032, Shanxi)

［Abstract］The process of making the government public policy is a kind of social interest adjustment and redistribution. As the expression of public interests of the society, public opinion has a significant impact on the decision-making behavior of the government. This paper discusses the interaction between public opinions and the government public policy through the way that social public opinion affects on public policy, the type of impact, the object of influence and the countermeasures government should take for the public opinion.

［Key words］public opinion; the government policy; public interests; pPolitical participation

公共輿論對(duì)政府政策制定的影響是一種公眾的政治參與行為。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，以及公共利益日趨復(fù)雜化的背景之下，注重公共輿論，正確引導(dǎo)公共輿論，將公共利益、部門利益和個(gè)體利益有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，這已經(jīng)成為了政府政策制定過(guò)程當(dāng)中所必然要面對(duì)的重要課題。政府的公共政策作為對(duì)社會(huì)公共利益的調(diào)整，必然會(huì)引起不同利益主體的不同訴求，保證這些訴求的合理表達(dá)和在政策制定過(guò)程當(dāng)中的考量，對(duì)保持我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展具有非比尋常的意義。

一、公共輿論與政府公共政策的基本內(nèi)涵

為了讓關(guān)于公共輿論對(duì)公共政策影響的分析有一定認(rèn)識(shí)，本文將首先對(duì)公共輿論和政府公共政策的制定進(jìn)行解讀。

公共輿論是基于差異化的公共利益而產(chǎn)生的群體性公共意愿的表達(dá)。公共輿論可以在特定的社群當(dāng)中進(jìn)行傳播，也可以通過(guò)大眾傳媒的形式向整個(gè)社會(huì)進(jìn)行傳播。在特定社群內(nèi)自發(fā)傳播的公共輿論影響范圍由于其傳播范圍小的特點(diǎn)，而呈現(xiàn)出比較狹小的特點(diǎn)。通過(guò)大眾傳媒進(jìn)行傳播的公共輿論，能夠?qū)φ麄€(gè)社會(huì)的公共認(rèn)知產(chǎn)生集體性的影響，因而會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)效應(yīng)。因此，國(guó)家往往會(huì)通過(guò)對(duì)大眾傳媒的影響引導(dǎo)社會(huì)公眾輿論。

政府公共政策是政府向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品的一種形式。公共政策的內(nèi)涵是政府對(duì)公共利益的一種整體性的調(diào)整。公共政策可以表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、社會(huì)文化政策和社會(huì)管制政策等內(nèi)容。政府的公共政策具有非常強(qiáng)的強(qiáng)制性，因此一旦制定將可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生整體性的影響。在我國(guó)，政府作為人民意志的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，負(fù)有對(duì)社會(huì)公眾意識(shí)進(jìn)行影響，推行馬克思主義理論教育的職能，因此對(duì)社會(huì)輿論施加強(qiáng)有力的影響和領(lǐng)導(dǎo)。

二、公共輿論對(duì)政府公共政策的影響途徑

在現(xiàn)代憲政國(guó)家，公共輿論對(duì)社會(huì)公共政策的影響主要通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的成員的意志的影響和政策的執(zhí)行效果的影響，施加積極的影響。政府往往通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取社會(huì)各個(gè)利益主體的利益訴求，這可以形成社會(huì)輿論對(duì)政府公共政策影響的另一途徑。

（一）公共輿論對(duì)立法機(jī)構(gòu)的影響是最為直接的影響形式

現(xiàn)代憲政國(guó)家都已經(jīng)建立起了比較成熟的代議制民主政治體制。作為公共決策的最高決策機(jī)構(gòu)，立法機(jī)構(gòu)通過(guò)民主選舉的方式直接產(chǎn)生立法機(jī)構(gòu)的組成人員，并且通過(guò)民主決策機(jī)制形成社會(huì)公共政策或?qū)φ岢龅纳鐣?huì)公共政策進(jìn)行審議。在我國(guó)人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，通過(guò)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)做出公共政策，而人民代表則通過(guò)選舉產(chǎn)生并且受到社會(huì)公共輿論的影響。在這一背景之下，公共輿論的變化可以通過(guò)人民代表的途徑形成國(guó)家意志，并對(duì)政府的決策行為進(jìn)行影響。

（二）公共輿論能夠直接影響政府政策的實(shí)施效果

公共輿論反映著社會(huì)的公共意志，社會(huì)公眾是政府公共政策的直接承受者，因此在社會(huì)輿論的傳播過(guò)程當(dāng)中，也能夠影響社會(huì)政策承受者對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)可度和反應(yīng)。通過(guò)大眾傳媒傳播的公共輿論，更能夠?qū)θ鐣?huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)性的影響。政府可以通過(guò)公共輿論對(duì)社會(huì)公眾的心理產(chǎn)生一定的影響，保證公共政策能夠順利的推動(dòng)和實(shí)施。公共輿論也可能形成對(duì)政府決策機(jī)構(gòu)的上級(jí)管理部門的影響，從而迫使整個(gè)項(xiàng)目偏離于預(yù)定的目標(biāo)。

（三）公共輿論也能夠直接影響到政策制定過(guò)程

我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)普遍建立起來(lái)社情民意反應(yīng)制度，這種制度的核心在于在政府公共政策的制定過(guò)程當(dāng)中，通過(guò)一定的民意表達(dá)渠道將社會(huì)公共輿論轉(zhuǎn)化成為社會(huì)公共政策的參考因素。在西方國(guó)家，由于其公民社會(huì)已經(jīng)形成并且成熟，因此，社會(huì)組織和社會(huì)利益集團(tuán)能夠通過(guò)各種模式向各級(jí)政府反映自己的利益訴求，而我國(guó)的公民社會(huì)正在培育和發(fā)展，因此社情民意反應(yīng)制度的構(gòu)建水平依舊有進(jìn)步的空間。在西方國(guó)家，社會(huì)利益集團(tuán)往往掌握著非常大的社會(huì)資源，在這種背景之下，立法機(jī)構(gòu)和民選的政務(wù)官員會(huì)在選舉機(jī)制的作用之下，主動(dòng)的選擇和這些社會(huì)利益集團(tuán)進(jìn)行合作，從而使社會(huì)輿論和利益訴求能夠更為直接的轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺?/p>

三、不同類型的社會(huì)公共輿論影響

社會(huì)公共輿論對(duì)政府公共政策的影響，由于其發(fā)出者的不同而具有不同的影響能力。一般而言，社會(huì)公共輿論對(duì)政府政策的影響包含引導(dǎo)性影響、修正性影響和制約性影響等類型。引導(dǎo)性影響主要來(lái)源于社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的需要的表達(dá)，修正性影響主要來(lái)源于專家學(xué)者對(duì)政府公共政策所提出的意見(jiàn)，而制約性影響往往通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的作用加以實(shí)現(xiàn)。

首先，引導(dǎo)性影響往往來(lái)源于社會(huì)群體對(duì)公共產(chǎn)品所表達(dá)的一種訴求。公共產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上是不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品。這種產(chǎn)品不能夠通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制加以調(diào)配，因此，企業(yè)并不能通過(guò)成本收益機(jī)制提供相應(yīng)的產(chǎn)品。政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起提供這些公共產(chǎn)品的職能，社會(huì)公眾也不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)相應(yīng)的產(chǎn)品加以購(gòu)買，而只能夠通過(guò)公共利益的表達(dá)讓政府作為社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者提供相應(yīng)的產(chǎn)品。引導(dǎo)性的公共輿論作為社會(huì)公眾利益的一種表達(dá)，事實(shí)上對(duì)政府的公共產(chǎn)品提供內(nèi)容產(chǎn)生了影響，并且由此產(chǎn)生政府對(duì)自身的資源分配結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)整的情況。

其次，擁有豐富的專業(yè)知識(shí)的專家學(xué)者也能夠通過(guò)自身的專業(yè)知識(shí)形成修正性的輿論，對(duì)社會(huì)公共政策提供指導(dǎo)性的建議和意見(jiàn)，并且最終轉(zhuǎn)化為公共政策的調(diào)整措施?，F(xiàn)代大眾傳媒廣泛普及的情況下，知識(shí)分子可以利用自身的社會(huì)名望對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題提出自身的觀點(diǎn)，從而影響社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，形成比較完備的社會(huì)公共管理政策。我國(guó)各級(jí)政府也普遍建立起了專家咨詢制度，在重大公共政策的制定過(guò)程當(dāng)中，越來(lái)越多的考慮到其科學(xué)性和合理性的問(wèn)題。

最后，通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的形式，社會(huì)公共輿論也會(huì)形成對(duì)公共政策的制約性意見(jiàn)。制約公共政策實(shí)施的主體是三權(quán)分立制度之下的立法機(jī)構(gòu)和我國(guó)議行合一政治制度之下的權(quán)力機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)能夠?qū)φ畽C(jī)構(gòu)的政策提供修正意見(jiàn)，并且通過(guò)提案的形式將公共意志轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。這將有利于對(duì)政府產(chǎn)生制度化的限制和約束。在我國(guó)議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式之下，政府從權(quán)力機(jī)關(guān)當(dāng)中產(chǎn)生，并且直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。通過(guò)公共輿論影響權(quán)力機(jī)構(gòu)將會(huì)對(duì)政府的行為模式產(chǎn)生更為顯著的效果。

四、公共輿論對(duì)公共政策的影響具有不平衡性的特征

伴隨著現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的復(fù)雜化和多樣化，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家政策的理解能力正在逐步面臨考驗(yàn)。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策、法律法規(guī)具有的專業(yè)性術(shù)語(yǔ)將會(huì)愈發(fā)增加。沒(méi)有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)的社會(huì)公眾很難對(duì)相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生清晰易懂的理解。在這一背景之下，社會(huì)公共輿論對(duì)公共政策的影響將會(huì)出現(xiàn)不平衡性的問(wèn)題。便于社會(huì)公眾理解的問(wèn)題，社會(huì)當(dāng)中形成的公共輿論將會(huì)相應(yīng)的比較集中，而社會(huì)公眾難以理解的問(wèn)題，公共輿論所能發(fā)揮的作用將可能逐步縮小，并且在相應(yīng)領(lǐng)域出現(xiàn)逐步消失和公眾冷漠的問(wèn)題。

首先，公共經(jīng)濟(jì)政策的復(fù)雜程度正在日益提高，缺少專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的社會(huì)公眾將會(huì)面對(duì)難以對(duì)經(jīng)濟(jì)政策提出觀點(diǎn)的問(wèn)題?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心是金融業(yè)，國(guó)家對(duì)金融業(yè)的調(diào)控措施正在越來(lái)越多的依賴專業(yè)性的中央銀行。在這一背景之下，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控行為將可能難以被公眾真正的理解。不熟悉金融領(lǐng)域的社會(huì)公眾往往對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融政策杠桿比較生疏，甚至將可能選擇用回避的態(tài)度對(duì)相關(guān)問(wèn)題報(bào)以冷漠心理。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所具有的復(fù)雜性和綜合性，更使得缺乏大量國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀信息的社會(huì)公眾難以明確國(guó)家政策在長(zhǎng)期將可能產(chǎn)生的影響。公共輿論在這些領(lǐng)域所能夠發(fā)揮的作用將變得非常有限，專家學(xué)者的論斷和分析，往往因此會(huì)對(duì)相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生決定性的公共指導(dǎo)作用。

其次，在重大人事任命的過(guò)程當(dāng)中，社會(huì)公眾輿論往往會(huì)對(duì)相應(yīng)的候選人員形成盲點(diǎn)。社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)的候選人的基本情況并不了解，因此公共輿論在此時(shí)可能會(huì)成為一種難于受到關(guān)注的力量。公眾對(duì)候選人基本信息的不知情，也會(huì)為公共輿論的誤用和濫用提供一定的可能。在這種情況發(fā)生時(shí)，管理部門將可能主動(dòng)選擇忽視部分公共輿論，因而產(chǎn)生人事任命過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)候選人民意基礎(chǔ)不足的問(wèn)題。

最后，在涉及重大基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目的公共決策領(lǐng)域，公共輿論對(duì)政府決策所能夠起到的作用也是相對(duì)有限的。重大公共決策事項(xiàng)的立項(xiàng)、審批和實(shí)施涉及到非常復(fù)雜的項(xiàng)目可行性分析、工程項(xiàng)目預(yù)算編制和項(xiàng)目過(guò)程管理的最優(yōu)化設(shè)計(jì)等內(nèi)容。這些內(nèi)容需要具有現(xiàn)代管理知識(shí)的人員加以監(jiān)督。社會(huì)公眾所能夠發(fā)揮的輿論監(jiān)督作用相對(duì)有限，同時(shí)由于部分成員利益和社會(huì)整體利益的沖突，一些公共輿論觀點(diǎn)很可能并不對(duì)整個(gè)社會(huì)整體具有幫助。在這一視角之下，公共輿論對(duì)公共決策所能起到的影響作用相對(duì)微弱，甚至有可能會(huì)對(duì)集體利益產(chǎn)生背離，這同政府的公共行政目標(biāo)顯然是相互違背的。

五、政府對(duì)待公共輿論影響的政策措施

公共輿論作為一種公共利益和公共意愿的表達(dá)，對(duì)政府公共政策的政策效果和施政成本具有較大的影響作用，而政府對(duì)公共政策的應(yīng)對(duì)措施則決定了政府能否將公共輿論轉(zhuǎn)變成優(yōu)化公共政策選擇，并且順利推行政策的重要因素。

首先，使用現(xiàn)代大眾傳媒引導(dǎo)公共輿論已經(jīng)成為各國(guó)政府所廣泛采用的一種方式?，F(xiàn)代大眾傳媒具有信息傳遞速度快、傳播范圍廣和公正接受程度較高的特點(diǎn)。在這種背景之下，通過(guò)大眾傳媒引導(dǎo)社會(huì)公眾將產(chǎn)生非常迅速的效果。在西方國(guó)家，所有的新聞傳媒出版機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府而言，都保持著一定的獨(dú)立性，報(bào)道的客觀性和公開(kāi)性能夠使得公共輿論以一種更為有效的方式傳遞到社會(huì)其他成員處。在這一背景之下，政府往往選擇通過(guò)對(duì)媒體的報(bào)道內(nèi)容進(jìn)行直接的控制，或者對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)消息封鎖以達(dá)到其目的。但是伴隨著現(xiàn)代社交媒體和社交平臺(tái)的逐步發(fā)展，封鎖信息的行為往往引起社會(huì)輿論的爆炸性增長(zhǎng)和社會(huì)恐慌，從而使得政府的社會(huì)管理職能目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

其次，政府應(yīng)當(dāng)建立起順暢的社會(huì)民意和輿論的表達(dá)渠道，從而為自身的決策行為提供信息方面的支持。政府作為由專職人員構(gòu)建起的社會(huì)管理制度和公共產(chǎn)品的提供者，需要在決策過(guò)程當(dāng)中充分了解各種信息。社會(huì)輿論的表達(dá)渠道能夠幫助政府用更為直接的方式了解到各個(gè)主體對(duì)公共產(chǎn)品的需要，并真正意義上了解施政效果。但這一過(guò)程事實(shí)上要受到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部在信息傳遞方面的失真和扭曲的問(wèn)題的影響。

最后，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)通過(guò)社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共輿論進(jìn)行整合。社會(huì)公共輿論往往具有非常零散的特點(diǎn)。不能夠判定某種社會(huì)輿論是否具有代表性是社會(huì)輿論的分析和研究過(guò)程當(dāng)中必須要面對(duì)的問(wèn)題。通過(guò)一定的社會(huì)組織在公民社會(huì)的框架之下加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿論的整合，使社會(huì)輿論能夠形成具有代表性的公眾意見(jiàn)，能夠幫助政府在決策過(guò)程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共信息的整合，并進(jìn)一步有針對(duì)性的引導(dǎo)社會(huì)輿論。借助現(xiàn)代大眾傳媒手段介紹政策信息是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的良好手段。伴隨著網(wǎng)絡(luò)的日益普及，公共輿論當(dāng)中的內(nèi)容更可能對(duì)社會(huì)思想進(jìn)行廣泛的引領(lǐng)，這需要政府在公共政策制定和實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，充分重視現(xiàn)代媒體平臺(tái)的作用，適時(shí)地做好政務(wù)公開(kāi)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上可見(jiàn)，公共輿論對(duì)政府公共政策的影響可以通過(guò)影響的途徑、類型和不平衡性的特征等角度加以分析。公共輿論可以通過(guò)對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成人員加以影響，以表達(dá)自身的利益訴求，在社情民意反應(yīng)制度的框架之下，公共輿論也可以直接影響政府的政策制定內(nèi)容，更可以影響公共政策的實(shí)施

效果。通過(guò)表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的需要，公共輿論形成了引導(dǎo)性的影響。專家學(xué)者的作用可以通過(guò)公共輿論對(duì)公共決策表達(dá)修訂性的影響。透過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)，公共政策將受到輿論的制約性影響。目前，由于政府決策設(shè)計(jì)的內(nèi)容在專業(yè)性和復(fù)雜性等方面更為突出，社會(huì)公眾對(duì)決策的輿論監(jiān)督具有不平衡性，涉及到大量的專業(yè)技術(shù)知識(shí)的決策內(nèi)容會(huì)受到輿論監(jiān)督的影響相對(duì)有限。政府也應(yīng)當(dāng)著重利用公共輿論引導(dǎo)社會(huì)思潮，為自身的公共政策的制定和實(shí)施提供幫助，借助大眾傳媒對(duì)公共輿論加以引導(dǎo)，通過(guò)社會(huì)組織對(duì)公共輿論進(jìn)行整合是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的良好方式。

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［作者簡(jiǎn)介］李小雁（1973--），女，陜西合陽(yáng)人，西安工業(yè)大學(xué)思政部副教授、碩士，研究方向:心理健康教育、人力資源管理、公共管理。

［收稿日期］2015-09-20

［中圖分類號(hào)］D630;G206

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1671-5004（2015）06-0001-03