構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制

○ 朱文鴻

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”、“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制”。不久前，有媒體做了統(tǒng)計(jì)：2008年以來引起輿論關(guān)注的52起官員免職案例中，被免的85名官員中已有29人起復(fù)。按照規(guī)定，因問責(zé)而免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)，復(fù)出至少相隔一年。但現(xiàn)實(shí)中一些官員的快速?gòu)?fù)出，不僅容易使公眾產(chǎn)生“暗箱操作”的感覺，更令人質(zhì)疑干部問責(zé)制度的有效性和威懾力。問責(zé)的目的并不僅僅在于處理相關(guān)責(zé)任人，更重要的是促使領(lǐng)導(dǎo)干部勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，從而更好地干好工作、推進(jìn)事業(yè)。因此，干部問責(zé)應(yīng)貫穿于每項(xiàng)工作的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，而不能在出了問題之后對(duì)有關(guān)人員作一番處理就完事。構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義，有利于增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，時(shí)刻激勵(lì)他們以強(qiáng)烈的事業(yè)心和高度的責(zé)任感對(duì)待自己的工作，勇于任事，各負(fù)其責(zé)，決不能尸位素餐，逃避責(zé)任。

一、構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制勢(shì)在必行

問責(zé)制是對(duì)政府及其工作人員的違法行為和后果都必須追究責(zé)任的制度，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，滿足公眾利益訴求，改善政府管理的一種有效制度，其實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員濫用或誤用公共權(quán)力的失職行為。建立問責(zé)制度，通過堅(jiān)強(qiáng)有力的外部監(jiān)督以及公眾參與形成的社會(huì)壓力與合力，能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部在其位，謀其政，負(fù)其責(zé)，真正做到任務(wù)明確，職責(zé)清楚，認(rèn)認(rèn)真真做事，踏踏實(shí)實(shí)履職，努力減少和避免因?yàn)椴蛔鳛榛虿划?dāng)作為，因?yàn)槭Р?、失職或?yàn)^職而辭職或被免職，甚至承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象。行政問責(zé)制度的廣泛推行，對(duì)于構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的責(zé)任政府、依法行政的法治政府、廉潔行政的高效政府,增強(qiáng)百姓的向心力和政府的公信力,規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的從政行為,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，無疑將發(fā)揮極為重要的作用。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中各種利益訴求交織，社會(huì)各個(gè)階層都有自己的利益要求，這就不可避免地造成社會(huì)矛盾與沖突增加，要求領(lǐng)導(dǎo)干部改變以往簡(jiǎn)單的維持穩(wěn)定的做法，以科學(xué)的態(tài)度深入研究社會(huì)矛盾，掌握協(xié)調(diào)矛盾的各種技能，學(xué)會(huì)運(yùn)用行政手段、法制手段以及心理疏導(dǎo)等各種途徑去解決矛盾沖突。各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)著有效化解各種社會(huì)矛盾的重要責(zé)任，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中起著關(guān)鍵作用，如果對(duì)人民群眾的利益關(guān)切置若罔聞，對(duì)人民群眾的疾苦漠不關(guān)心，對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾集中的趨勢(shì)麻木不仁，總抱著“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的不良心態(tài)，等到矛盾出現(xiàn)的時(shí)候手忙腳亂，等到?jīng)_突激化的時(shí)候不知所措，就為時(shí)已晚了。貴州發(fā)生的“甕安事件”、湖北發(fā)生的“石首事件”，最初都源于可控的社會(huì)矛盾，但由于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)沒有及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，結(jié)果“小事拖大，大事拖炸”，釀成震驚全國(guó)的嚴(yán)重群體性沖突。長(zhǎng)此以往，就會(huì)使人們喪失對(duì)黨和政府的信心，損害黨和政府的形象，削弱黨和政府的威信。因此，必須加快構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制，著力增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和緊迫感，盡早發(fā)現(xiàn)工作中存在的缺陷和不足，及時(shí)掌控危機(jī)，未雨綢繆，防患于未然，果斷采取相應(yīng)對(duì)策和措施，以最大限度地激發(fā)社會(huì)活力、最大限度地消除不和諧因素、最大限度地創(chuàng)造和諧因素，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向著科學(xué)發(fā)展的軌道運(yùn)行。

二、通過科學(xué)有效的問責(zé)機(jī)制增強(qiáng)各級(jí)干部的責(zé)任意識(shí)

干部問責(zé)制的核心在于要求政府和官員必須對(duì)其行為負(fù)責(zé)，以此來促進(jìn)各級(jí)干部增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。這種責(zé)任可分為三種類型，即懲戒性責(zé)任、補(bǔ)救性責(zé)任和政治性責(zé)任，三者密不可分，共同構(gòu)成了責(zé)任政府的基本形態(tài)。上述三類責(zé)任形式在我國(guó)制度和實(shí)踐層面上都有所體現(xiàn)，但從現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)的行政問責(zé)制不僅存在不少缺位，而且難以有效落實(shí)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部因敷衍塞責(zé)和瀆職失責(zé)造成了損失，卻借口集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上誰都沒有負(fù)責(zé)。之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不力、不負(fù)責(zé)任的問題進(jìn)行認(rèn)真追究。建立行政問責(zé)制，就是要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一：有什么樣的權(quán)力，就承擔(dān)什么樣的責(zé)任，并通過“問責(zé)”的“制度化”來保證“權(quán)責(zé)對(duì)等”的實(shí)現(xiàn)。行政問責(zé)制的建立具有警示作用，有利于增強(qiáng)人們的責(zé)任意識(shí)，減少工作中的敷衍塞責(zé)和瀆職失責(zé)現(xiàn)象，比之有職無責(zé)、權(quán)責(zé)不等的狀況無疑是一大進(jìn)步。

問責(zé)制度應(yīng)該是一個(gè)問責(zé)、追責(zé)、負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的配套工程，涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和事前、事中、事后各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。問責(zé)是前提和基礎(chǔ)。在一般情況下，問責(zé)主要是指過問和追究責(zé)任。這里所說的“問責(zé)”，則是指弄清楚責(zé)任是什么，即明確責(zé)任的內(nèi)涵和要求。如果說問責(zé)主要解決的是問責(zé)制度中有章可循、有規(guī)可依的問題，那么，追責(zé)則要解決執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的問題。追責(zé)，就是追蹤領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的情況，獎(jiǎng)勵(lì)盡職盡責(zé)的干部，追究瀆職失責(zé)的干部。一項(xiàng)好的制度，不僅要求內(nèi)容合理、程序規(guī)范，而且要求執(zhí)行嚴(yán)格、獎(jiǎng)懲分明。如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒，再好的制度也會(huì)成為一紙空文。具體到問責(zé)制度，如果不能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，對(duì)瀆職行為進(jìn)行嚴(yán)格的追究，那它就是不完善的，也達(dá)不到應(yīng)有的效果。一些地方和部門在社會(huì)管理方面責(zé)任事故之所以頻頻發(fā)生，固然有職責(zé)不明確、不具體的問題，但責(zé)任制度執(zhí)行不力、瀆職行為懲罰不嚴(yán)也是一個(gè)重要原因。事實(shí)證明，干部問責(zé)制度要得到有效實(shí)行，在追責(zé)的問題上就不能打馬虎眼。需要說明的是，問責(zé)和追責(zé)都是手段，負(fù)責(zé)才是目的。反過來說，領(lǐng)導(dǎo)干部能否負(fù)責(zé)，是干部問責(zé)制度能否有效實(shí)行的關(guān)鍵。每一位領(lǐng)導(dǎo)干部若能牢固樹立“責(zé)任重于泰山”的意識(shí)，始終堅(jiān)持對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)自己負(fù)責(zé)的態(tài)度，真正做到兢兢業(yè)業(yè)、盡職盡責(zé)，一些因主觀原因?qū)е碌呢?zé)任事故就可以避免，干部問責(zé)制度就更多的是一種規(guī)范、預(yù)防和警示制度了。這才是這一制度出臺(tái)的初衷和目標(biāo)。

可見，只有加快構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制，才能從根本上影響領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念和思路，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的責(zé)任感和緊迫感，把黨的要求變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行為，從而有效保證全面深化改革的任務(wù)落到實(shí)處。

三、構(gòu)建科學(xué)有效的干部問責(zé)機(jī)制重在務(wù)實(shí)管用

新形勢(shì)下構(gòu)建科學(xué)有效的行政問責(zé)機(jī)制，就是要適應(yīng)全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)、促進(jìn)社會(huì)和諧的需要，進(jìn)一步解放思想，更新觀念，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹以人為本、執(zhí)政為民的理念，堅(jiān)持“三個(gè)有利于”的根本績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，通過科學(xué)合理明確責(zé)任、強(qiáng)化對(duì)履行職責(zé)的考核監(jiān)督、完善責(zé)任落實(shí)保障機(jī)制等途徑，加強(qiáng)對(duì)干部的管理和監(jiān)督，增強(qiáng)各級(jí)干部的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

科學(xué)合理地明確職能定位。職能定位正確與否，是政府能否正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的基本前提和關(guān)鍵，也是干部問責(zé)制順利推行的前提和關(guān)鍵。權(quán)力與責(zé)任相一致的原則是公共管理活動(dòng)中必須堅(jiān)持的一條基本原則。權(quán)與責(zé)是對(duì)等的、平衡的，既沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無責(zé)任的權(quán)力。如果領(lǐng)導(dǎo)干部只享有權(quán)力而沒有責(zé)任，就會(huì)造成濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、決策草率、官僚主義等弊端，給國(guó)家行政管理和人民利益帶來?yè)p害。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須為其權(quán)力的行使及其后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)之間、各行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分不規(guī)范，職能重疊、多頭管理、爭(zhēng)利諉責(zé)現(xiàn)象嚴(yán)重，正副職之間權(quán)力分配不夠合理。由于部門利益糾葛等原因，這一行政管理“頑癥”至今尚未根本解決。職責(zé)不明不僅造成了行政管理運(yùn)作的不暢，而且使責(zé)任追究異常艱難。由于職權(quán)不清，難以確定責(zé)任人，最終的處理極有可能是行政問責(zé)制歸之無效和不公平。因此，必須科學(xué)合理地明確政府部門及其工作人員的工作職責(zé)，進(jìn)一步推進(jìn)政府管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化。鄧小平多次強(qiáng)調(diào)，要改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度，把政府“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情，堅(jiān)決交出去，即交給社會(huì)自己去管理。未來我國(guó)行政管理的調(diào)整目標(biāo)應(yīng)是小政府、大社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)管理事務(wù)不能也沒有必要事無巨細(xì)、大包大攬、無所不管，該由什么主體管理的事情，就應(yīng)該交給他們自己去管理。

強(qiáng)化干部履行職責(zé)的考核監(jiān)督。在一段時(shí)間內(nèi)，有的地方和部門在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)上存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，片面強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“顯性指標(biāo)”，而忽視對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面的考核監(jiān)督，導(dǎo)致有的領(lǐng)導(dǎo)干部“見物不見人”，注重眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；重視局部利益，缺乏全局觀念；不顧實(shí)際需要，盲目貪大求全，大上高污染、高耗能、見效快但安全性、可持續(xù)性差的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，大搞“大廣場(chǎng)”、“大馬路”等“政績(jī)工程”，浪費(fèi)了大量寶貴的人力、財(cái)力、物力，加劇了社會(huì)矛盾激化。有資料顯示：“在過去20多年里，中國(guó)的GDP年均增長(zhǎng)9.5%，這其中，至少有18%是靠資源和環(huán)境的‘透支’實(shí)現(xiàn)的。”這些數(shù)據(jù)表明，在政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中片面強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)，是引發(fā)資源過度消耗、環(huán)境嚴(yán)重破壞、社會(huì)嚴(yán)重失衡的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｒ虼?，科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、政治文明建設(shè)等多方面的內(nèi)容，重視對(duì)社會(huì)和諧、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)和民生改善等方面的評(píng)價(jià)，既要考核“顯績(jī)”，又要考核“潛績(jī)”，更要考核干部為取得某項(xiàng)政績(jī)所付出的代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)穩(wěn)定成本、環(huán)境成本、政治成本、機(jī)會(huì)成本等。必須嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告、述職述廉、民主評(píng)議、誡勉談話、民主生活會(huì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和質(zhì)詢制等制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的監(jiān)督。要充分發(fā)揮各級(jí)信訪、政風(fēng)行風(fēng)熱線、投訴中心等載體的作用，建立和完善各級(jí)行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的民意調(diào)查制度。要把黨組織的考核與群眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，將老百姓滿意不滿意、高興不高興作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的根本標(biāo)準(zhǔn)。

完善責(zé)任落實(shí)保障機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道?！甭鋵?shí)這一要求，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障制度，加強(qiáng)社會(huì)矛盾源頭治理，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。針對(duì)于此，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)待人民群眾的利益訴求一定要高度重視，堅(jiān)持以人為本的導(dǎo)向和“群眾利益無小事”的原則，想盡一切辦法解決人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益矛盾，使矛盾在人民內(nèi)部得到妥善解決、合理調(diào)節(jié)。凡是涉及群眾利益的問題，都要從對(duì)全體人民的統(tǒng)籌兼顧這個(gè)視角出發(fā)，就當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際可能條件，同各方面的人協(xié)商，作出各種適當(dāng)?shù)陌才拧Ｒ獜姆?wù)對(duì)象的大眾化、服務(wù)方式的務(wù)實(shí)化、服務(wù)內(nèi)容的透明化、服務(wù)能力的現(xiàn)代化這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，真正提高社會(huì)管理能力，提升服務(wù)水平與質(zhì)量，讓公眾享有平等的公共權(quán)利和高質(zhì)量的公共服務(wù)。