公務(wù)員工資調(diào)整中的輿論困境與解決措施

○ 趙俊福

公務(wù)員工資一直是社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，公務(wù)員工資調(diào)整更是一個(gè)十分敏感的話題。無(wú)論是官方還是媒體每每披露一些公務(wù)員工資方面的信息都會(huì)引起廣泛的社會(huì)輿論。圍繞公務(wù)員工資的各種爭(zhēng)論已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了這份工資本身的份量。在媒體高度發(fā)達(dá)、信息爆炸的時(shí)代，“厚重”的公務(wù)員工資卻飄搖在該不該漲、漲多漲少的輿論漩渦中不能自拔。公眾太多的爭(zhēng)論已經(jīng)淹沒(méi)了公務(wù)員工資的真實(shí)情況以及工資的本質(zhì)，公務(wù)員工資調(diào)整也由此陷入了輿論困境。

一、公務(wù)員工資陷入輿論困境的主要原因

公務(wù)員工資之所以能夠牽動(dòng)眾多人的神經(jīng)，引發(fā)廣泛的社會(huì)輿論，是主客觀兩方面原因共同作用的結(jié)果。這其中既有人們對(duì)工資含義的理解不足，工資相關(guān)概念的混淆，對(duì)公務(wù)員職業(yè)認(rèn)識(shí)的偏差，也有公務(wù)員工資制度自身存在的問(wèn)題。

（一）學(xué)術(shù)定義與現(xiàn)實(shí)認(rèn)識(shí)的差距

工資的定義是勞動(dòng)力市場(chǎng)交換中，對(duì)勞動(dòng)者提供勞動(dòng)的回報(bào)。工資的定義反映了工資的內(nèi)涵，對(duì)比學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)比較一致。但在工資定義的外延上人們卻有不同的認(rèn)識(shí)。從狹義的角度上講，福利、延期收入和非貨幣收入不屬于工資的組成部分。但從廣義上講，工資作為勞動(dòng)成本，勞動(dòng)者從事勞動(dòng)所獲得的所有收入都屬于工資，其中包括工資、津貼、獎(jiǎng)金以及所有貨幣收入和非貨幣收入。學(xué)術(shù)上對(duì)工資概念的界定與現(xiàn)實(shí)中人們認(rèn)識(shí)的差距，造成公務(wù)員工資構(gòu)成、水平與實(shí)際情況的感覺(jué)錯(cuò)位，產(chǎn)生認(rèn)識(shí)偏差。加之個(gè)別公務(wù)員隱性收入的存在，工資定義界定不清與有限事實(shí)的相互印證，強(qiáng)化了人們的這種認(rèn)識(shí)。

（二）工資相關(guān)概念的混淆

一方面，工資和福利概念上的混淆。一般來(lái)講，工資通常是以貨幣形式支付給勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬。工資不包括社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、福利等費(fèi)用。福利則是一種間接性報(bào)酬，其所包括的內(nèi)容更為寬泛。廣義的福利包括了除工資、獎(jiǎng)金以外的所有待遇，如帶薪休假、健康保險(xiǎn)等。工資和福利是薪酬的兩個(gè)重要組成部分。福利在一定程度上可以對(duì)工資進(jìn)行補(bǔ)充，但是工資與福利又是不同的，工資的構(gòu)成和水平相對(duì)固定，易升難降，是剛性的、顯性的。福利則具有靈活性，除了一些法定福利外，還有一些補(bǔ)充福利，其構(gòu)成項(xiàng)目可以變化，而且具有隱蔽性。在談?wù)摴珓?wù)員工資時(shí)將顯性工資與隱性福利混淆，不同的衡量口徑，自然就產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)結(jié)果。

另一方面，陽(yáng)光工資與灰色收入的混淆?；疑杖肟梢岳斫鉃榻橛诤戏ㄊ杖肱c非法收入之間的各種非正常收入。它通常從不透明的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得，如在非公務(wù)活動(dòng)中收受禮金的；單位巧立名目自發(fā)的各種福利、補(bǔ)助等?；疑杖朐诓糠止珓?wù)員中存在，但它并不是一個(gè)普遍性的問(wèn)題。在談?wù)摴珓?wù)員工資時(shí)將灰色收入作為衡量公務(wù)員工資收入的一部分既存在以偏概全之嫌，也不盡科學(xué)合理。

（三）職業(yè)屬性認(rèn)識(shí)偏差對(duì)公務(wù)員工資水平的感覺(jué)替代

公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。他的職業(yè)屬性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從工作內(nèi)容上看是代替國(guó)家，按照法律履行公職的人員；二是他們統(tǒng)一使用國(guó)家編制；三是工資福利統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。這些屬性和我國(guó)公務(wù)員管理體制決定了這一職業(yè)的穩(wěn)定性，因此也被人們譽(yù)為“鐵飯碗”，再加之中國(guó)傳統(tǒng)文化中的官本位思想的影響，一些人會(huì)產(chǎn)生公務(wù)員這一職業(yè)具有社會(huì)地位高、工作體面等積極認(rèn)識(shí)偏差。但部分官員腐敗，服務(wù)質(zhì)量不高，人們對(duì)公務(wù)員群體不滿情緒等也讓人們產(chǎn)生公務(wù)員不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、人浮于事、無(wú)所事事的消極認(rèn)識(shí)偏差。

人們?cè)谡務(wù)摴珓?wù)員工資時(shí)，往往會(huì)把這些職業(yè)屬性所帶來(lái)積極和消極認(rèn)識(shí)加入到工資里面，不能獨(dú)立地看待公務(wù)員工資。將公務(wù)員的職業(yè)屬性對(duì)工資水平進(jìn)行替代，對(duì)職業(yè)屬性認(rèn)識(shí)的偏差造成了對(duì)公務(wù)員工資理解的偏差。地位高，工作體面，收入低些被視為是合情的，少勞少獲被視為合理。因此，公務(wù)員工資水平要低于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門，公務(wù)員工資多年不增長(zhǎng)就成了合情合理的。

（三）公務(wù)員收入分配制度不夠完善

盡管國(guó)家已經(jīng)對(duì)公務(wù)員工資制度進(jìn)行了多次改革，對(duì)公務(wù)員工資津補(bǔ)貼進(jìn)行了多次規(guī)范，但在公務(wù)員工資管理和發(fā)放方面仍然存在著不透明、不完善之處。從目前的工資結(jié)構(gòu)而言，有關(guān)公務(wù)員基本工資和職務(wù)工資的標(biāo)準(zhǔn)和變動(dòng)的規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)明確，但津補(bǔ)貼方面還存在著標(biāo)準(zhǔn)不明、比例過(guò)大的問(wèn)題。在一些單位，除正常工資以外的收入和福利待遇上還存在濫發(fā)福利的情況。正如酒與污水的管理定律所講的那樣，把一杯酒倒進(jìn)一桶污水中，你得到的是一桶污水；把一杯污水倒進(jìn)一桶酒中，你得到的還是一桶污水。公務(wù)員工資方面也存在“一滴污水破壞一桶酒”的情況。

二、理性地認(rèn)識(shí)公務(wù)員工資

一是公務(wù)員工資和整體收入水平不高。公務(wù)員基本工資已有9年未作調(diào)整，津補(bǔ)貼也多次進(jìn)行了規(guī)范。無(wú)論是衡量口徑寬窄與否，公務(wù)員的收入水平都不算不高。自2006年公務(wù)員工資改革后，截止2013年底，我國(guó)的GDP增長(zhǎng)了1.62倍，在崗職工收入增長(zhǎng)1.49倍，城鎮(zhèn)在崗職工的年工資收入已達(dá)52388元，這個(gè)水平已經(jīng)相當(dāng)于實(shí)施陽(yáng)光工資后處級(jí)干部的年工資收入。中國(guó)公務(wù)員結(jié)構(gòu)中，特別是基層公務(wù)員中處級(jí)干部的比例又能占多少?據(jù)社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)部和社科文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)《2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)前景分析》公布數(shù)據(jù)顯示，早在2012年，公務(wù)員年平均工資46207元的收入已略低于城鎮(zhèn)單位平均工資。

二是個(gè)別公務(wù)員的隱性收入不代表公務(wù)員的整體情況。從公務(wù)員總量上看，截止2013年底全國(guó)共有公務(wù)員717.1萬(wàn)。在人員級(jí)別構(gòu)成上，基層公務(wù)員占據(jù)絕大部分，超過(guò)60%。以安徽省為例，2012年有縣鄉(xiāng)公務(wù)員14.4萬(wàn)人，占全省公務(wù)員總數(shù)的63.9%。對(duì)于基層公務(wù)員而言由于行政級(jí)別限制，工資很難晉升，福利待遇一般。在國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管的背景下，利用權(quán)力尋租的空間已經(jīng)很小，個(gè)人也很少能有權(quán)利或利用權(quán)力為個(gè)人牟利。

三是公務(wù)員工資制度上存在一些問(wèn)題。結(jié)構(gòu)不合理，津補(bǔ)貼占工資比重過(guò)高。中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南曾指出：“我國(guó)公務(wù)員基本工資的比重約在20%至30%之間，而各類津補(bǔ)貼要占到60%至70%，這是任何國(guó)家都沒(méi)有過(guò)的現(xiàn)象。這影響了工資的調(diào)節(jié)功能，擴(kuò)大了公務(wù)員群體內(nèi)部和地區(qū)間的差距。同時(shí)，津補(bǔ)貼調(diào)整的隱蔽性，影響公務(wù)員工資收入的透明、規(guī)范。

三、公務(wù)員工資調(diào)整的主要措施

由于各種原因，人們對(duì)公務(wù)員工資有著不同的認(rèn)識(shí)。但從公務(wù)員工資的實(shí)際情況及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的大背景出發(fā)，營(yíng)造一個(gè)良好的輿論氛圍，消解社會(huì)怨氣，形成正確認(rèn)識(shí)，調(diào)整公務(wù)員工資水平是十分必要的。

（一）前提：規(guī)范公務(wù)員工資管理，增強(qiáng)公務(wù)員工資的透明性

正如人們常說(shuō)的那句話——打鐵還需自身硬，在人們對(duì)公務(wù)員工資的理解、認(rèn)識(shí)上存在偏差的情況下，要進(jìn)一步完善公務(wù)員分配制度，加強(qiáng)公務(wù)員工資的管理，規(guī)范津補(bǔ)貼的發(fā)放。

公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中，基本工資是固定的部分，津補(bǔ)貼則是相對(duì)靈活。合理的津補(bǔ)貼能夠發(fā)揮調(diào)控和激勵(lì)作用。但不規(guī)范的津補(bǔ)貼發(fā)放則會(huì)拉大不同區(qū)域的收入差距，削弱津補(bǔ)貼的調(diào)控作用，不容易監(jiān)督，降低了工資收入的透明性。因此要進(jìn)一步整頓津補(bǔ)貼、規(guī)范公務(wù)員分配秩序，要開(kāi)前門、正門，同時(shí)必須關(guān)后門、斜門，把各地所有津補(bǔ)貼等都納入整頓監(jiān)管范圍。把一些制度外的收入納入到制度內(nèi)，增強(qiáng)公務(wù)員工資的透明性。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員收入的監(jiān)督管理。堅(jiān)決防止一滴污水所帶來(lái)的影響，要在加“酒”之前先倒掉“污水”，正本清源，同時(shí)要防止污水流入“酒”中。

（二）途徑：建立公務(wù)員正常工資的調(diào)整機(jī)制

工資水平的變化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的產(chǎn)物。截至目前為止，很多行業(yè)都沒(méi)有建立起正常工資的增長(zhǎng)機(jī)制。就公務(wù)員工資而言，公務(wù)員工資增長(zhǎng)主要靠晉升職務(wù)、晉升級(jí)別和級(jí)別檔次來(lái)調(diào)整工資水平。如果沒(méi)有職務(wù)變化，公務(wù)員的級(jí)別工資每5年晉升一個(gè)級(jí)別，每?jī)赡暝谒诩?jí)別內(nèi)晉升一個(gè)檔次。對(duì)于基層公務(wù)員而言，職務(wù)晉升的機(jī)會(huì)很少，而通過(guò)級(jí)別和級(jí)別檔次晉升工資絕對(duì)額又很少。這種公務(wù)員內(nèi)部工資增長(zhǎng)機(jī)制很難發(fā)揮作用。

自2006年公務(wù)員工資改革以后，將近10年，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)一直沒(méi)有做過(guò)調(diào)整?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員工資調(diào)整的表述只有兩句話：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！钡嗄陙?lái)公務(wù)員工資原地踏步的事實(shí)表明，公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制并未建立起來(lái)。因此有必要建立公務(wù)員工資的定期調(diào)整機(jī)制，合理地確定公務(wù)員工資水平。

（三）方式：加強(qiáng)公務(wù)員工資調(diào)查比較及結(jié)果應(yīng)用

建立公務(wù)員工資正常調(diào)整的重要方式就是建立工資調(diào)查比較制度。定期對(duì)公務(wù)員和其他人員的工資水平進(jìn)行橫向調(diào)查比較，作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的參考依據(jù)，使公務(wù)員工資水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平以及公務(wù)員的工作職責(zé)任務(wù)等相適應(yīng)，形成公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制。譬如美國(guó)，早在1957年就專門成立了部際間的研究機(jī)構(gòu)，對(duì)政府公務(wù)員和私營(yíng)企業(yè)人員的工資狀況進(jìn)行調(diào)查，提出解決意見(jiàn)。隨后又頒布《聯(lián)邦工資改革法》、《聯(lián)邦工資比較法》提出“工資比較原則”，規(guī)定政府各職能的公務(wù)員，應(yīng)與私營(yíng)企業(yè)相當(dāng)職位人員的工資水平上保持大體平衡。1978年頒布的《文官改革法》，規(guī)定工資不僅要參照全國(guó)私營(yíng)企業(yè)人員的工資水平，還應(yīng)參照當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)企業(yè)的工資水平。在日本，日本人事院每年對(duì)所有本國(guó)公務(wù)員和40人以上規(guī)模的企業(yè)以及事務(wù)所的四個(gè)月工資水平進(jìn)行調(diào)查，比較后制定出國(guó)家公務(wù)員下一年度工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國(guó)公務(wù)員尚未建立起公務(wù)員工資的調(diào)查比較機(jī)制，有必要通過(guò)建立專業(yè)和專門機(jī)構(gòu)，開(kāi)展深入調(diào)查，運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法建立完整數(shù)據(jù)庫(kù)，為工資比較提供精確的數(shù)據(jù)支撐，并加強(qiáng)結(jié)果的使用，增強(qiáng)工資調(diào)整的主動(dòng)性和科學(xué)性。