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社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)城市反貧困政策的調(diào)適及啟示

所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期是指從19世紀(jì)30至40年代到1910年，德國(guó)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。19世紀(jì)上半期由于工業(yè)革命悄然勃興，市民社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成，德國(guó)城市反貧困制度也日趨成熟，其中以1853年的埃伯菲爾德體制聞名于世，主張用以工代賑的方式取代傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)模式。19世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著工業(yè)化的高速推進(jìn)與社會(huì)的急遽轉(zhuǎn)型，國(guó)內(nèi)階級(jí)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，以往作為家庭或個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的年老、疾病、工傷、失業(yè)等特定事件，亦逐漸成為一種社會(huì)性的群體風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而危及到社會(huì)的穩(wěn)定，形成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，然而僅僅依靠城市救濟(jì)體制難以解決工業(yè)化所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)日趨高漲的工人運(yùn)動(dòng)，德國(guó)政府為了保持社會(huì)穩(wěn)定，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，使城市的反貧困政策實(shí)現(xiàn)了從單純依靠社會(huì)救濟(jì)的濟(jì)貧制度向以預(yù)防性的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。本文擬結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)城市反貧困政策的調(diào)適，剖析各種不同因素對(duì)德國(guó)城市反貧困政策調(diào)整的影響，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的意義。

一、經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期以經(jīng)濟(jì)利益取向?yàn)橹鞯某鞘蟹簇毨д摺２茽柕麦w制

19世紀(jì)30、40年代，隨著工業(yè)化穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷涌向城市。城市居民貧富差距逐漸呈現(xiàn)出加速分化的趨勢(shì)，一部分人依靠自身優(yōu)勢(shì)率先富起來(lái)；但同時(shí)也有相當(dāng)數(shù)量的居民受自身?xiàng)l件與制度因素的影響，在激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗而陷入貧困，對(duì)這部分出現(xiàn)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的貧困群體，需出臺(tái)相應(yīng)的政策進(jìn)行社會(huì)救助。為此，普魯士政府于1842年12月31日頒布了《濟(jì)貧定居法》，[1]將貧困分為無(wú)助貧困、非自愿失業(yè)的貧困與游手好閑的貧困。該法案規(guī)定懲罰流浪漢、乞丐與自身懶惰、不愿意工作之人，將其拘禁6周至半年不等；還規(guī)定了經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立以及靠自己謀生的人能夠自由選擇居住地，改變了過(guò)去以出生地為主的濟(jì)貧原則，確立了以居住地為主的濟(jì)貧原則，即必須在新社區(qū)居住3年，才有權(quán)利要求新社區(qū)提供社會(huì)救濟(jì)，并且如果有3年不在社區(qū)居住，社區(qū)將取消對(duì)其救濟(jì)資格。如果在新社區(qū)居住未滿3年的市民要求救濟(jì)時(shí)，新社區(qū)可以要求他返回原居住地申請(qǐng)社會(huì)救濟(jì)。雖然該法案能夠暫時(shí)為一部分處于失業(yè)狀態(tài)流動(dòng)人口提供救濟(jì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這些救濟(jì)措施對(duì)城市大多數(shù)貧民來(lái)說(shuō)只不過(guò)是杯水車薪，很難從根本上解決困擾他們的貧困問(wèn)題。

《濟(jì)貧定居法》在實(shí)施過(guò)程中其弊端逐漸凸顯出來(lái)。城市濟(jì)貧機(jī)構(gòu)對(duì)接受救濟(jì)的人調(diào)查粗略、管理混亂，而且現(xiàn)存的公共救濟(jì)體制造成了大量接受救濟(jì)的人不求上進(jìn)，形成了懶惰風(fēng)氣。更為嚴(yán)重的是救濟(jì)資金捉襟見(jiàn)肘，不但難以給更多應(yīng)救濟(jì)的人提供社會(huì)救助，而且原有的濟(jì)貧體制還把城市財(cái)政推到了破產(chǎn)的邊緣，它已成為大多數(shù)城市非常棘手的社會(huì)問(wèn)題，因而有識(shí)之士呼吁改革濟(jì)貧體制。1853年，德國(guó)的工業(yè)城市埃伯菲爾德出臺(tái)了新濟(jì)貧政策，史稱“埃伯菲爾德體制”。它提倡完善院外救濟(jì)體制，凸顯了自愿監(jiān)管人員在城市反貧困過(guò)程中的作用，通過(guò)監(jiān)管人員詳細(xì)調(diào)查受濟(jì)者的情況，幫助有勞動(dòng)能力受濟(jì)者找到合適的工作。[2]這不僅為勞動(dòng)市場(chǎng)提供了充足勞動(dòng)力，也使接受救濟(jì)者能自食其力養(yǎng)家糊口。

埃伯菲爾德體制將城市劃分為幾個(gè)大的社區(qū)實(shí)施管理，再把這些社區(qū)細(xì)分為街區(qū)，由每個(gè)街區(qū)的自愿濟(jì)貧監(jiān)管人員負(fù)責(zé)管理該街區(qū)。這些街區(qū)監(jiān)管人員組成了“街區(qū)管理委員會(huì)”，通常兩個(gè)星期他們舉行一次會(huì)議來(lái)處理一些重要的濟(jì)貧事務(wù)。由于埃伯菲爾德體制以工代賑的濟(jì)貧思想著稱，因而監(jiān)管人員的主要職責(zé)就是為有勞動(dòng)能力的受濟(jì)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。在實(shí)踐中對(duì)有工作能力的受濟(jì)者提供什么樣的救濟(jì)，主要取決于他的年齡、身體條件以及家庭狀況.既然救濟(jì)申請(qǐng)者希望得到一些就業(yè)機(jī)會(huì)，而對(duì)薪金與工作條件一般是不予考慮的，只有愿意接受這樣的工作，才能知道申請(qǐng)者是否值得提供救濟(jì)。當(dāng)然申請(qǐng)救濟(jì)的人也往往處于很尷尬的局面，因?yàn)橥ㄟ^(guò)這種方式可以得知他們能夠自食其力，其實(shí)并不需要社會(huì)救濟(jì)。給最貧困的人員提供救濟(jì)是埃伯菲爾德體制首要的救濟(jì)原則，不過(guò)也給那些沒(méi)有技術(shù)的勞動(dòng)者提供較少的救濟(jì)，埃伯菲爾德體制對(duì)受濟(jì)者主要提供暫時(shí)的社會(huì)救濟(jì)。但如果他在受救濟(jì)期間工作出色能夠讓監(jiān)管人員滿意，有時(shí)也能夠得到長(zhǎng)期的工作機(jī)會(huì)。

與19世紀(jì)中期以前德國(guó)城市反貧困政策相比，埃伯菲爾德體制主要有以下特點(diǎn)：

第一，埃伯菲爾德體制主要強(qiáng)調(diào)“個(gè)人主義”即個(gè)人通過(guò)工作來(lái)徹底戰(zhàn)勝貧困。它依靠友好的自愿監(jiān)管者管理受濟(jì)者，受濟(jì)者則通過(guò)自己辛勤工作戰(zhàn)勝貧困，改變以往被動(dòng)接受政府救濟(jì)，突出個(gè)人在戰(zhàn)勝貧困過(guò)程中的主體地位。[3]埃伯菲爾德體制之所以能夠給受濟(jì)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)主要是由于城市中產(chǎn)階級(jí)的廣泛參與，其中還包括一些頗有資望的銀行家與企業(yè)家、商人、農(nóng)業(yè)資本家也擔(dān)任監(jiān)管員，他們對(duì)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)市場(chǎng)非常熟悉。因而埃伯菲爾德體制在解決貧困問(wèn)題上更倚重個(gè)人、社會(huì)而不是政府。

第二，埃伯菲爾德體制突出“權(quán)力分散”的原則?！皺?quán)力分散”主要指決策權(quán)從城市濟(jì)貧機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到自愿監(jiān)管者。傳統(tǒng)的濟(jì)貧方式對(duì)受濟(jì)者是否值得救濟(jì)，主要依靠城市濟(jì)貧機(jī)構(gòu)的救濟(jì)委員會(huì)討論決定。然而在埃伯菲爾德體制中自愿監(jiān)管者有權(quán)評(píng)判受濟(jì)者是否需要救濟(jì)，并監(jiān)控他們的行為。由于這些自愿監(jiān)管者大多數(shù)屬于小資產(chǎn)階級(jí)抑或中產(chǎn)階級(jí)市民，也是當(dāng)時(shí)城市納稅的主體，因而都愿意對(duì)社會(huì)救濟(jì)的成本進(jìn)行控制，故主張對(duì)受救濟(jì)者提供暫時(shí)性的社會(huì)救濟(jì)。[4]相比而言，19世紀(jì)中期以前，政府通常對(duì)受困者提供長(zhǎng)期的社會(huì)救濟(jì)，而沒(méi)有有效的監(jiān)管機(jī)制，往往不能徹底解決城市貧困問(wèn)題。

19世紀(jì)60年代中期，埃伯菲爾德體制取得了初步成功，該市受濟(jì)者占城市總?cè)丝诒壤黠@下降，從19世紀(jì)中期10%降至2%。19世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著城市化快速發(fā)展與人口流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)，許多城市難以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的貧困人口，紛紛建立了埃伯菲爾德體制。據(jù)統(tǒng)計(jì)19世紀(jì)60年代，僅有8城市到19世紀(jì)90年代已增至40多個(gè)城市采用埃伯菲爾德反貧困政策。[5]

綜上所述，埃伯菲爾德體制是與19世紀(jì)中期德國(guó)工業(yè)起飛的國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)救濟(jì)體制。它作為補(bǔ)救模式的城市反貧困制度，是以需求而不是以貢獻(xiàn)來(lái)確定社會(huì)救濟(jì)享受者的資格，主要通過(guò)社會(huì)再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)。[6]埃伯菲爾德體制鼓勵(lì)受濟(jì)者自力更生重新再就業(yè)，為解決城市貧困問(wèn)題提供了新思路，同時(shí)也避免了早期的社會(huì)救濟(jì)體制反對(duì)有勞動(dòng)能力者接受救濟(jì)的尷尬局面。隨著工業(yè)化的全面推進(jìn)，埃伯菲爾德體制在許多城市逐漸被推廣開(kāi)來(lái)，這不僅節(jié)約了社會(huì)救濟(jì)的成本，也將有限的社會(huì)濟(jì)貧資金提供給最需要救濟(jì)之人，提高了城市反貧困效率。當(dāng)然隨著工業(yè)化高速發(fā)展與德國(guó)社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型，以往作為個(gè)人或家庭的養(yǎng)老、疾病等個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)逐漸演變?yōu)槿后w風(fēng)險(xiǎn)，僅僅依靠社會(huì)救濟(jì)難以解決由于工業(yè)化所造成的大規(guī)模的城市貧困問(wèn)題。

二、高速工業(yè)化時(shí)期以社會(huì)安全取向?yàn)橹鞯某鞘蟹簇毨е贫取鐣?huì)保險(xiǎn)制度

城市化的快速發(fā)展使社會(huì)問(wèn)題層出不窮，已有城市反貧困政策難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，因而亟需調(diào)整。隨著第二次科技革命的興起，德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，逐漸確立起以工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性變化。[7]隨著工業(yè)化的深入推進(jìn)，日益增長(zhǎng)的農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力進(jìn)入城市工作，并逐漸形成一個(gè)龐大的城市無(wú)產(chǎn)者階層。作為家庭或個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的年老、疾病、工傷、失業(yè)等特定事件，亦逐漸成為一種社會(huì)性的群體風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而危及到社會(huì)的穩(wěn)定。在這種情形下，僅僅靠以往社會(huì)救濟(jì)政策難以解決日益突出的社會(huì)問(wèn)題。因此，工業(yè)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度也逐步提上日程。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也為德國(guó)實(shí)行城市反貧困政策提供了物質(zhì)保障。1871年德意志帝國(guó)的建立，不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)一，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)1870—1913年期間，德國(guó)工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)高達(dá)3.2%，遠(yuǎn)高于英、法等老牌資本主義強(qiáng)國(guó)。到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，德國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)能力躍升為僅次于美國(guó)的世界大國(guó)。[8]經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)也為德國(guó)實(shí)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，德國(guó)學(xué)術(shù)界也呼吁德國(guó)政府在城市建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。這一時(shí)期新歷史學(xué)派為社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立提供了理論依據(jù)。他們激烈批評(píng)英國(guó)所倡導(dǎo)自由放任的資本主義的學(xué)說(shuō)，積極主張國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)以及對(duì)資本主義帶來(lái)不良后果，要求政府采取積極措施，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，改善工人生活狀況，解決社會(huì)問(wèn)題，極力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[9]新歷史學(xué)派的主張?jiān)谝欢ǔ潭壬线m應(yīng)了德國(guó)建立工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要，為社會(huì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立提供了思想源泉。

德國(guó)作為后起的資本主義國(guó)家，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期階級(jí)關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜、日益突出的國(guó)內(nèi)勞資關(guān)系也成為社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立的重要因素。由于德意志第二帝國(guó)建立過(guò)程中并沒(méi)有經(jīng)過(guò)徹底的資產(chǎn)階級(jí)革命，所以容克貴族仍然在國(guó)家政權(quán)中處于統(tǒng)治地位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇轉(zhuǎn)型，日益壯大的資產(chǎn)階級(jí)要求分享政治權(quán)利，對(duì)容克貴族的統(tǒng)治構(gòu)成了一定的威脅。容克貴族為了鞏固其特權(quán)地位，提高政治聲望，與工業(yè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合進(jìn)一步遏制正在崛起的資產(chǎn)階級(jí)的勢(shì)力。另外，面對(duì)日益高漲的社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)，容克貴族感到非?？只?。出于緩解國(guó)內(nèi)日益嚴(yán)重的勞資關(guān)系與瓦解的社會(huì)主義工人運(yùn)動(dòng)的需要，以俾斯麥為代表的容克貴族統(tǒng)治者積極探索解決城市貧困問(wèn)題社會(huì)保障之路。

為了緩解國(guó)內(nèi)日益嚴(yán)重的勞資關(guān)系，保持社會(huì)穩(wěn)定，以俾斯麥為代表的德國(guó)政府決定建立強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)制度。1883年德國(guó)政府頒布的《疾病保險(xiǎn)法》是世界上第一部疾病保障立法，標(biāo)志著社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)作為一種強(qiáng)制性社會(huì)保障制度的開(kāi)始。[10]德國(guó)《疾病保險(xiǎn)法》的實(shí)施使傳統(tǒng)的慈善救助或互助機(jī)制向前邁了一大步。最初德國(guó)的法令并沒(méi)有規(guī)定病人接受治療后直接將費(fèi)用交給醫(yī)生。法令中沒(méi)有確定支付方式，但大多數(shù)基金會(huì)的做法是按人頭均攤，即醫(yī)生按其看病人數(shù)而領(lǐng)月薪。這種支付方式比起直接支付來(lái)，形成了醫(yī)療保險(xiǎn)最重要的特征：使受保人能享有定期的醫(yī)療服務(wù)。德國(guó)的疾病保險(xiǎn)法對(duì)以后許多國(guó)家政府設(shè)計(jì)的社會(huì)保障基本模式產(chǎn)生了重要影響。[11]

1884年，德國(guó)政府頒布了《意外事故保險(xiǎn)法》，1889年又頒布了《老年殘疾保險(xiǎn)法》，該法案是一個(gè)正規(guī)的首次面向全體工薪勞動(dòng)者提供的老年、傷殘保障的立法。后來(lái)這一寺法又加入了遺屬撫恤保障的內(nèi)容。1889年《老年殘疾保險(xiǎn)法》的重要性體現(xiàn)在這是一項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性繳費(fèi)的計(jì)劃安排，費(fèi)用來(lái)自雇主、雇員和政府三方，這樣使制度的資金來(lái)源避免了完全由政府負(fù)擔(dān)的財(cái)力限制；其次，由于這是一項(xiàng)繳費(fèi)性計(jì)劃安排，當(dāng)雇員進(jìn)行了繳費(fèi)也就取得了領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，這種安排同那些與經(jīng)濟(jì)調(diào)查相關(guān)聯(lián)的“救助”方式相比，不僅免去了有損人格的缺陷，也使各種繁瑣手續(xù)得到了簡(jiǎn)化，以便管理；最后，在保障范圍上解決了雇傭勞動(dòng)者、工薪人員這一社會(huì)最多的成員的養(yǎng)老保障，因而解決了社會(huì)的主要矛盾。[11]

1911年7月頒布《帝國(guó)保險(xiǎn)法》，由此前頒布的社會(huì)保險(xiǎn)法案組成。自此，德國(guó)構(gòu)建了當(dāng)時(shí)世界上較為完備的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使工人階級(jí)獨(dú)立于社會(huì)救濟(jì)體制，在一定程度上也能解決社會(huì)救濟(jì)資金不足的矛盾。

19世紀(jì)80年代德國(guó)政府頒布社會(huì)保險(xiǎn)法案的同時(shí)，進(jìn)一步完善社會(huì)救濟(jì)法案。社會(huì)保險(xiǎn)制度只是減少了短期的疾病與醫(yī)療方面的救濟(jì)，公共救濟(jì)資金主要花在長(zhǎng)期救濟(jì)老人與沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的人員，這成為社會(huì)救濟(jì)的主要開(kāi)支此后1894年和1908年的修正案，都降低了受救濟(jì)的人的年齡限制，分別從24歲降到18歲與18歲到16歲。1908年修正案還規(guī)定了接受救濟(jì)的人居住時(shí)間從兩年降到了一年，這個(gè)法律也從定居救濟(jì)體制到臨時(shí)救濟(jì)體制過(guò)度，可以提供6到13周后來(lái)又從13周增加到26周，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)當(dāng)局延長(zhǎng)了救濟(jì)時(shí)間。這也是與當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)力自由勞動(dòng)、工業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)社會(huì)的興起有很大的關(guān)系。

綜上所述，德意志帝國(guó)時(shí)期城市反貧困制度呈現(xiàn)出了社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)救濟(jì)制度相結(jié)合特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出以解除勞動(dòng)者的后顧之憂為核心，強(qiáng)調(diào)受保障者的權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，通過(guò)建立政府、社會(huì)、雇主與個(gè)人之間的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)保障的互濟(jì)性的特點(diǎn)；而社會(huì)救濟(jì)制度則為沒(méi)有參保者提供了相應(yīng)的社會(huì)救助。二者是相輔相成的，互為補(bǔ)充，成為德國(guó)城市反貧困政策不可或缺的部分。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)城市反貧困政策調(diào)適的啟示

德意志帝國(guó)時(shí)期的城市反貧困政策的調(diào)整不僅適應(yīng)德國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，有力的提升了德國(guó)的綜合國(guó)力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1870—1913間，德國(guó)工業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)率高達(dá)3.5%,其增長(zhǎng)幅度超過(guò)英國(guó)、法國(guó)等老牌資本主義強(qiáng)國(guó)；其中鋼鐵產(chǎn)量約占世界的24.1%，躍居世界第二；化學(xué)產(chǎn)業(yè)約占世界的90%，電力產(chǎn)業(yè)也雄踞世界首位；據(jù)統(tǒng)計(jì)1913年，德國(guó)工業(yè)生產(chǎn)占世界工業(yè)生產(chǎn)總額比重的16%，雄踞歐洲之首，世界第二。[12]經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展德意志帝國(guó)迅速躋身于世界強(qiáng)國(guó)之列，到1913年德國(guó)綜合國(guó)力明顯提升，成為僅次于美國(guó)的世界性大國(guó)。社會(huì)保險(xiǎn)制度是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度超越，開(kāi)辟了一條全新的工業(yè)化背景下社會(huì)轉(zhuǎn)型的城市反貧困制度。他山之石，可以攻玉，通過(guò)對(duì)德國(guó)城市反貧困政策調(diào)適的研究能夠給我們提供重要的啟示：

第一，德國(guó)城市反貧困政策的調(diào)整是從社會(huì)救助型發(fā)展階段向社會(huì)保險(xiǎn)型發(fā)展階段演進(jìn)的過(guò)程。

19世紀(jì)上半葉，隨著工業(yè)化的興起與城市化的推動(dòng)，德國(guó)城市出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口，隨之城市的貧困、失業(yè)現(xiàn)象也急劇增加，僅僅依靠傳統(tǒng)的宗教慈善活動(dòng)也難以解決這些日益突出的社會(huì)問(wèn)題。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解部分社會(huì)成員的生存危機(jī)，政府逐漸介入濟(jì)貧事務(wù)，制定了以埃伯菲爾德體制為代表的城市反貧困政策。埃伯菲爾德體制通過(guò)發(fā)動(dòng)廣大城市中產(chǎn)階級(jí)為有勞動(dòng)能力的受濟(jì)者提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，使其自食其力養(yǎng)家糊口；對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力者進(jìn)行社會(huì)救助，在一定程度上緩解了當(dāng)時(shí)的嚴(yán)重社會(huì)貧困問(wèn)題。當(dāng)然這一時(shí)期的德國(guó)城市反貧困政策受當(dāng)時(shí)財(cái)力的局限事實(shí)上只是一種暫時(shí)性社會(huì)救助政策，不能從根本上解決社會(huì)成員的貧困問(wèn)題，尤其遇到個(gè)人年老、疾病、工傷、失業(yè)等特殊情況時(shí)，更是束手無(wú)策。

到19世紀(jì)80年代，隨著工業(yè)化的高速推進(jìn)，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，為了適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的需要，德國(guó)政府建立解除工人及其家屬后顧之優(yōu)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使其成為整個(gè)社會(huì)保障體系的主體。社會(huì)保險(xiǎn)制度也逐步完善：由最初建立的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，逐步發(fā)展到醫(yī)療、意外事故、養(yǎng)老等多項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，最終建立項(xiàng)目齊全的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系；保障水平也由初期的僅能維持生存，發(fā)展到保障基本生活。[13]

第二，工業(yè)化是德國(guó)城市反貧困政策調(diào)適的根本動(dòng)力。

工業(yè)化快速推進(jìn)導(dǎo)致了傳統(tǒng)家庭保障的社會(huì)功能日益弱化。一方面，工業(yè)化導(dǎo)致城市職工一般都要以工資收入為生，這些城市職工受制于其它因素(如失業(yè))的影響，已經(jīng)很難左右自己的經(jīng)濟(jì)生活，從而使其贍養(yǎng)老人的能力也逐漸下降。[11]另一方面，工業(yè)化和社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程也使轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，出現(xiàn)了龐大的老齡人口階層，并成為突出的社會(huì)問(wèn)題。二是社會(huì)生產(chǎn)方式和勞動(dòng)組織方式的嬗變導(dǎo)致社會(huì)勞動(dòng)者，尤其是城鎮(zhèn)勞動(dòng)者主要靠工薪維持生計(jì)，當(dāng)遇到個(gè)人年老、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就失去了收入保障。工業(yè)化削弱了家庭的保障機(jī)制，必然要求政府制定相應(yīng)社會(huì)保障機(jī)制以適應(yīng)工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要。

工業(yè)化在瓦解傳統(tǒng)家庭保障機(jī)制的同時(shí)，也推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展與社會(huì)財(cái)富的增加從而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。19世紀(jì)中期以來(lái)，德國(guó)先后經(jīng)過(guò)兩次技術(shù)革命的洗禮，社會(huì)生產(chǎn)力達(dá)到了質(zhì)的提高。19世紀(jì)晚期先后超過(guò)法國(guó)、英國(guó)，工業(yè)生產(chǎn)總值躍居歐洲第一。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會(huì)財(cái)富的不斷增長(zhǎng)也為社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。因而工業(yè)化削弱了傳統(tǒng)家庭保障機(jī)制，客觀上要求構(gòu)建適應(yīng)工業(yè)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也為城市反貧困政策的日益完善提高了物質(zhì)保證，從而成為德國(guó)城市反貧困政策調(diào)適的根本動(dòng)力。

第三，德國(guó)城市反貧困政策調(diào)整與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

德國(guó)城市反貧困政策是國(guó)家用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決日益突出的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的制度安排。因此，城市反貧困政策調(diào)整亦必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。一方面，社會(huì)發(fā)展變化決定著城市反貧困政策調(diào)整。工業(yè)化初期，德國(guó)城市出現(xiàn)了一些過(guò)剩農(nóng)村勞動(dòng)力，政府適當(dāng)調(diào)整社會(huì)救濟(jì)法案，及時(shí)給予流動(dòng)人口提供力所能及社會(huì)救助，緩解社會(huì)成員的生存危機(jī)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，德國(guó)完成了農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，隨之也產(chǎn)生了龐大的工人階級(jí)與嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，因而很自然地需要建立起相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度解決日益嚴(yán)重的社會(huì)貧困。如果城市反貧困政策嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在高速工業(yè)化時(shí)期政府仍然只有農(nóng)牧社會(huì)中的救災(zāi)濟(jì)貧政策，則工業(yè)社會(huì)所帶來(lái)的各種職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)便不可能得到及時(shí)化解，國(guó)家會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而形成社會(huì)危機(jī)。因此，社會(huì)發(fā)展客觀上決定著市民對(duì)城市反貧困制度的需求。另一方面．城市反貧困政策的實(shí)施無(wú)一例外地需要相應(yīng)的財(cái)力支撐。如果沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)力，城市反貧困政策就會(huì)變成無(wú)源之水、無(wú)本之木，即使制定出來(lái)也無(wú)法實(shí)施?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市反貧困政策實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)，城市反貧困政策只有適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要才能發(fā)揮出應(yīng)有的成效。因此城市反貧困政策必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)城市反貧困政策也經(jīng)歷了由19世紀(jì)上半葉以社會(huì)救濟(jì)為主到20世紀(jì)初以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主，以社會(huì)救濟(jì)為輔的調(diào)整；其價(jià)值取向也由經(jīng)濟(jì)利益為主逐漸轉(zhuǎn)向以社會(huì)安全為主。德國(guó)城市反貧困政策的調(diào)整不僅緩解了社會(huì)成員的生存危機(jī)，化解了由貧困問(wèn)題引起的群體性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，也為德國(guó)快速崛起提供有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。

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(編輯:佘小寧)

Adjustment of German Cities' Anti-poverty Policy in Social Transition and Its Inspiration

XU Ji-cheng,YANG Xin

(CollegeofHistoryandTourismCulture,ShanxiNormalUniversity,LinfenShanxi041004,China)

徐繼承,楊鑫

(山西師范大學(xué) 歷史與旅游文化學(xué)院，山西 臨汾 041004)

摘要：轉(zhuǎn)型時(shí)期德國(guó)積極從本國(guó)國(guó)情出發(fā)及時(shí)調(diào)整城市反貧困政策，使其實(shí)現(xiàn)了從補(bǔ)救模式的社會(huì)救濟(jì)體制向預(yù)防模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。自19世紀(jì)中期以來(lái)，德國(guó)借助工業(yè)化推動(dòng)形成了別具一格的城市反貧困制度，不僅緩解了社會(huì)成員的生存危機(jī)，化解了由貧困問(wèn)題引起的群體性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，也為德國(guó)快速崛起提供有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。

關(guān)鍵詞:反貧困政策;埃伯菲爾德體制;社會(huì)保險(xiǎn)制度

Abstract:German adjusted urban anti-poverty policies from poor relief to social insurance system in social transition.Since the mid-19th century,German has formed a special urban anti-poverty policies via industrialization,which not only relieved a severe survival crisis,decreased tremendous social risks,but also achieved the steady social transformation,thus providing a favorable domestic environment for the rapid rise of German.

Key words:Anti-poverty policy;Elberfeld system;Social insurance system

中圖分類號(hào)：K516

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2015)07-0739-07