張 旭

司法改革專(zhuān)題

最高人民法院巡回法庭在信訪(fǎng)治理過(guò)程中的功能分析
——以地方公共物品理論為視角

張 旭*

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出最高人民法院要設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件,就地解決糾紛和信訪(fǎng)矛盾，促進(jìn)信訪(fǎng)分流。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)最高人民法院巡回法庭提供的信訪(fǎng)服務(wù)進(jìn)行劃歸，確定其地方公共物品的屬性。并對(duì)沈陽(yáng)和深圳的兩處巡回法庭的信訪(fǎng)工作進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)巡回法庭的信訪(fǎng)服務(wù)正囿于地方公共物品特性的束縛之中，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了整體效果的發(fā)揮。因而應(yīng)采取相應(yīng)的舉措來(lái)克服這些束縛，以充分發(fā)揮巡回法庭分散解決社會(huì)矛盾、增進(jìn)公眾福祉的作用。

最高人民法院巡回法庭 地方公共物品 信訪(fǎng)治理

引 言

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”）》就“保證司法公正，提高司法公信力”制定了全面的舉措，其中部分內(nèi)容涉及信訪(fǎng)處理機(jī)制改革，為改革規(guī)劃了方針和路線(xiàn)，指明了方向和道路?！稕Q定》指出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！?參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”相關(guān)內(nèi)容。把信訪(fǎng)納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。2014年12月召開(kāi)的中央全面深化改革小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》。同月底，最高人民法院?jiǎn)?dòng)了試點(diǎn)工作，分別在深圳、沈陽(yáng)設(shè)立第一、第二巡回法庭，并在2015年初正式處理群眾信訪(fǎng)工作。

當(dāng)前，決定提出是基于時(shí)代背景，中國(guó)正處于改革轉(zhuǎn)型期中，信訪(fǎng)案件逐漸增多，信訪(fǎng)問(wèn)題解決不當(dāng)會(huì)帶來(lái)關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)、邊緣性風(fēng)險(xiǎn)以及輿論風(fēng)險(xiǎn),案件中各種不可控的意外因素會(huì)給最高人民法院帶來(lái)意外的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)信訪(fǎng)機(jī)制的不健全，途徑不通暢，使得公眾通過(guò)信訪(fǎng)來(lái)維護(hù)自己的利益往往要花費(fèi)很大的成本，有時(shí)甚至花費(fèi)了成本之后問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。而政府迫于社會(huì)維穩(wěn)的職責(zé)壓力，也要付出一定的成本去處理信訪(fǎng)問(wèn)題，否則就有可能加劇社會(huì)矛盾沖突，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。最高人民法院巡回法庭的設(shè)立，拉進(jìn)了最高人民法院與人民群眾在空間上的距離,為人民群眾提供形式多樣、方便快捷的司法服務(wù)，在維護(hù)公眾救濟(jì)權(quán)利方面發(fā)揮了積極的作用，但筆者研究發(fā)現(xiàn)，巡回法庭在解決信訪(fǎng)問(wèn)題過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了其效果的發(fā)揮。

一、最高人民法院巡回法庭信訪(fǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

從2015年2月2日開(kāi)始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待來(lái)訪(fǎng)案件500余批次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東、廣西、海南三個(gè)?。▍^(qū)）原來(lái)在最高人民法院本部的涉訴涉法信訪(fǎng)總量一年約2500人次，*參見(jiàn)武欣中：“巡回法庭成了‘信訪(fǎng)辦’”， 載《中國(guó)青年報(bào)》2015年3月3日。而第一巡回法庭設(shè)立半年多接待的信訪(fǎng)量就超過(guò)了7000人次。最高人民法院第二巡回法庭自2015年2月2日正式辦公至10月27日，已經(jīng)登記了二審民事案件58件以及刑事、民事、行政等申訴與申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?11件，接待群眾來(lái)訪(fǎng)28000余人次。*參見(jiàn)楊毅：“中國(guó)最高人民法院第二巡回法庭敲響高校開(kāi)庭‘第一槌’”，http://www.chinanews.com/sh/2015/10-27/7592484.shtml， 最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2015年12月18日。從最高人民法院設(shè)立的兩處巡回法庭的初期工作來(lái)看，深圳和沈陽(yáng)兩處巡回法庭按照信訪(fǎng)事項(xiàng)和案件就地解決為要求，為巡回區(qū)公眾提供了便利，切實(shí)維護(hù)了公眾的救濟(jì)權(quán)利；巡回法庭的公職人員積極履行職責(zé)，將信訪(fǎng)納入法治軌道，司法的公信力和司法形象得到了提升；在涉及到行政機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)案件解決過(guò)程中，通過(guò)要求行政機(jī)關(guān)參與應(yīng)訴和審判調(diào)解，倒逼行政機(jī)關(guān)樹(shù)立法治思維，明確自己的角色定位以及在法治政府中的不足，并及時(shí)修正，整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)明顯增強(qiáng)。總體上看巡回法庭在信訪(fǎng)治理中發(fā)揮了一定的積極作用。但仍然存在著一些問(wèn)題，主要出現(xiàn)了以下三方面問(wèn)題:

（一）信訪(fǎng)案件繁多與信訪(fǎng)服務(wù)供給不足的矛盾

巡回法庭的設(shè)立，激發(fā)了更多的本地申訴信訪(fǎng)案件的產(chǎn)生。在申訴信訪(fǎng)案件中，有許多信訪(fǎng)案件不在巡回法庭的受理范圍之內(nèi)。非準(zhǔn)確但值得參考的一則消息是：“巡回法庭半個(gè)月的信訪(fǎng)接待數(shù)量已經(jīng)超過(guò)最高法本院近些年半年的接待數(shù)量?！?武欣中：“巡回法庭成了‘信訪(fǎng)辦’”， 載《中國(guó)青年報(bào)》2015年3月3日。以深圳為例，原先由于交通成本的考慮，從廣東、廣西和海南到北京來(lái)上訪(fǎng)的數(shù)量相對(duì)較少，而如今基于地理優(yōu)勢(shì)，這些潛在的案件終于凸顯出來(lái)，直接涌入了第一巡回法庭。由于對(duì)粵桂瓊和黑吉遼三地信訪(fǎng)服務(wù)的需求量的了解預(yù)估不足，最高人民法院設(shè)立的第一巡回法庭和第二巡回法庭所能提供的信訪(fǎng)服務(wù)明顯低于實(shí)際的需求數(shù)目，為了緩解超出預(yù)期的信訪(fǎng)壓力，第一巡回法庭全庭6個(gè)接談室全部開(kāi)放，所有在崗的主審法官、助理審判員以及法官助理、書(shū)記員全員接訪(fǎng)，同時(shí)采取了分類(lèi)處理的辦法，“符合條件的，由法官約談，不屬于受理范圍的，指條路，告訴人家該怎么辦”。*武欣中：“巡回法庭成了‘信訪(fǎng)辦’”， 載《中國(guó)青年報(bào)》2015年3月3日。然而信訪(fǎng)服務(wù)供應(yīng)不足必然造成信訪(fǎng)公眾福利損失，也大大影響了其運(yùn)行效率。

從疏散人口、降低城市壓力的角度，在外地設(shè)立巡回法庭也有為了分流一部分訪(fǎng)民，維護(hù)北京治安穩(wěn)定的考慮。近年來(lái)，最高人民法院受理的案件增多，把社會(huì)矛盾也引至北京，當(dāng)事人要到北京信訪(fǎng)、打官司，特別是有些當(dāng)事人在特定敏感時(shí)期，采取一些過(guò)激的行動(dòng)，影響首都社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但從目前實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，巡回區(qū)的很多訪(fǎng)民因?yàn)榭臻g距離等原因，享受不到自己期望的信訪(fǎng)服務(wù)，自身的問(wèn)題訴求得不到真正解決，對(duì)于最高人民法院巡回法庭所帶來(lái)的信訪(fǎng)便利程度以及成本降低的福利受益不大，因而其會(huì)在明知將會(huì)被拒的情況下，仍然選擇來(lái)京上訪(fǎng)。同時(shí)一些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的上訪(fǎng)的訪(fǎng)民群體出于問(wèn)題自身的復(fù)雜性、迫切性考慮以及地方問(wèn)題解決不力的固有印象仍然會(huì)選擇來(lái)京上訪(fǎng)，導(dǎo)致分流效果不太理想。

（二）信訪(fǎng)案件的辦理成本與辦理效果的矛盾

最高人民法院巡回法庭解決信訪(fǎng)糾紛只是其職責(zé)任務(wù)之一，其主要的職能是審理跨區(qū)域重大行政、民商事案件和在全國(guó)有重大影響的第一審民商事案件以及不服從高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件，保障司法的公平、公正，有效監(jiān)督、指導(dǎo)、支持地方法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，推進(jìn)法律正確實(shí)施。最高人民法院巡回法庭作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物仍將由最高人民法院統(tǒng)一管理，即從最高人民法院選派到地方巡回法庭的人員，其工資經(jīng)費(fèi)也由最高人民法院統(tǒng)一調(diào)撥。*參見(jiàn)最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問(wèn)題的決定》。因而在最高人民法院對(duì)地方的信訪(fǎng)情況并不一定考慮的很周全的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)其劃撥給巡回法庭的人財(cái)物有所不足的問(wèn)題。同時(shí)在繁重的案件審理之外，最高人民法院巡回法庭也很難抽出時(shí)間精力、財(cái)力以及人員高效地完成接訪(fǎng)任務(wù)，維護(hù)公眾的合法權(quán)益，案件辦理質(zhì)量難以保證。有時(shí)為解決這些突增的信訪(fǎng)案件，巡回法庭甚至要全員上崗，付出較大的時(shí)間和精力加以認(rèn)真對(duì)待，花費(fèi)一定的制度成本，即運(yùn)行成本如交通和住宿成本和人事成本（工作補(bǔ)貼）。巡回法庭設(shè)立以后，為了處理信訪(fǎng)問(wèn)題，開(kāi)始推行遠(yuǎn)程視頻談話(huà)等創(chuàng)新措施，但遠(yuǎn)程視頻在降低顯性成本的同時(shí)，也存在可能降低司法可信度的問(wèn)題。在追求信訪(fǎng)案件解決數(shù)量的考核目標(biāo)的指揮下，巡回法庭難免會(huì)在辦理速度和辦理質(zhì)量?jī)烧咧g失去平衡，影響了信訪(fǎng)案件的解決效果。

（三）巡回法庭與地方信訪(fǎng)相關(guān)部門(mén)缺少一定的聯(lián)動(dòng)

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，社會(huì)利益格局的逐步調(diào)整，一些新情況、新問(wèn)題和新矛盾不斷出現(xiàn)，信訪(fǎng)工作形勢(shì)嚴(yán)峻。就信訪(fǎng)制度本身來(lái)說(shuō)，它實(shí)際上承載了太多的重任。一些本應(yīng)該通過(guò)其它渠道表達(dá)民意的政治參與方式，卻因?yàn)槠渌赖牟粫扯繐頂D在信訪(fǎng)這個(gè)渠道中，從而造成信訪(fǎng)渠道的堵塞和無(wú)效。*參見(jiàn)吳超：“新中國(guó)六十年信訪(fǎng)制度的考察”， 載《中國(guó)黨史研究》2009年第11期，第53頁(yè)。我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大、司法都設(shè)有相應(yīng)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，但對(duì)現(xiàn)有的資源不能進(jìn)行充分整合利用，以及缺少對(duì)群眾選擇不同救濟(jì)渠道的合理引導(dǎo)，一定程度上加重了巡回法庭的信訪(fǎng)負(fù)擔(dān)。

最高人民法院巡回法庭是以解決司法地方化問(wèn)題的目的設(shè)立的，為了擺脫地方行政力量的干涉和維護(hù)司法的獨(dú)立性，其工作盡可能不與地方政府發(fā)生關(guān)聯(lián)。但是當(dāng)前信訪(fǎng)問(wèn)題正逐漸復(fù)雜化，僅憑巡回法庭單一主體的力量和舊有的工作方式無(wú)法解決復(fù)雜的信訪(fǎng)問(wèn)題，在固有思維的引導(dǎo)下也難以滿(mǎn)足公眾對(duì)信訪(fǎng)服務(wù)的需求，信訪(fǎng)案件的處理水平極大地受到限制。

二、 基于地方公共物品理論分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會(huì)產(chǎn)品區(qū)分為三大類(lèi),即私人物品、公共物品與準(zhǔn)公共物品。私人物品（Private goods）是指消費(fèi)者支付了一定的費(fèi)用就取得其所有權(quán),并排斥他人消費(fèi)的物品與服務(wù)。公共物品（public goods）是指由政府免費(fèi)或低費(fèi)用提供給消費(fèi)者所使用的物品與服務(wù)。準(zhǔn)公共物品（quasi public goods）是指公共性與私有性?xún)烧呒鎮(zhèn)?介于公共物品與私人物品之間的物品與服務(wù)。詳細(xì)來(lái)說(shuō):

既具有非排他性又具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品屬于純公共物品，它具有效用的不可分割性、受益上的非排他性以及消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性等特征，具體是指公眾都可以使用，產(chǎn)品的消費(fèi)過(guò)程中無(wú)法排除不支付費(fèi)用的人的消費(fèi)，且社會(huì)每一成員對(duì)這一產(chǎn)品的使用不會(huì)導(dǎo)致其他個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。

準(zhǔn)公共物品則具有以下特征：“1.具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，這類(lèi)公共產(chǎn)品的資源總量是一定的，消費(fèi)者之間會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng),消費(fèi)者的消費(fèi)所帶來(lái)的效用會(huì)因其他人的消費(fèi)而有所降低，但技術(shù)上無(wú)法排除某一消費(fèi)者消費(fèi)。比如高速公路、公共綠地以及河流等。2.具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。這類(lèi)公共物品的消費(fèi)所產(chǎn)生的效用大致相同，但可以通過(guò)技術(shù)手段來(lái)排除某一消費(fèi)者消費(fèi)。比如足球場(chǎng)、電影院?！?戴文標(biāo)：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社2015年版，第48頁(yè)。

“地方公共物品是指存在形態(tài)和受益范圍限于一定范圍地區(qū)的公共產(chǎn)品?！?[美]喬·B·史蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》， 楊曉維等譯，格致出版社2014年版， 第224頁(yè)。如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、行政司法服務(wù)、公安、環(huán)保、消防、道路和公共文化設(shè)施等。它們具有以下特征：（1）受益范圍的地域性，在消費(fèi)上受地理空間的限制，因此其受益范圍往往被限定于特定的區(qū)域之內(nèi)，超過(guò)這一地區(qū)的公民無(wú)法獲得這一收益。（2）受益者的地域性，公共物品的受益者主要是本轄區(qū)內(nèi)的居民。（3）地方公共物品的價(jià)值是由物品和使用者之間的距離決定的。地方公共物品更像廣場(chǎng)周?chē)譄舴派涞臒艄?，它?duì)使用者的價(jià)值隨使用者走過(guò)廣場(chǎng)而遞減。地方公共物品價(jià)值的喪失不是由于擁擠，而是由于物品與使用者之間的距離。如圖一所示，地方公共物品的受益價(jià)值多少與使用者和地方公共物品之間的距離成反比，使用者距離地方公共物品越遠(yuǎn)，其從地方公共物品中受益的價(jià)值就越小。

圖一 地方公共物品的受益價(jià)值曲線(xiàn)

最高人民法院巡回法庭提供的信訪(fǎng)服務(wù)近乎一種地方公共物品，《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》中指出最高人民法院巡回法庭就地解決信訪(fǎng)問(wèn)題，其服務(wù)主要立足于巡回區(qū)內(nèi)的公眾，滿(mǎn)足巡回區(qū)內(nèi)公眾的需要。巡回區(qū)外的公眾由于政策和空間距離的因素，無(wú)法把自己的信訪(fǎng)問(wèn)題和訴求反映給巡回法庭以得到其相應(yīng)支持和幫助，這體現(xiàn)出受益范圍和受益者的地域性的特征。同時(shí)巡回法庭提供的信訪(fǎng)服務(wù)是維護(hù)公眾的合法權(quán)益、保證公共秩序的一種產(chǎn)品，在巡回區(qū)內(nèi)公眾都能平等地享受到巡回法庭提供的無(wú)差別的信訪(fǎng)服務(wù)，這體現(xiàn)公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征。

最高人民法院巡回法庭正是囿于地方公共物品特性的拘束并且沒(méi)有采取正確措施去對(duì)待，才會(huì)出現(xiàn)前面所述的問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾方面的原因:

（一）地方公共物品受益對(duì)象和受益范圍區(qū)域性的束縛

地方公共物品的受益范圍和受益者具有地域性，即巡回法庭在巡回區(qū)內(nèi)幫助訪(fǎng)民解決糾紛，化解矛盾。全國(guó)三十四個(gè)省份只有巡回區(qū)內(nèi)的6個(gè)省份公眾才能享受到巡回法庭提供的信訪(fǎng)服務(wù)，在巡回區(qū)外二十八個(gè)省份的公眾很少或沒(méi)有條件來(lái)享受這種服務(wù)。最高人民法院巡回法庭在分流信訪(fǎng)案件和分擔(dān)最高人民法院辦案壓力方面發(fā)揮著重要作用，但僅有的兩個(gè)巡回法庭對(duì)河南、山西、陜西等信訪(fǎng)大省的信訪(fǎng)案件的分流基本上起不了多大的作用，并且就其對(duì)巡回區(qū)內(nèi)公眾提供信訪(fǎng)服務(wù)無(wú)形中會(huì)受到地域距離的限制，節(jié)省信訪(fǎng)成本的優(yōu)勢(shì)對(duì)巡回區(qū)內(nèi)的訪(fǎng)民未必等同受益。以第二巡回法庭為例，遼寧訪(fǎng)民去沈陽(yáng)的成本相對(duì)去北京是降低了，當(dāng)然數(shù)量會(huì)增加。但黑龍江訪(fǎng)民的成本未必降低。因?yàn)槿ケ本┑慕煌ǔ杀疚幢鼐偷陀谏蜿?yáng)（可以比較去北京和去沈陽(yáng)的火車(chē)次數(shù)）。而且就消費(fèi)成本而言，作為低水平消費(fèi)群體的訪(fǎng)民，在北京和沈陽(yáng)的區(qū)別不大，因而，黑龍江訪(fǎng)民有很大可能舍近求遠(yuǎn)，繼續(xù)到最高人民法院去尋求信訪(fǎng)服務(wù)。*參見(jiàn)侯猛：“最高人民法院巡回法庭：何去何從”， 載《北大法律評(píng)論》第16卷第1輯，第72頁(yè)。在解決信訪(fǎng)糾紛時(shí)，空間距離的遠(yuǎn)近也會(huì)對(duì)信訪(fǎng)案件的解決質(zhì)量有所影響。巡回法庭所在地附近的政府機(jī)構(gòu)比如沈陽(yáng)與巡回法庭距離較遠(yuǎn)的政府部門(mén)比如哈爾濱相比，前者肯定會(huì)受到更大的監(jiān)管壓力去積極地改進(jìn)自身不規(guī)范的行政行為，幫助訪(fǎng)民解決問(wèn)題。而后者很可能因距離原因造成沒(méi)有太大的壓力去改正自身的行為過(guò)錯(cuò)，其為訪(fǎng)民提供服務(wù)的質(zhì)量和及時(shí)性無(wú)法保證，同時(shí)巡回法庭所提供的信訪(fǎng)服務(wù)質(zhì)量的高低以及是否與最高法提供的信訪(fǎng)服務(wù)一致性，因?yàn)榈赜蚍秶南拗茖?dǎo)致在訪(fǎng)民頭腦無(wú)法形成清晰的認(rèn)識(shí)和信任感，出于對(duì)新事物的懷疑，人們往往會(huì)選擇熟悉的事務(wù)，因而能否達(dá)到分流的真正效果有待考量。

（二）地方公共物品由中央統(tǒng)一調(diào)配帶來(lái)效率損失的束縛

地方公共物品一般由對(duì)本地區(qū)居民負(fù)責(zé)的地方政府來(lái)提供最為有效，原因主要是各個(gè)地方政府可以根據(jù)本區(qū)域居民的要求提供質(zhì)量和數(shù)量都符合本區(qū)域居民消費(fèi)偏好的地方公共物品。若由中央政府統(tǒng)一提供地方公共物品，其可能不會(huì)顧及到各地區(qū)居民需求的不同以及消費(fèi)偏好的差異，因而提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與地區(qū)居民實(shí)際所需的公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量要求存在出入，造成效率損失和福利損失。

中央政府提供地方性公共物品的效率損失可以從圖二中呈現(xiàn)。假定一個(gè)國(guó)家由需求和偏好各不相同的兩個(gè)地區(qū)A和B組成，Da、Db分別為地區(qū)A和地區(qū)B對(duì)某種地方性公共物品的需求曲線(xiàn)。假設(shè)提供地方性公共產(chǎn)品的價(jià)格是既定的，即提供地方性公共產(chǎn)品的價(jià)格為P,此時(shí)A地區(qū)居民所期望的地方性公共物品的數(shù)量為Qa，B地區(qū)為Qb。在由中央政府統(tǒng)一提供地方性公共物品的前提下，無(wú)論兩個(gè)地區(qū)居民的偏好有多么大的差異，中央政府常常只統(tǒng)一提供Qc數(shù)量的公共產(chǎn)品。Qc數(shù)量，對(duì)于A區(qū)居民來(lái)說(shuō)是一種過(guò)度提供，這就使得A區(qū)居民消費(fèi)地方性公共物品的邊際成本大于其邊際收益，從而因集權(quán)產(chǎn)生了面積為ABC的資源配置效率損失；但對(duì)B區(qū)居民來(lái)說(shuō)，Qc的數(shù)量又偏低，此時(shí)B區(qū)居民仍然愿意為地方公共物品的消費(fèi)支付更高的邊際價(jià)格（訪(fǎng)民愿意付出更高的信訪(fǎng)成本以獲取所期望的信訪(fǎng)服務(wù)維護(hù)自身的權(quán)益），進(jìn)而也會(huì)產(chǎn)生面積為CDE的效率損失。如果由地方政府來(lái)提供，那么地方政府就可以根據(jù)本地區(qū)居民的需求和偏好分別自主地提供Qa和Qb,那么這樣由中央政府統(tǒng)一提供公共物品所帶來(lái)的資源配置效率損失也能得以避免。

圖二 中央統(tǒng)一提供地方性公共物品的效率損失

最高人民法院巡回法庭作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物仍將由最高法院統(tǒng)一管理，即從最高人民法院選派到地方巡回法庭的人員，其工資也由最高人民法院統(tǒng)一調(diào)撥，因而在人員安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及運(yùn)行機(jī)制等方面表現(xiàn)出很高的一致性。第一巡回法庭設(shè)1名庭長(zhǎng)、2名副庭長(zhǎng)和1名廉政監(jiān)察員。暫設(shè)主審法官9名以及書(shū)記員和助理審判員等。第二巡回法庭的人員構(gòu)成也大致如此，也包括1名庭長(zhǎng)、2名副庭長(zhǎng)和1名廉政監(jiān)察員、9名主審法官以及司法輔助人員等。機(jī)構(gòu)設(shè)置上二者也頗為相似，第一巡回法庭設(shè)有信訪(fǎng)接待大廳，第二巡回法庭設(shè)有接談室和訪(fǎng)談室信訪(fǎng)接待機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)為巡回區(qū)內(nèi)公眾提供信訪(fǎng)服務(wù)，解決信訪(fǎng)難題，維護(hù)其權(quán)益。它們信訪(fǎng)工作的流程也基本一致:信訪(fǎng)群眾首先要填寫(xiě)來(lái)訪(fǎng)事項(xiàng)登記表。然后信訪(fǎng)工作人員接待信訪(fǎng)群眾，并確認(rèn)信訪(fǎng)案件是否屬于本院信訪(fǎng)的受理范圍。如果屬于本院信訪(fǎng)的受理范圍并能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，由信訪(fǎng)人員當(dāng)場(chǎng)處理。不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，2日轉(zhuǎn)交案件承辦部門(mén)，10日內(nèi)給予答復(fù)。如果不屬于法院的受理范圍，則不予受理，引導(dǎo)群眾通過(guò)其他途徑解決。

然而，這種由最高人民法院統(tǒng)一安排的服務(wù)提供模式和由中央政府提供地方公共物品的方式近乎相同，第一巡回法庭設(shè)在廣東省深圳市，主要處理廣東、廣西和海南范圍內(nèi)的信訪(fǎng)案件，化解粵桂瓊?cè)毓姷男旁L(fǎng)矛盾。第二巡回法庭設(shè)在遼寧省沈陽(yáng)市，主要解決遼寧、吉林、黑龍江三省的信訪(fǎng)糾紛，為黑吉遼三地的公眾提供信訪(fǎng)上的服務(wù)。這兩個(gè)巡回區(qū)的信訪(fǎng)案件的數(shù)量和信訪(fǎng)案件的性質(zhì)都會(huì)有所差別，從六大省份的信訪(fǎng)案件數(shù)目的分布情況看，黑龍江省和廣西省壓力更為繁重，而海南省和吉林省的信訪(fǎng)壓力較輕，同時(shí)信訪(fǎng)案件類(lèi)型大多是一些難處理的問(wèn)題如土地拆遷問(wèn)題，涉訴類(lèi)信訪(fǎng)案件數(shù)目也較多，因而會(huì)對(duì)信訪(fǎng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求也會(huì)有所不同。如果不考慮實(shí)際因素去提供信訪(fǎng)服務(wù)、統(tǒng)一配置信訪(fǎng)資源，即安排數(shù)目相同的信訪(fǎng)案件辦理人員和辦理機(jī)構(gòu)以及無(wú)差別的財(cái)務(wù)成本撥付，則不能最大程度上滿(mǎn)足信訪(fǎng)需求，將會(huì)造成效率的損失。

（三）地方公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的束縛

地方公共物品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的特性，最高人民巡回法庭在巡回區(qū)內(nèi)不能排除公眾特別是動(dòng)機(jī)不純的公眾去索取信訪(fǎng)服務(wù)的請(qǐng)求，必須按照規(guī)定程序和正常的公共資源支出去為其提供服務(wù)。最高人民法院巡回法庭成立之后，公眾出于對(duì)最高人民法院作為權(quán)威的代表以及其司法公正的信任，在沒(méi)有清晰自己的問(wèn)題是否屬于最高人民法院巡回法庭受理范圍的情況下就向巡回法庭提出信訪(fǎng)請(qǐng)求，而巡回法庭主要是受理涉訴類(lèi)信訪(fǎng)案件，巡回法庭職責(zé)要求不屬于自己的受理范圍的問(wèn)題也要對(duì)訪(fǎng)民作出反饋和回應(yīng)，告知其解決途徑，這些不屬于受理范圍內(nèi)的案件甄別和處理花費(fèi)額外的成本，造成一定程度上的資源浪費(fèi)。同時(shí)，有些少數(shù)的信訪(fǎng)公眾為了自己某些不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和實(shí)現(xiàn)自己不合理的利益訴求去多次反復(fù)上訪(fǎng)，如不加區(qū)分地對(duì)待這些不理性的少數(shù)公眾，則會(huì)出現(xiàn)一定的效率損失和額外的成本負(fù)擔(dān)。同時(shí)地方公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，若使地方公共物品的生產(chǎn)和提供產(chǎn)出最大的效益，則需要審慎地考慮和周密的安排。出于地方公共物品提供的復(fù)雜性以及對(duì)第三部門(mén)的能力不信任等原因，在許多國(guó)家的政府中都存在著地方公共物品只能由公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)和提供的觀念誤區(qū)。受到這種觀念的影響，最高人民法院巡回法庭在提供信訪(fǎng)服務(wù)時(shí)選擇單獨(dú)承擔(dān)的方式，沒(méi)有發(fā)揮社會(huì)的力量，向社會(huì)上第三部門(mén)尋求志愿幫助或購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，來(lái)減輕自身的負(fù)擔(dān)。

三、完善最高人民法院巡回法庭信訪(fǎng)治理功能的具體路徑

基于對(duì)最高人民法院巡回法庭在提供信訪(fǎng)服務(wù)、解決信訪(fǎng)糾紛過(guò)程中的問(wèn)題以及深層次的原因分析，當(dāng)前巡回法庭還應(yīng)在擴(kuò)大信訪(fǎng)服務(wù)者的受益范圍、加強(qiáng)與其他信訪(fǎng)治理主體的合作、加大資源投入等方面進(jìn)行完善和改進(jìn)，具體措施主要有以下三方面內(nèi)容:

（一）增設(shè)巡回法庭，擴(kuò)大信訪(fǎng)服務(wù)的受益范圍

鑒于地方公共物品受益范圍和受益對(duì)象的地域性限制，在原有兩個(gè)先行試點(diǎn)的巡回法庭基礎(chǔ)之上，適當(dāng)增設(shè)巡回法庭，努力克服巡回區(qū)外的公眾得不到司法救濟(jì)而進(jìn)京上訪(fǎng)的問(wèn)題，力圖將巡回法庭的信訪(fǎng)服務(wù)惠及到全國(guó)各個(gè)地區(qū)尤其是信訪(fǎng)案件高發(fā)、頻發(fā)的省份，為他們信訪(fǎng)訴求解決提供便利，維護(hù)公眾的司法救濟(jì)權(quán)利，進(jìn)一步促進(jìn)信訪(fǎng)案件分流?！把不胤ㄍサ臄?shù)量應(yīng)以最便利當(dāng)事人訴訟、能夠有效運(yùn)行為前提，再考慮到要與未來(lái)可能設(shè)立的跨省高級(jí)法院管轄區(qū)域保持一致，可以在2至3個(gè)省區(qū)設(shè)立一個(gè)巡回法庭，全國(guó)共設(shè)置12至15個(gè)巡回法庭，且各巡回法庭的人員配置與案件數(shù)量應(yīng)保持合理比例?！?縱博：“最高人民法院巡回法庭的設(shè)計(jì)背景、功能及設(shè)計(jì)構(gòu)想”， 載《法律科學(xué)》2015年第2期， 第76頁(yè)。同時(shí)在巡回區(qū)之內(nèi)，最高人民法院巡回法庭應(yīng)該在現(xiàn)有的服務(wù)范圍基礎(chǔ)上擴(kuò)大自己的服務(wù)受益范圍，不局限于現(xiàn)有的服務(wù)范圍，盡量避免公眾所能接受的信訪(fǎng)服務(wù)因與其距離遠(yuǎn)近不同而呈現(xiàn)出差別。在巡回區(qū)內(nèi)為公眾提供均等優(yōu)質(zhì)的信訪(fǎng)服務(wù)，幫助公眾解決糾紛，化解難題，增進(jìn)福祉，充分發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)分擔(dān)首都信訪(fǎng)壓力和信訪(fǎng)分流的目標(biāo)。一些外國(guó)的巡回法庭的經(jīng)驗(yàn)我們也可以借鑒。比如英國(guó)在12世紀(jì)末期到13世紀(jì)中期也設(shè)立過(guò)巡回法庭，并運(yùn)作高效，主要原因在于巡回法庭總巡回間隔較短、耗時(shí)較短、能觸及英格蘭的絕大部分郡區(qū)、巡回團(tuán)在每一郡滯留時(shí)間不長(zhǎng)。*參見(jiàn)李云飛 ：“從高效到超載：中世紀(jì)英格蘭巡回法庭的興衰”， 載《世界歷史》 2012年第4期，第57頁(yè)。最高人民法院巡回法庭應(yīng)該汲取其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，使其真正巡回起來(lái)，定期選派人員到巡回區(qū)不同地區(qū)和省份解決信訪(fǎng)糾紛，使自己的服務(wù)觸及到巡回區(qū)內(nèi)各公眾，以此來(lái)減少因空間距離的原因而造成信訪(fǎng)服務(wù)受益上的不對(duì)等現(xiàn)象。

（二）根據(jù)巡回區(qū)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況調(diào)配人財(cái)物等資源和組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

組織只有充足的資源供給和科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，才能保證自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其在面對(duì)繁重緊張的任務(wù)之時(shí)，資源供給和組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)顯得格外重要。最高人民法院巡回法庭在成立之初面對(duì)突增的信訪(fǎng)案件之時(shí)表現(xiàn)得估計(jì)不足，沒(méi)有充分的人員和科室設(shè)置去應(yīng)對(duì)處理這些信訪(fǎng)案件，同時(shí)處理信訪(fǎng)問(wèn)題所要花費(fèi)的額外成本也準(zhǔn)備不足，難免會(huì)影響信訪(fǎng)案件的解決質(zhì)量。人民法院預(yù)算事關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)、法官工資待遇、建設(shè)基金等相關(guān)問(wèn)題，是保證審判工作正常進(jìn)行的必要物質(zhì)條件，是人民法院行使審判權(quán)的物質(zhì)保障的基礎(chǔ)?！皬乃痉ǜ母锏慕嵌瓤矗粋€(gè)完善的經(jīng)費(fèi)保障體制不能只關(guān)注法院體系實(shí)際獲得的資源總額，還必須同時(shí)關(guān)照置身于司法場(chǎng)域之法院區(qū)別于一般行政的特性，亦即必須同時(shí)關(guān)注上述資源的管理是否可以在司法的獨(dú)立性與可問(wèn)責(zé)性之間求得妥當(dāng)之平衡，法院體系內(nèi)部的縱向管理體制的構(gòu)建即為其中重要的一環(huán)?！?孟建柱：“深化司法體制改革”， 載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月25日。因而在接下來(lái)的改革完善過(guò)程之中，最高人民法院在調(diào)配人財(cái)物資源時(shí)應(yīng)作出改變，根據(jù)各巡回區(qū)的信訪(fǎng)服務(wù)實(shí)際需求多少，合理地進(jìn)行人財(cái)物和工作科室的設(shè)置，在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上加大支持力度，進(jìn)一步提升信訪(fǎng)案件的處理水平。同時(shí)考慮到最高人民法院巡回法庭的法官將面臨長(zhǎng)期異地的辛苦工作的實(shí)際，應(yīng)加大對(duì)其的待遇保障，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付特定崗位的津貼。為解決信訪(fǎng)辦案人手緊張的問(wèn)題，最高人民法院巡回法庭設(shè)立后，應(yīng)加大其所在地人民法院對(duì)巡回法庭的非審判型工作的輔助人員的支持，實(shí)現(xiàn)“本地借調(diào)”。*宋傳柯：“對(duì)最高人民法院巡回法庭民事審判功能的思考”， 載《法大研究生》2015年第1輯，第 219頁(yè)?；谘不胤ㄍサ姆ü偻度刖Α⑷藛T隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工資收入等方面的考慮，未來(lái)應(yīng)面向全國(guó)招考調(diào)干并在本地長(zhǎng)期生活的法官本地化道路邁進(jìn)。此外，建立和完善案件登記制和案件甄別機(jī)制，減少人財(cái)物在無(wú)效信訪(fǎng)案件的耗費(fèi)，充分利用信訪(fǎng)資源。

（三）加強(qiáng)與地方信訪(fǎng)部門(mén)和第三部門(mén)的聯(lián)動(dòng)合作

隨著各領(lǐng)域改革的不斷深入，我國(guó)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。信訪(fǎng)問(wèn)題解決不當(dāng)，就可能會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。未來(lái)的一段時(shí)期，最高人民法院巡回法庭面臨的信訪(fǎng)案件壓力大體與現(xiàn)在所面臨的信訪(fǎng)案件壓力相當(dāng)，只會(huì)增不會(huì)減。因而巡回法庭在面對(duì)信訪(fǎng)問(wèn)題時(shí)應(yīng)該進(jìn)行思維和工作的方式的轉(zhuǎn)變，跳出自己是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)的角色定位限制和觀念束縛。一方面針對(duì)各種影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，巡回法庭應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行審理和判決，將各種利益訴求納入法治軌道解決，對(duì)地方行政權(quán)力發(fā)揮限制作用，尤其對(duì)于下級(jí)法院的各種因司法地方化而導(dǎo)致的不公正案件，要依法進(jìn)行糾正，破解司法地方保護(hù)主義難題。由于巡回法庭的判決是最高人民法院的判決，是司法救濟(jì)的最高審級(jí)，要與地方黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，特別是在重大行政案件中。使地方行政機(jī)關(guān)服從判決并執(zhí)行判決，以解決信訪(fǎng)群眾的困難、實(shí)現(xiàn)公共利益為目的和準(zhǔn)則與地方部門(mén)合作，促進(jìn)信訪(fǎng)糾紛的解決。另一方面公民權(quán)利的救濟(jì)不能僅僅只是依靠司法機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)形成以司法救濟(jì)為核心的社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制。*參見(jiàn)蔡武進(jìn)：“法治與善治：我國(guó)行政信訪(fǎng)制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角”， 載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期，第82頁(yè)。對(duì)信訪(fǎng)任務(wù)進(jìn)行合理的分配，建立以結(jié)點(diǎn)為基礎(chǔ)的對(duì)話(huà)合作平臺(tái)，保證各種主體的地位，提高信訪(fǎng)處理能力。同時(shí)分散過(guò)多壓在自己身上的成本，形成共同處理信訪(fǎng)糾紛的新局面，提高對(duì)信訪(fǎng)案件的處理水平。

為了促進(jìn)信訪(fǎng)與法律援助形成有機(jī)整體，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索和完善涉法信訪(fǎng)法律援助銜接協(xié)作機(jī)制。通過(guò)在信訪(fǎng)部門(mén)設(shè)立法律援助接待室、公示法律援助的信訪(fǎng)部門(mén)，依法處理涉法涉訴的信訪(fǎng)問(wèn)題；從制度上鼓勵(lì)律師等志愿者參與接訪(fǎng)與信訪(fǎng)的處置，對(duì)需要通過(guò)訴訟解決、符合法律援助條件的上訪(fǎng)當(dāng)事人，及時(shí)提供法律咨詢(xún)，依法幫助當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助。通過(guò)在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律專(zhuān)業(yè)人士與傳統(tǒng)信訪(fǎng)部門(mén)之間建立起更加緊密的、長(zhǎng)效的合作機(jī)制，促進(jìn)信訪(fǎng)者接受司法救濟(jì)的權(quán)利能夠有效的實(shí)現(xiàn)。*參見(jiàn)劉旭：“ 信訪(fǎng)的法治化進(jìn)路研究——以信訪(fǎng)的司法分流為視角”，載《政治與法律》2013年第3期， 第83頁(yè)。第一巡回法庭已經(jīng)和深圳市律協(xié)簽訂合作協(xié)議，由律協(xié)安排律師輪流來(lái)信訪(fǎng)大廳，為信訪(fǎng)者無(wú)償提供法律咨詢(xún)服務(wù)，還與深圳大學(xué)法學(xué)院等法律院校簽訂了合作協(xié)議，安排法學(xué)專(zhuān)業(yè)的學(xué)生擔(dān)任信訪(fǎng)服務(wù)志愿者，為信訪(fǎng)人員提供引導(dǎo)及咨詢(xún)服務(wù)。*參見(jiàn)彭美、商西：“巡回法庭成立半年來(lái)，新的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制得到全面實(shí)施”，載《南方都市報(bào)》2015年8月5日。將來(lái)可在更大范圍內(nèi)推廣這種合作機(jī)制，同時(shí)不斷創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)的合力來(lái)化解信訪(fǎng)難題。

結(jié) 語(yǔ)

最高人民法院設(shè)立巡回法庭，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要改革舉措，是深化司法體制改革，全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵舉措，對(duì)于滿(mǎn)足人民群眾的司法要求和維護(hù)社會(huì)公平正義具有重要的意義。最高人民法院巡回法庭的信訪(fǎng)工作是我國(guó)建設(shè)法治中國(guó)的重要工作，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與司法公平、公正和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和歷史意義。從最高人民法院第一巡回法庭于2015年1月28日在深圳市正式掛牌成立至今已有一年的時(shí)間。在這一年的時(shí)間里，最高人民法院巡回法庭在推進(jìn)司法公正、建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但仔細(xì)審視其運(yùn)行的過(guò)程以及設(shè)計(jì)體系，仍有許多地方值得去總結(jié)、反思和完善，只有不斷彌補(bǔ)缺陷，切實(shí)解決公眾的信訪(fǎng)問(wèn)題，為公眾提供更好的服務(wù)和司法救濟(jì)，滿(mǎn)足社會(huì)的司法需要，才能樹(shù)立法律的尊嚴(yán)，維護(hù)司法的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的目標(biāo)。

（實(shí)習(xí)編輯：斯陳潔）

*張旭，中國(guó)民航大學(xué)民商法學(xué)專(zhuān)業(yè)2013級(jí)碩士研究生（300300）。