陳鼎

（浙江省溫嶺市社會主義學(xué)校，溫嶺317500）

協(xié)商民主嵌入公共預(yù)算績效監(jiān)督的實(shí)踐與探索
——以澤國鎮(zhèn)城建項(xiàng)目績效評估民主懇談會為個(gè)案

陳鼎

（浙江省溫嶺市社會主義學(xué)校，溫嶺317500）

公共預(yù)算績效監(jiān)督主要指政府部門的內(nèi)部行政監(jiān)督和立法機(jī)關(guān)的外部政治監(jiān)督。內(nèi)部行政監(jiān)督強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的使用效率，外部政治監(jiān)督突出公共責(zé)任。本文主要是從后者切入探討基層人大對公共預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)督的路徑，著重通過中介組織、社會精英、公眾等多元主體協(xié)同審查和監(jiān)督公共財(cái)政資金使用的有效性，最大限度地優(yōu)化政府財(cái)政資源配置，增強(qiáng)政府預(yù)算管理的責(zé)任性和透明性，降低政府運(yùn)行成本，爭取公眾對政府的信任和信心。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)通過協(xié)商民主對城建項(xiàng)目績效進(jìn)行理性評估的做法，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚屬首次，不僅克服了財(cái)政、審計(jì)等部門內(nèi)部監(jiān)管存在的瑕疵，避免了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)被虛化的問題，而且還實(shí)現(xiàn)了公眾從預(yù)算編制到預(yù)算績效評估的全程參與，初步達(dá)到了既要“管住”政府錢袋子，又要“管好”政府錢袋子的目的；增強(qiáng)了政府作為“代理人”的合法性，激活了人大權(quán)力監(jiān)督的職能。

協(xié)商民主；預(yù)算績效監(jiān)督；城建項(xiàng)目；績效評估；民主懇談

一、問題的提出

公共預(yù)算的制度化和民主化是現(xiàn)代財(cái)政管理制度的主要目標(biāo)［1］。我國財(cái)政預(yù)算改革自1999年啟動(dòng)以來已取得了明顯成效，其側(cè)重點(diǎn)在于通過“內(nèi)部行政控制”來提高財(cái)政資金的使用效率，而外部的人大審查監(jiān)督以及社會多元化參與監(jiān)督，卻是本輪預(yù)算改革的短板。無論是預(yù)算的編制、審議，還是預(yù)算的執(zhí)行、績效評估等方面，依然存在著一些“長官意志”、非制度化、非公開化和責(zé)任缺失等問題。長此以往，不僅累積政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且也不利于政府的廉潔高效運(yùn)行。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前著力從外部加強(qiáng)對政府預(yù)算績效實(shí)施評估和監(jiān)督顯得尤為重要。然而，究竟外部的監(jiān)督主體有哪些？采取什么樣的方式方法？評估的指標(biāo)如何確定？評估的結(jié)果如何應(yīng)用？至今既缺乏頂層設(shè)計(jì)，也缺乏實(shí)踐樣本。目前，上海市閔行區(qū)是國內(nèi)以“結(jié)果”為導(dǎo)向進(jìn)行多元主體參與績效評價(jià)的試點(diǎn)地區(qū)之一。其基本做法是對預(yù)算項(xiàng)目支出的全過程進(jìn)行績效評價(jià)，建立預(yù)算單位自評和區(qū)級重點(diǎn)評價(jià)相結(jié)合的工作機(jī)制，組成專家、人大代表、政協(xié)委員、社情民意聯(lián)絡(luò)員等人員參加重點(diǎn)項(xiàng)目評價(jià)工作組，將評價(jià)情況運(yùn)用多種方式，實(shí)時(shí)、及時(shí)、定期地對外公布，同時(shí)，廣泛地動(dòng)員市民參與評價(jià)［2］?？梢钥隙?，閔行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒意義，但是各個(gè)地方的情況不同，應(yīng)當(dāng)因地制宜，大膽創(chuàng)新，開創(chuàng)預(yù)算績效監(jiān)督的新局面。

澤國鎮(zhèn)政府早在2005年就開展了“城市建設(shè)項(xiàng)目選擇”民主懇談活動(dòng)，以協(xié)商民主的方法，用乒乓球搖號的方式產(chǎn)生懇談代表，進(jìn)行小組討論，大組辯論，主持人穿針引線，兩次填寫調(diào)查問卷，并以第二次調(diào)查結(jié)果作為當(dāng)年城建預(yù)算項(xiàng)目備選方案，交由鎮(zhèn)人代會審議。自此，澤國鎮(zhèn)堅(jiān)持連年用協(xié)商民主的方法，在人代會預(yù)算審查之前，召開年度預(yù)算編制民主懇談會，其目的是讓公眾對政府的預(yù)算編制有所了解并提意見。然而，隨著公眾參與意識的逐漸覺醒及對公共預(yù)算落實(shí)情況關(guān)注度的不斷提高，要求對預(yù)算績效進(jìn)行評估的呼聲日漸高漲。為順應(yīng)民意，督促政府把預(yù)算執(zhí)行好，用有限的資金為群眾辦更多、更實(shí)、更有效的事情，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)于2013年4－8月，將丹崖污水處理廠建設(shè)作為重點(diǎn)監(jiān)督對象，嘗試引入第三方評議，委托市中和聯(lián)合會計(jì)事務(wù)所對該工程的項(xiàng)目選擇、組織實(shí)施、管理運(yùn)行及后期維護(hù)等進(jìn)行評估，同時(shí)開展民意調(diào)查和量比測算，并組織部分人大代表、懇談代表對丹崖污水處理工程進(jìn)行專題詢問。初次嘗試，困擾不少，但行動(dòng)一旦開始，就沒有退路。2014年澤國鎮(zhèn)城建項(xiàng)目績效評估民主懇談會就是在這一背景下召開的。

二、協(xié)商民主嵌入預(yù)算績效監(jiān)督的重大意義

（一）協(xié)商民主突出公共理性，其嵌入預(yù)算績效監(jiān)督可以確保預(yù)算績效評估的科學(xué)性

在協(xié)商民主場域里，提倡公共理性，表現(xiàn)為不以謾罵、攻擊、詆毀的語言去評價(jià)他人觀點(diǎn)或事物，進(jìn)而壓制對方，而是更多采用善意的、建設(shè)性的語言提出合理性主張和建議；在話語表達(dá)的思維特征上，表現(xiàn)為對事物的審慎思考和周密分析［3］。協(xié)商民主的嵌入，使得被監(jiān)督的政府部門因監(jiān)督主體話語之理性而愿意認(rèn)真思考并接受其合理的部分；同時(shí)，思維特征的周密和審慎，也使得在監(jiān)督中對事物的評判和對觀點(diǎn)的陳述保持客觀的態(tài)度，以確保建議的精確性和嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)而提高預(yù)算績效評估的科學(xué)性。

（二）協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)程序和規(guī)范，其嵌入預(yù)算績效監(jiān)督可以保證績效評估結(jié)果的正當(dāng)性

協(xié)商民主是一種程序性民主，其一大特征就是有序性［4］。有序才能使民主過程具有合理性。協(xié)商民主的嵌入能夠使得預(yù)算績效評估有序進(jìn)行，而且有序化程度越高，評估的水平就越高，就越有可能得到政府部門的配合、接受和支持，從而對監(jiān)督結(jié)果產(chǎn)生良性效應(yīng)。同時(shí)，協(xié)商民主的運(yùn)用也使得預(yù)算績效評估更加規(guī)范，避免隨意性和盲目性，人際關(guān)系更加合乎社會秩序，可以強(qiáng)化評估結(jié)果的正當(dāng)性，進(jìn)而以規(guī)范的操作達(dá)到有效的評估效果。

（三）協(xié)商民主著重共識性，其嵌入預(yù)算績效監(jiān)督可以促使績效評估效果的進(jìn)一步優(yōu)化

協(xié)商民主是以達(dá)成共識為核心原則。達(dá)成共識也是協(xié)商民主的價(jià)值訴求［5］。協(xié)商民主期待的結(jié)果：一方面是被監(jiān)督者對合理意見建議的采納和運(yùn)用；另一方面是監(jiān)督主客體之間的互相理解，彼此增進(jìn)共識。協(xié)商民主程序的運(yùn)用可以使得預(yù)算績效評估的主客體進(jìn)一步正視問題，糾正錯(cuò)誤，彌補(bǔ)缺陷，消除誤會，并逐步化解分歧，互相理解，最終達(dá)成共識，從而促使評估效果的進(jìn)一步優(yōu)化。

三、協(xié)商民主嵌入預(yù)算績效監(jiān)督的過程分析——以澤國鎮(zhèn)城建項(xiàng)目績效評估民主懇談為例

（一）懇談協(xié)商的背景

澤國鎮(zhèn)是浙江省首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，下轄97個(gè)村居，現(xiàn)有戶籍人口約13萬、外來人口約15萬，其經(jīng)濟(jì)總量及財(cái)政收入均居全省小城市前列。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，加之公眾對預(yù)算執(zhí)行和結(jié)果知情意愿的增強(qiáng)，2014年澤國鎮(zhèn)人大選擇了社會關(guān)注度高、涉及面廣的民生項(xiàng)目（城建線2013年度預(yù)算項(xiàng)目），通過民主懇談評估預(yù)算績效，以指導(dǎo)政府來年的預(yù)算安排。本次預(yù)算績效評估民主懇談?dòng)涉?zhèn)人大組織開展。鎮(zhèn)人大首先制訂了預(yù)算績效評估民主懇談實(shí)施意見，確定時(shí)間和方法步驟：自4月上旬開始，至6月下旬結(jié)束，具體分前期準(zhǔn)備（4月上旬－5月上旬）、組織實(shí)施（5月中旬－下旬）、整改總結(jié)（6月上旬－下旬）三個(gè)階段進(jìn)行。前期準(zhǔn)備階段主要是研究確定績效評估工作意見：一是城建線要切實(shí)提高認(rèn)識，正確對待績效評估工作，認(rèn)真撰寫自查報(bào)告，做到主動(dòng)配合，邊評邊改，同時(shí)處理好評估工作與日常工作的關(guān)系，做到兩不誤，雙促進(jìn)；二是懇談代表要本著對被評估對象高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，實(shí)事求是、客觀公正地反映情況；三是鎮(zhèn)人大評估小組要深入開展調(diào)查研究，全面真實(shí)地了解被評估對象的情況，做到深入細(xì)致，確?？陀^公正，防止以偏概全。民主懇談主要放在組織實(shí)施階段的5月30日，這樣的安排是因?yàn)閼┱劥碇耙呀?jīng)作了充分的調(diào)研并有足夠的思考時(shí)間。整改階段主要是由城建線根據(jù)懇談協(xié)商結(jié)果，研究制訂整改計(jì)劃和措施，認(rèn)真組織落實(shí)，提出整改情況報(bào)告，經(jīng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)研究后上報(bào)鎮(zhèn)黨委政府。由鎮(zhèn)政府研究制訂整改計(jì)劃和措施，并寫出整改情況報(bào)告，在2個(gè)月內(nèi)書面送交鎮(zhèn)人大主席團(tuán)。

（二）懇談協(xié)商對象的選擇

考慮到預(yù)算績效評估的嚴(yán)肅性和專業(yè)性，特別邀請了市人大領(lǐng)導(dǎo)、市財(cái)政工委領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)域各級人大代表、選民代表、智庫專家、市財(cái)政局代表、中介機(jī)構(gòu)代表、鎮(zhèn)政府常務(wù)副鎮(zhèn)長和分管副鎮(zhèn)長，以及城建線的同志參加，共同構(gòu)成了懇談協(xié)商代表。這樣的安排既能保證評估結(jié)果的科學(xué)性，又能體現(xiàn)評估過程的民主性。

（三）懇談協(xié)商的議程安排

首先，由分管城建口的副鎮(zhèn)長介紹2013年度城建預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況，即自評報(bào)告。報(bào)告顯示，該線年度安排預(yù)算1.58億元，實(shí)際支付1.31億元，每一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算使用情況詳細(xì)地羅列在報(bào)告里，執(zhí)行率達(dá)到82.91%，預(yù)算績效總體較好。

其次，進(jìn)行分組討論。懇談代表被分在七個(gè)小組，由各小組組長分別擔(dān)任懇談主持人，主要圍繞交通治堵、公共自行車建設(shè)、城區(qū)環(huán)衛(wèi)、污水處理和污水管網(wǎng)建設(shè)、市政養(yǎng)護(hù)、項(xiàng)目招投標(biāo)等內(nèi)容，就項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量管理、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等，有側(cè)重地組織開展討論協(xié)商。

再次，召開大會集中詢問。懇談代表在聽取鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)所作自評報(bào)告后，從公共自行車的網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、資金投入和使用效率，到城市管理經(jīng)費(fèi)的安排、重點(diǎn)保障和效用發(fā)揮，從部分村級污水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)偏差導(dǎo)致工程報(bào)廢，到村級道路養(yǎng)護(hù)預(yù)算執(zhí)行不到位、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不盡人意等提出詢問，懇談代表的詢問“針針見血”，評價(jià)有理有據(jù)。對于代表們的每一個(gè)有關(guān)項(xiàng)目預(yù)算使用情況的詢問和質(zhì)疑，鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人均作認(rèn)真解答。

最后，開展項(xiàng)目滿意度測評。從城建線151個(gè)項(xiàng)目中抽取29個(gè)相對重點(diǎn)的項(xiàng)目（污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)和市政養(yǎng)護(hù)、公共自行車和文明示范街創(chuàng)建、城鄉(xiāng)社區(qū)道路清掃和環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)、城市道路和綠化景觀帶建設(shè)等6大類29小項(xiàng)）開展?jié)M意度測評，在每個(gè)測評意見欄上投上一票。結(jié)果滿意率為20.72%，較滿意率為18.27%，一般滿意率為31.93%，不滿意率為4.52%。其中城區(qū)環(huán)境綜合整治、小廣告清理、路燈管理、路橋維修、村級污水管網(wǎng)建設(shè)等項(xiàng)目不滿意票較多。（見表1）

（四）懇談協(xié)商的過程分析

本次協(xié)商原本應(yīng)由人大邀請中介機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士參與預(yù)算績效評估，行使從外部對政府進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，但澤國鎮(zhèn)人大不僅僅考慮監(jiān)督的程序問題，而且還考慮監(jiān)督的實(shí)質(zhì)問題。為保證實(shí)質(zhì)監(jiān)督，必須突出參與者的代表性、層次性和專業(yè)性，而且懇談協(xié)商不設(shè)條條框框，每一位代表都可以暢所欲言，真實(shí)地表明態(tài)度。只要是經(jīng)過調(diào)查論證并客觀地提出意見建議，政府部門都會及時(shí)回應(yīng)和答復(fù)。在小組懇談會上，每一位代表都有機(jī)會發(fā)表自己的觀點(diǎn)并填寫滿意度測評表（相當(dāng)于問卷調(diào)查表）。小組主持人主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場記錄、觀點(diǎn)匯總，并回收第一次滿意度測評表。在大會集中協(xié)商時(shí)，由大會主持人從各小組匯總上來的意見箱里抽出記錄問題的條子，詢問“條子”主人對自己問題的見解和看法，允許其他代表針對該問題進(jìn)行辯論，并要求臺上的政府分管領(lǐng)導(dǎo)做出回應(yīng)。十幾個(gè)回合的討論過后，大會主持人宣布協(xié)商告一段落，分小組再次填寫與第一次相同的滿意度測評表（相當(dāng)于進(jìn)行第二次問卷調(diào)查），申明懇談協(xié)商的結(jié)果以第二次收回的測評表所打分?jǐn)?shù)為依據(jù)。這樣做，避免了評價(jià)工作的感情色彩和盲目性，而增加了理性成分和針對性，使得滿意度測評更加科學(xué)。從前后兩次測評結(jié)果看，第二次代表所打分?jǐn)?shù)與第一次有所不同，說明通過各種觀點(diǎn)的充分表達(dá)與辯論，代表們更加清楚了該怎樣去判定“是非曲直”并做出自己的正確選擇。正像協(xié)商民主專家何包鋼所言，在小組和大會的討論過程中，每個(gè)參會人員相互討論和影響，彼此增長了知識，進(jìn)而形成代表們的偏好轉(zhuǎn)移，由此最終影響他們打出的分?jǐn)?shù)，這就是懇談協(xié)商的影響路徑［6］。

四、追求理性與規(guī)范：澤國鎮(zhèn)城建項(xiàng)目績效評估民主懇談取得的成效與面臨的挑戰(zhàn)

（一）成效

首先，協(xié)商過程中懇談代表所表現(xiàn)出的理性和認(rèn)真，推動(dòng)了政府預(yù)算管理工作的進(jìn)步。城建線的預(yù)算績效評估雖然針對的是過去一年的預(yù)算執(zhí)行，但是也推動(dòng)了當(dāng)前工作的開展，同時(shí)還能夠確保下年度預(yù)算編制更加精細(xì)，倒逼著管理者全面對待所取得的成績與存在的問題，扭轉(zhuǎn)了長期以來政府預(yù)算“重預(yù)算輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象。通過開展績效評估，也使得政府、代表、公眾之間的對話平臺搭建起來了，政府官員直接聽到了社會各界的意見和建議。范圍更加廣泛和更具有真實(shí)性的聲音，增強(qiáng)了政府部門對“做正確的事”重要性的認(rèn)識，迫使其努力提升項(xiàng)目可行性論證水平，提高財(cái)政資源配置和使用效益，滿足社會公眾對公共物品和服務(wù)的需求。

其次，協(xié)商過程中懇談代表的中肯質(zhì)詢，可以檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力，進(jìn)而拓寬選人用人的視野。預(yù)算績效評估的懇談協(xié)商實(shí)際上是對干部的一次考驗(yàn)，尤其是在質(zhì)詢環(huán)節(jié)更是對他們的一次現(xiàn)場“考試”。平時(shí)這些領(lǐng)導(dǎo)很少受到來自各方面的壓力和制約，也很少有這種正規(guī)場合向公眾報(bào)告有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展和完成情況。通過回答懇談代表提出的問題，能看出其工作態(tài)度、作風(fēng)和水平，為黨委選人用人搭建了平臺，擴(kuò)大了視野。

再次，協(xié)商民主拓寬了預(yù)算績效的監(jiān)督平臺，激活了人大預(yù)算監(jiān)督職能。在懇談協(xié)商的氛圍下進(jìn)行預(yù)算績效評估，可以充分發(fā)揮來自社會各界懇談代表的作用，同時(shí)也能夠激發(fā)人大代表的參與熱情。在平等的協(xié)商過程中，人大代表更愿意發(fā)出壓抑已久的聲音，不再人云亦云，而是用事實(shí)說話，有的放矢。通過預(yù)算績效評價(jià)，強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目資金績效管理，規(guī)范了工作流程，將績效理念融入到預(yù)算管理的全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評價(jià)”的預(yù)算監(jiān)督新模式，實(shí)現(xiàn)全過程績效控制和管理，力求形成一整套比較完整、規(guī)范、有效的基層人大預(yù)算審查監(jiān)督體系，不斷取得更大實(shí)效。

（二）挑戰(zhàn)

公共預(yù)算績效評估是預(yù)算績效管理的重要一環(huán)。澤國鎮(zhèn)人大嘗試開展的預(yù)算績效評估民主懇談活動(dòng)尚處于起步探索階段，在評估方法、指標(biāo)的設(shè)置、評估結(jié)果的應(yīng)用等環(huán)節(jié)還存在不少問題。在目前尚無剛性的法律規(guī)定必須有多元化主體參與預(yù)算績效評估的背景下，大膽引入?yún)f(xié)商民主必然帶來諸多挑戰(zhàn)。

首先，被評估對象有思想顧慮。長期以來，在財(cái)政管理中存在“重分配、輕管理；重使用、輕監(jiān)督；重投入、輕效益”的思想。項(xiàng)目主體把重點(diǎn)往往放在向財(cái)政要資金、要項(xiàng)目，對人大開展的績效評估認(rèn)識不配合、不支持。一些政府部門負(fù)責(zé)人、預(yù)算單位分管領(lǐng)導(dǎo)不能夠正確認(rèn)識預(yù)算績效管理的重要性，對爭取預(yù)算資金很積極，而對績效評估工作卻消極應(yīng)付。有的認(rèn)為只要不犯原則性錯(cuò)誤，把年度預(yù)算資金用完便“大功告成”了，至于資金使用效果卻不夠關(guān)心。有些財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人存在畏難情緒，認(rèn)為預(yù)算績效管理工作量大，通常采取敷衍態(tài)度，工作停留在表面。有些部門在自評環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)肅，測評表或調(diào)查表填寫過程中存在“批量”拷貝的現(xiàn)象。

其次，績效評價(jià)指標(biāo)體系不夠完善。財(cái)政部門對有些項(xiàng)目資金設(shè)置了財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系，并進(jìn)行具體詳細(xì)劃分，但有些指標(biāo)較為籠統(tǒng)，預(yù)算績效管理難以與風(fēng)險(xiǎn)評估控制實(shí)現(xiàn)有效銜接，不能體現(xiàn)財(cái)政資金管理使用的精細(xì)化要求。比如，35有的項(xiàng)目只是在立項(xiàng)時(shí)編制了總的績效目標(biāo)，設(shè)計(jì)簡單粗放的指標(biāo)，缺乏細(xì)化效益目標(biāo)和具體評估指標(biāo)，績效評估報(bào)告的質(zhì)量不高，影響項(xiàng)目評估效果。再比如，2014年服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)中的公共服務(wù)平臺，設(shè)定的經(jīng)濟(jì)效益為“提升產(chǎn)業(yè)競爭力”，服務(wù)業(yè)培訓(xùn)設(shè)定的經(jīng)濟(jì)效益為“開拓企業(yè)家的視野和思路”，設(shè)定的社會效益為“營造全社會大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的良好氛圍”?？梢钥闯觯繕?biāo)設(shè)定不夠清晰，難以精細(xì)化衡量和考核。

再次，全過程預(yù)算績效管理機(jī)制不健全。目前尚未建成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。預(yù)算績效評價(jià)的作用發(fā)揮有待加強(qiáng)?，F(xiàn)有的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制并沒有真正起到事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的效果?？冃гu價(jià)結(jié)果的反饋較少，在績效結(jié)果應(yīng)用上存在脫節(jié)現(xiàn)象，對資金劃撥沒有起到應(yīng)有的參考作用。預(yù)算績效管理流于形式。許多預(yù)算安排的依據(jù)是市委市政府的相關(guān)文件。部分政策已經(jīng)不符合當(dāng)前形勢，尚未及時(shí)加以調(diào)整和改變，導(dǎo)致有的項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果不佳，盡管代表和公眾滿意度低，仍然按照政策文件規(guī)定，照常進(jìn)行資金撥付，影響了績效評價(jià)的嚴(yán)肅性。

最后，財(cái)政資金分配方式尚不規(guī)范。當(dāng)前，部門資金除了人大審議通過的年初預(yù)算資金外，還有一些臨時(shí)性的追加預(yù)算，以及爭取到的部分配套資金，財(cái)政部門尚未對此開展績效評價(jià)。有些單位成本觀念淡薄、效率意識不強(qiáng)，出現(xiàn)了資金撥付到位，但是項(xiàng)目卻沒有啟動(dòng)、資金績效分析滯后等現(xiàn)象。在會計(jì)核算方面，行政事業(yè)單位大多實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制，側(cè)重于政府投入資源而非實(shí)際產(chǎn)出的控制，對資金使用后帶來的實(shí)際產(chǎn)出及其效果需要花費(fèi)的財(cái)政成本缺乏考慮，一定程度上軟化了對資金使用績效的約束。權(quán)責(zé)發(fā)生制已成為當(dāng)前世界政府會計(jì)核算的主流和發(fā)展趨勢，但是受會計(jì)核算成本、預(yù)算單位觀念固化、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人積極性和主動(dòng)性不高、政績考核機(jī)制不完善等影響，仍存在較大困難。

五、協(xié)商民主嵌入公共預(yù)算績效監(jiān)督的完善路徑

近來，澤國鎮(zhèn)人大開展的預(yù)算績效評估民主懇談，雖然存在一些不足，但確實(shí)積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)樹立了新理念，豐富和發(fā)展了基層協(xié)商民主，倒逼著公共預(yù)算改革不斷深化，預(yù)算績效的外部監(jiān)督必須加強(qiáng)。我們認(rèn)為，要在實(shí)踐中逐步完善協(xié)商民主嵌入公共預(yù)算績效監(jiān)督，不斷取得預(yù)算績效評價(jià)的實(shí)效，必須做好以下幾方面工作。

（一）著力樹立公共預(yù)算績效評價(jià)理念

要通過民主懇談會、教育培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式，廣泛宣傳公共預(yù)算績效評價(jià)工作的重要性和必要性，進(jìn)一步提升政府部門及其下屬單位的績效意識和社會公眾的參與意識，爭取社會各界的廣泛支持與配合。要樹立“用錢必問效、問效必問責(zé)、問責(zé)效為先”的預(yù)算績效管理理念，讓政府各部門真正認(rèn)識到財(cái)政資金不光要用，還要用好，更要講究效益。預(yù)算編制時(shí)，編制者和使用者要共同協(xié)商，編制的預(yù)算要有根有據(jù)，力求科學(xué)性、嚴(yán)肅性、完整性和透明性。

（二）繼續(xù)對城建線績效評價(jià)進(jìn)行探索

澤國鎮(zhèn)應(yīng)在今后幾年繼續(xù)跟蹤城建線的績效工作，條件成熟時(shí)再延伸到其他線。政府各線在平時(shí)工作時(shí)要建立完整的“項(xiàng)目臺賬”，便于編制績效自評報(bào)告。從施工圖設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)、合同管理、工程施工、預(yù)算變更、工程變更到竣工驗(yàn)收、結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要建立臺賬資料，便于掌握每個(gè)項(xiàng)目具體實(shí)施的實(shí)際情況。特別是待竣工驗(yàn)收、未完工等工程應(yīng)詳細(xì)說明具體原因。鎮(zhèn)人大應(yīng)提前書面告知政府績效評價(jià)的內(nèi)容、范圍、時(shí)間、要求等，政府的自評報(bào)告在按項(xiàng)目明細(xì)如實(shí)對預(yù)決算進(jìn)行對比基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目從目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)完成、組織管理、資金支出、財(cái)務(wù)管理等方面進(jìn)行量化自評，還應(yīng)分析項(xiàng)目的實(shí)施效益包括社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益等。鎮(zhèn)人大在收到自評報(bào)告后，應(yīng)及時(shí)委托中介機(jī)構(gòu)以線內(nèi)各塊為單位開展績效評價(jià)，一個(gè)月內(nèi)提供完整的評價(jià)報(bào)告。同時(shí)探索對具有明顯的社會經(jīng)濟(jì)影響或總投資較大（2000萬以上）的政府投資項(xiàng)目的績效評價(jià)，以整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施期和試運(yùn)行期為評價(jià)期，對政府投資項(xiàng)目實(shí)施全程的客觀公正評價(jià)，包括對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效益性評價(jià)。

（三）完善預(yù)算績效評估懇談協(xié)商機(jī)制

要繼續(xù)探索“代表詢問制”，加強(qiáng)對懇談代表的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，發(fā)揮懇談代表的作用，就像“參與式預(yù)算”一樣逐年加以完善和深化。要將中介評價(jià)報(bào)告納入懇談程序之中，采用中介評價(jià)方法、指標(biāo)體系、評價(jià)要求，結(jié)合政府線各塊評價(jià)內(nèi)容、項(xiàng)目特點(diǎn)，逐步探索形成完整的政府預(yù)算績效評估辦法。要探索建立“評估結(jié)果通報(bào)制度”，以預(yù)算公開為契機(jī)，公開預(yù)算及其績效，將項(xiàng)目預(yù)算安排、預(yù)算績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)予以公開，提高預(yù)算績效管理工作的震懾力。要將評估結(jié)果同預(yù)算安排相掛鉤，對績效好的項(xiàng)目和單位，加大對項(xiàng)目資金的投入力度，對績效差的項(xiàng)目，要從嚴(yán)控制資金投入，做到評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用。要探索實(shí)行“績效撥款制度”，結(jié)合績效評價(jià)，變簡單追求支出進(jìn)度為追求績效完成進(jìn)度。本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未達(dá)到績效管理目標(biāo)的部門和責(zé)任人員實(shí)行績效問責(zé)，形成預(yù)算績效管理的影響力。

總之，我國推行現(xiàn)代預(yù)算管理制度勢在必行，建立預(yù)算績效評價(jià)體系刻不容緩，完善預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制時(shí)不我待。各級政府要牢固樹立公共預(yù)算績效管理觀念，按照“先易后難、突出重點(diǎn)、夯實(shí)基礎(chǔ)、規(guī)范操作、分步實(shí)施”的原則，以預(yù)算績效的目標(biāo)設(shè)置、績效評價(jià)的指標(biāo)編制、操作規(guī)程以及結(jié)果運(yùn)用為切入點(diǎn)，探索研究預(yù)算績效監(jiān)督的方式方法，逐步拓寬多元化主體參與預(yù)算績效評價(jià)的渠道，建立健全公共預(yù)算績效監(jiān)督引入?yún)f(xié)商民主的新機(jī)制，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，不斷提升公共預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化、績效化的管理水平。

［1］文炳勛．行政控制、政治控制與公共預(yù)算——三論我國公共預(yù)算改革［J］．湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2007（3）：35-39．

［2］張海燕．地方政府公共支出預(yù)算績效管理改革實(shí)踐探索——兼論上海市閔行區(qū)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理改革［J］．青海社會科學(xué)，2011（5）：57-59．

［3］汪輝．協(xié)商民主監(jiān)督在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)中的作用與方法探析［J］．貴州社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）：25-27．

［4］殷嘯虎．人民政協(xié)實(shí)踐協(xié)商民主的路徑分析［J］．上海社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）：18-24．

［5］陳家剛．溫嶺改革：開啟基層協(xié)商民主新路徑［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-11-26（05）．

［6］何包鋼，王春光．中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究［J］．社會學(xué)研究，2007（3）：56-73．

（責(zé)任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.031

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1672－0911（2015）06－0031－07

2013-2014年臺州市哲學(xué)社科規(guī)劃課題“預(yù)算懇談：協(xié)商民主嵌入預(yù)算審議的實(shí)踐與探索”（項(xiàng)目編號：13GHB05）的階段性成果。

2015-09-07

陳鼎（1968－），男，浙江省溫嶺市社會主義學(xué)校副教授。