王 強唐嘉君楊春洪

基層司法機關如何參與社會治理創(chuàng)新——以P縣人民法庭為分析樣本

王 強*唐嘉君**楊春洪***

**唐嘉君:四川省高級人民法院法官,法學碩士。

***楊春洪:四川省巴中市中級人民法院學術委員會辦公室副主任,法學碩士。本文系2014年四川省高校人文社科重點研究基地——基層司法能力研究中心重點項目“基層司法機關參與社會治理創(chuàng)新研究”(項目編號:JCSF2014—0)的結題成果。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,要求“堅持依法治理,加強法治保障,運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”,“推進基層治理法治化……建立重心下移、力量下沉的法治工作機制,改善基層基礎設施和裝備條件,推進法治干部下基層活動”。2014年12月10日公布的《最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》指出,推進法治中國建設,滿足人民群眾多元司法需求,促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是當前和今后一個時期人民法院工作面臨的新形勢。人民法庭作為人民法院“基層的基層”,必將面臨更加嚴峻的考驗,遇到更多復雜的問題,承擔更加艱巨的任務。在此背景下,本課題組對人民法庭與基層社會治理的關系進行研究,探討當前人民法庭如何參與社會治理創(chuàng)新。為此,我們選取了相關工作成效較為顯著的四川省P縣人民法庭作為考察、分析樣本,梳理其創(chuàng)新做法并針對存在的問題提出解決方案,以期對同行有所啟示。

一、P縣人民法庭為何參與社會治理創(chuàng)新

(一)主體方面:司法屬性的內在要求

一般認為,傳統(tǒng)意義上的司法機關僅僅扮演著消極中立的裁判者角色,與社會治理沒有直接關聯(lián),狹義上的社會治理屬于政府的職能范圍,與司法活動沒有交集。但立足于宏觀視角考察司法權的國家屬性及其作用就會發(fā)現(xiàn),司法權自誕生之日起就是國家實施社會治理最重要、最有效的手段之一,即便在法治發(fā)達國家也是如此。這一功能在現(xiàn)代社會更加明顯。例如,顯性的社會治理:法院發(fā)布司法解釋、制訂司法文件,積極影響社會公共政策的形成;隱性的社會治理:法院通過審理案件,對具體個案進行法律評價,從而規(guī)范社會行為,引導人們依法行事。課題組認為,司法機關與社會治理創(chuàng)新存在兩重關系:一是外部關系,即司法機關作為社會治理的參與主體,通過做好本職工作,為社會治理營造和諧、穩(wěn)定、有序的外部環(huán)境;二是內部關系,即司法職能隸屬于國家職能,司法機關作為社會治理的主體之一,其開展的司法活動本身也是社會治理的有機組成部分,司法改革創(chuàng)新(包括制度及工作方式的創(chuàng)新)必然是社會治理創(chuàng)新的重要內容。

(二)客體方面:法律“受眾”的外在需求

P縣山區(qū)農村在經歷外出務工、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“巴山新居建設”等變革之后,既有秩序已發(fā)生明顯變化。①郭天琳、王遵會:《巴中市農民工市民化意愿情況調查報告》,http://www.cnbzxw. com,下載日期:2014年12月12日。村落中原有的自給自足的閉合循環(huán)被沖散,鄉(xiāng)土網絡中的血緣、親緣被利益化的行動消解,村落共同體的生存結構與日常法則正逐漸被私密的個體空間與“陌生人”邏輯蠶食。當糾紛出現(xiàn)時,享有話語權的不再是本地德高望重的老人或鄉(xiāng)紳,而是在外務工賺取豐厚經濟收入返鄉(xiāng)的年輕人。②曾經享有名望的老人或鄉(xiāng)紳們對該變化雖有無奈和惆悵,但不得不面對現(xiàn)實:“現(xiàn)代社會是年輕人做主嘛,時代改變了,我們也得與時俱進啊!”接受過義務教育的年輕人在城市務工的過程中,受到城市社會法治規(guī)則的沖刷和洗禮,眼界變得更為開闊。同時,經過P縣政府多年的普法教育和電視媒體宣傳,留守老人、婦女等也對法律知識有所了解,盡管不清楚法律的具體條款是如何規(guī)定的,但多數(shù)人遭遇糾紛時能夠“條件反射”地提出“走法律程序解決”,③這與以往學者們慣常論證的觀點存在明顯區(qū)別。既往研究認為,山區(qū)地域具有十分明顯的鄉(xiāng)土性。在熟人社會中,制定法的作用是相對的,民眾對強調充滿程式化、符號化的現(xiàn)代法律裁判模式表現(xiàn)出“冷漠”的態(tài)度,真正規(guī)范社會關系、調整民眾利益關系的往往是根植于該地區(qū)、通過人們口口相傳的社會規(guī)范和傳統(tǒng)習慣,并通過個人自律和社會壓力來保證其實施。相關觀點參見費孝通:《鄉(xiāng)土中國、生育制度》,北京大學出版社1998年版;蘇力:《法治及其本土資源》,中國政法大學出版社1996年版;蘇力:《送法下鄉(xiāng)》,中國政法大學出版社2000年版;趙曉力:《基層司法的反思法理論》,載《社會學研究》2005年第2期。P縣農村社會民眾已表現(xiàn)出巨大的法治需求。此外,隨著P縣城鎮(zhèn)化建設的推進,各種問題相互交織,社會矛盾特別是涉及民生的各類矛盾逐漸呈現(xiàn)出高發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢。在取消了延續(xù)千年的“皇糧國稅”——農業(yè)稅之后,基層政府的社會治理失去了傳統(tǒng)的控制力與權威。如何實現(xiàn)有效的社會治理,成為擺在基層黨委政府面前的一道難題。面對土地拆遷、廠礦糾紛等城鄉(xiāng)建設過程中出現(xiàn)的大量法律問題,多數(shù)基層黨委政府人員往往感到棘手難辦,希望人民法庭能施以援手。

二、研究樣本的實證考察

(一)P縣人民法庭的基本情況

1.法庭設置及轄區(qū)基本情況。P縣位于四川省B市東南方向,經濟發(fā)展水平居于全市各區(qū)縣中等偏上,全縣總面積2229平方公里,總人口105萬人,其中耕地面積57.5萬畝,農業(yè)人口86萬人。P縣人民法院現(xiàn)設9個人民法庭。其中,駟馬、云臺法庭各轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn),響灘、西興、元山法庭各轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn),白衣、筆山、鎮(zhèn)龍法庭各轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn),江口法庭轄江口鎮(zhèn)、西城管委會、金寶新區(qū)、星光工業(yè)園區(qū)。9個人民法庭轄區(qū)人口80余萬人,共有486個村民委員會,25個居民委員會。P縣各人民法庭是在綜合考慮了轄區(qū)人口數(shù)量、歷年案件數(shù)量、交通距離等因素的基礎上建立起來的。從目前情況看,各人民法庭受理案件數(shù)量基本均衡,法庭設置較為合理。

2.法庭人員配置及裝備情況。在人員數(shù)量方面:除江口(P縣政府所在地)法庭配備7人(審判員2人,書記員4人,安保人員1人),其余法庭均為“一審一書一安保(兼駕駛人員)”。法庭工作人員明顯不足,尚未滿足最高人民法院在2005年《關于全面加強人民法庭工作的決定》中提出的“設置人民法庭至少有三名法官,一名書記員,有條件的應當配備司法警察”的人員配備要求。在干警學歷方面:大專以上學歷的占100%,學歷為本科的占75%,基本是中青結合,學歷及年齡結構較為合理。在后勤裝備方面:9個人民法庭都配備了車輛,購置和配備了較為先進的辦公設備,安裝了安檢門,且按照要求實現(xiàn)了4級聯(lián)網,基本能保證法庭正常辦公。

3.法庭收、結案情況。隨著社會經濟的發(fā)展,各法庭受案數(shù)從2007年以前的每年60～100件上升到現(xiàn)在的每年200件左右。除江口法庭外,其余8個法庭均僅有1名具備辦案資格的法官,辦案壓力較大。受理的案件以婚姻家庭糾紛、人格權糾紛、相鄰權糾紛、民間借貸糾紛、承包合同糾紛為主,但近年來隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設、新農村建設的不斷深入,農村集體土地、山林等資源大幅增值,宅基地轉讓、房屋買賣糾紛案件不斷涌現(xiàn)。

(二)P縣基層民眾、黨政部門人員法律意識概況及分析

為有效地了解基層民眾、基層組織人員(村、居委會人員)、基層黨政部門人員對人民法庭工作的了解、評價,課題組對上述群體進行了問卷調查。本次共向416人發(fā)放調查問卷,其中普通群眾242人,基層組織人員(村、居委會人員) 134人,基層黨政部門(鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級部門)人員40人。課題組對問卷進行了評析,具體情況如下:

1.關于法庭在處理轄區(qū)糾紛中的作用。普通民眾認為人民法庭在處理轄區(qū)糾紛中作用很大或較大的有150人,占62%;認為作用一般的有92人,占34%?；鶎咏M織人員認為作用很大或較大的有80人,占60%;認為作用一般的有54 人,占40%?；鶎狱h政部門認為作用很大或較大的有20人,占50%;認為作用一般的有20人,占50%。評析:相對于基層黨政部門而言,基層民眾、基層組織人員對人民法庭在化解轄區(qū)糾紛中的作用的認可度更高。其原因是后兩者能夠更直觀地感受到人民法庭在處理發(fā)生在他們身邊或自己身上的糾紛時的具體作用。而黨政部門認可度偏低的原因在于其主要忙于其他與法庭無關的工作事務,對法庭的具體工作了解很少。由此也反映出法庭與黨政部門平時的溝通聯(lián)系不夠,還存在“閉門辦案”的現(xiàn)象。

2.關于法庭處理糾紛的介入時機。受訪者認為法庭應在當事人要求或基層組織邀請時介入的有324人,占78%;認為法庭應堅持不告不理的有92人,占22%。評析:基層社會對人民法庭處理矛盾糾紛的能力與效果十分認同,對人民法庭訴前介入矛盾化解的愿望較強烈。

3.關于法庭處理案件的地點。認為應該在糾紛發(fā)生地處理的有334人,占80%;認為應在法庭審理的有82人,占20%。評析:基層社會十分認可巡回辦案的社會效果,該項工作應該進一步加強。

4.關于法庭處理案件的方式。認為法庭調解效果好的有262人,占63%;認為法庭判決效果好的有75人,占18%;認為行政調解效果好的有45人,占10.8%;認為當事人和解效果好的有34人,占8.2%。評析:當下基層相關主體更信賴法庭的裁判方式,即便是調解,也寧愿選擇法庭調解。其主要原因在于法庭對法律知識的掌握更加專業(yè),更注重調解的邊界和對糾紛處理的公平性,處理結果比較能夠獲得認同和接受。

5.關于對法院調解工作的評價。認為調解有利于促進社會和諧的有345 人,占83%。評析:人民法庭加強調解工作是眾望所歸,法庭在堅持抓好司法調解工作的同時,應該積極主動地與行政調解、人民調解相對接,做好“訴非”銜接工作。

6.關于何種學法方式更有效果。認為學習法律書籍的有126人,占30%;認為看法律類電視節(jié)目的有92人,占22%;認為旁聽案件審理的有198人,占48%。評析:人民群眾通過法律書籍或電視等媒介學習法律知識的比例較高,法律意識在增強,同時也反映出加大巡回審判、通過案件旁聽豐富老百姓法律知識這一普法方式還需加強。

7.關于對法庭指導人民調解工作的評價。受訪的基層組織人員和黨政部門人員中,認為法庭指導工作做得很好的有120人,占69%。評析:人民法庭在指導轄區(qū)人民調解工作中發(fā)揮了較大作用,但該項工作還有進一步提升的空間。

8.關于對人民法庭職能的定位。受訪的基層黨政部門人員中,認為除審理案件外,應該協(xié)助轄區(qū)黨政部門抓好綜合治理工作,主動服務轄區(qū)建設的有24 人,占60%,認為只需負責案件受理的有16人,占40%。評析:在推進社會發(fā)展和變革的過程中,基層黨委政府面臨著諸多困難和矛盾,在涉及法律事務方面,基層政府對人民法庭運用司法資源服務地方建設和發(fā)展的期盼較高,人民法庭應該不斷增強司法服務能力,拓展司法服務空間,更加主動地服務轄區(qū)社會建設。

三、P縣人民法庭如何參與社會治理創(chuàng)新

P縣人民法庭參與社會治理創(chuàng)新的主要做法如下:

(一)實行“兩個下沉”,提升辦案質量

人民法庭參與社會治理創(chuàng)新必然會引發(fā)一系列理念和機制的調整,但無論怎樣,都不能脫離法庭的核心職能——案件審理。因此,P縣人民法庭重點圍繞案件審理參與社會治理創(chuàng)新,實行“兩個下沉”、提升辦案質量。

1.人員下沉、均衡配比。面對案件數(shù)量激增的現(xiàn)實,P縣法院以“優(yōu)質配備”為原則,選拔審判經驗豐富、司法作風優(yōu)良的機關干部到法庭任職。目前P縣9個法庭庭長的平均年齡不到40歲,平均審判年限10年以上。在強化法庭領導力量的同時,P縣法院針對青年干警實行一線磨礪計劃,將年輕優(yōu)秀、功底扎實的審判骨干分配到法庭審執(zhí)一線,促使他們盡快熟悉審判業(yè)務,了解轄區(qū)社情民意,克服“三門”(家門、校門、法院門)法官實踐經驗不足的弊病。

2.案件下沉、繁簡分流。按照就地解決糾紛和工作重心下移的整體思路,P縣法院把大量的民商事案件放到法庭審理,充分發(fā)揮法庭在基層審判工作中的主體作用。人民法庭審理案情較為簡單清楚、爭議較小的常規(guī)性案件?？h法院受理涉外離婚、破產清算等6類案件及疑難復雜、新類型案件,通過分案調整,P縣法院實現(xiàn)了“簡案快審”、“繁案精審”的分類管理目標。

(二)強化訴訟服務職能,從源頭減少案件數(shù)量

在訴訟壓力越來越大的今天,P縣人民法庭也面臨著案多人少的嚴峻考驗。對此,他們采取了如下做法:

1.做好訴前引導工作。在案件進入審判程序前,法庭審判人員向當事人耐心介紹案件所涉法律關系,幫助當事人合理調整訴訟期望值,以使其訴訟請求能夠最大限度地通過法庭審判實現(xiàn)。如筆山法庭針對轄區(qū)地處偏遠、百姓法律知識缺乏、當事人訴訟能力差等特點,加強訴前引導工作,使當事人的訴訟期望趨于合理,大大降低了法庭調解的難度,提高了法庭處理糾紛的效率。

2.指導舉證?？紤]到農村地區(qū)民眾舉證意識缺乏和舉證能力不足的現(xiàn)實,審判人員在訴前積極指導當事人雙方收集證據,必要時根據當事人的申請或依職權,主動調查取證。此種做法雖在一定程度上有違“誰主張,誰舉證”的現(xiàn)代訴訟原則,但囿于當事人之間文化水平、訴訟能力的差異,如果法庭審判人員不采取上述做法,案件事實將難以發(fā)現(xiàn)。法庭審判人員在訴前公平客觀地指導當事人雙方取證、舉證,更有利于查明案件真相、作出公正裁判。

3.推動“訴非銜接”,多渠道化解糾紛。對簡易糾紛,向當事人釋明訴訟不是唯一的糾紛解決渠道,并引導其通過當?shù)厝嗣裾{解委員會化解矛盾。同時,法庭積極建議與鼓勵相關單位及時以非訴方式化解轄區(qū)糾紛。當事人堅持立案的,適用簡易程序,減少當事人的訟累。

4.積極到糾紛發(fā)生地開展巡回審判。通過巡回辦案,有效減少了當事人的訴訟開支,法庭還以此為契機開展以案說法活動,盡量將農村常用法律知識貫穿在案件審理過程中,達到化解隱形糾紛于訴前的目的,取得了“審理一案、教育一片”的良好效果。

(三)建立便民聯(lián)系點,提供便民司法

早在2006年,P縣法院便在全縣43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了便民聯(lián)系點,落實了辦公地點及具體聯(lián)絡人,公布了聯(lián)系電話,明確把接待咨詢、受理案件和就地調解簡易糾紛作為便民聯(lián)系點的主要工作。為推進法庭參與社會治理創(chuàng)新,P縣法院開展了“示范人民法庭”創(chuàng)建活動,各人民法庭結合轄區(qū)實際,努力思謀如何在服務大局和服務民生工作中找到結合點。例如,江口法庭在鎮(zhèn)政府、金寶新區(qū)、信義社區(qū)設立了3個便民服務窗口,每周定時派駐專人值班;推出“假日法庭”,在周末及節(jié)假日均安排1名法官、1名書記員值班,接待來訪群眾,提供法律咨詢,引導當事人參加訴訟,收集工作意見和建議,進行訴調對接,指導人民調解委員會開展調解工作。元山法庭設在P縣新農村建設及“巴山新居建設”的示范片區(qū)。該法庭在元山鎮(zhèn)通木村、中嶺村均建立了便民服務聯(lián)系點,定期到新村聚居點走訪民情,排解民憂,及時調處新村建設過程中出現(xiàn)的各類征地糾紛及相鄰關系糾紛。駟馬法庭針對轄區(qū)農業(yè)產業(yè)園區(qū)相對集中,村辦、民辦企業(yè)較為發(fā)達的實際,把送法進企業(yè)、進園區(qū)作為法庭工作的重點,與企業(yè)保持密切聯(lián)系,隨時走訪成為駟馬法庭法官的常態(tài)化工作。其他各人民法庭也根據各自轄區(qū)工作實際,在便民司法工作中積極作為。

(四)廣泛開展法律宣傳工作,拓展法律服務職能

P縣各人民法庭積極開展法律宣傳工作,主動提供法律服務,營造良好的知法、守法氛圍。具體做法是:積極開展中小學生法制授課,講解青少年違法犯罪的特點、原因、預防措施以及如何自我保護等與廣大青少年成長息息相關的法律知識。從學校的反饋意見來看,他們對法庭的創(chuàng)新做法十分肯定,青少年的自我保護意識和法律意識有了很大提高。根據課題組對P縣法院負責人的訪談,關于打造平安校園,各人民法庭還嘗試將法制宣傳與各轄區(qū)的職業(yè)教育銜接起來,“職業(yè)中學的學生即將跨入社會,更有必要對他們進行普法宣傳,針對不同專業(yè),做相應的法律知識輔導和講解。如講授承包、承攬、合伙、民間借貸等法律知識以及常見違法犯罪如何識別、預防等法律常識”①這段話為P縣法院負責人在接受訪談時所介紹的情況。。此舉為即將步入社會的職業(yè)中學學生奠定了較好的法律基礎,使其在今后的工作中更好地維護自身合法權益的同時,避免走上違法犯罪的道路。

(五)充當黨政機關法律參謀,融入黨政工作大局

P縣各人民法庭立足司法職能,為黨委、政府提供具體的司法服務。一是推行糾紛預警通報機制,人民法庭按月對轄區(qū)的糾紛類型、數(shù)量、處理結果進行統(tǒng)計分析,月底向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門書面通報情況,便于黨政部門全面掌握整個轄區(qū)的糾紛態(tài)勢。二是推行主動走訪機制,法官定期走訪轄區(qū)黨政部門,收集信息、交換意見,主動提供法律咨詢。P縣各人民法庭先后指派法官參與片區(qū)拆遷方案的研究制定6次,先后就轄區(qū)糾紛態(tài)勢,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門交換意見12次,為黨政中心工作提供了法律支撐。三是切實強化司法建議工作,P縣各人民法庭緊緊抓住司法建議這一平臺,針對審理中發(fā)現(xiàn)的具體問題,先后就行政部門負責人出庭應訴、農村銀行業(yè)機構安全、商品房交易管理等問題向縣政府、房管局、住建局等16個職能部門提出司法建議54條,有效促成了一系列公共政策的形成。

四、P縣人民法庭參與社會治理創(chuàng)新過程中的問題及對策建議

在調研中,課題組發(fā)現(xiàn)各人民法庭在參與社會治理創(chuàng)新方面尚存一些需要正視的問題,在分析的基礎上根據P縣實際情況提出了解決建議。

(一)存在的問題

1.人民法庭參與社會治理創(chuàng)新的效果參差不齊。創(chuàng)新社會治理本是行政機關、司法機關、社會組織等的共同職責,但由于部分人民法庭參與社會治理創(chuàng)新的做法尚未引起當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府足夠的重視,工作不被理解、不受支持的情況客觀存在。加之人民法庭參與社會治理創(chuàng)新仍處于探索、試錯階段,人民法庭參與社會治理創(chuàng)新的運行效果必然呈現(xiàn)出參差不齊的現(xiàn)象。在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),人民法庭在參與社區(qū)治理的過程中還存在與街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、司法所、居委會、村委會等對接不到位,關系未理順的問題,尚未形成切實有效的工作機制,使糾紛難以妥善解決,轄區(qū)治理活動無法很好地開展。

2.法庭人員保障存在困難。人民法庭受理的案件涉及婚姻家庭糾紛、合同糾紛、權屬糾紛、侵權糾紛、農地補償糾紛、廠礦糾紛等各種類型,案件數(shù)量多、涉及面廣、處理難度大,某些糾紛更是觸及體制轉軌、社會轉型和利益調整過程中的深層次問題。為了處理好這些案件,法庭工作人員往往要花費大量的時間、精力。由于P縣多數(shù)人民法庭的人員配備是“一審一書一安?！?如果說在當?shù)丶m紛數(shù)量不多或比較常態(tài)化的情況下,現(xiàn)有的法官數(shù)量仍能有效應對的話,那么當在該地某個時段糾紛多發(fā)的態(tài)勢下,現(xiàn)有法官數(shù)量就顯得相當匱乏了。此外,人民法庭干警容易流失,盡管目前P縣各人民法庭的辦公條件得到大幅改善,但地處偏遠、待遇低下等問題仍然使部分干警認為法庭乃清苦之地,出走的愿望較為強烈。

3.部分干警缺乏參與社會治理的理念。人民法庭干警參與轄區(qū)社會治理的意識欠缺,參與方式簡單、手段單一、針對性不強。有的干警滿足于就案辦案、機械司法;有的干警認為法庭和法官應當保持中立,參與轄區(qū)社會治理不是分內之事。

4.部分人民法庭存在工作流于形式的問題。一方面,如前文所述的部分干警參與社會治理的理念缺位;另一方面,部分干警習慣于“機關辦案”的舒適環(huán)境,面對人民法庭參與基層社會治理的新要求,易滋生“不太情愿”的心理。這兩方面的原因導致了部分人民法庭在參與社會治理創(chuàng)新的過程中工作流于形式。

(二)所給建議

1.積極爭取黨委政府支持并加大對政府官員的普法力度。作為“運用法治思維和法治方式”解決糾紛的人民法庭,對于推動基層社會治理意義重大,應當?shù)玫疆數(shù)厣踔辽霞夵h委、政府的支持和經費保障。已有的實例證明,凡是得到了黨委、政府支持和推動的人民法庭,其工作開展就較為順暢,如江口鎮(zhèn)黨委、政府為江口人民法庭免費提供了辦公場地并免費制作了宣傳欄,該庭法官今年已成功調解95件糾紛,實現(xiàn)了矛盾在基層就得到化解的目標。同時,亟須與縣級黨委、政府相協(xié)調,適度增加法官編制,擴充法官數(shù)量。雖然這一話題顯得老生常談,但是在基層法院“案多人少”的情況下,該措施往往能夠在短期內快速、有效地解決法庭人員保障方面存在的困難。當然,在此應當明確的是,人民法庭作為基層法院的派出機構,不是所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的下屬部門,其主要職責是行使審判權,并適時、適度地向當?shù)攸h委、政府提供法律參謀與建議。人民法庭參與社會治理時應該恪守司法本分、注意參與限度。此外,人民法庭通過普法宣傳提高社會法律意識時,基層民眾不應是唯一的普法對象,基層黨委、政府官員以及基層組織相關人員也應納入其中。作為社會治理的參與主體、執(zhí)法主體更應該得到法律知識和法治規(guī)則的普及,讓其習慣于通過“法治思維”和“法治手段”來處理轄區(qū)事務。

2.強調司法理念的轉變。隨著法治的推進,基層司法雖已日趨向法治化形態(tài)轉變,但有時也會呈現(xiàn)出一定的治理化司法形態(tài)。這種狀態(tài)在目前還尚具合理性,它呼應了基層社會的司法需求,回應了鄉(xiāng)村糾紛的特殊性,①陳柏峰:《法治論還是治理論:當代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構》,載《法學研究》2010年第5期。如果法庭干警一律按照現(xiàn)代法治規(guī)則來執(zhí)法辦案,廣大基層民眾顯然難以完全承受現(xiàn)代司法技術壁壘增加以及訴訟成本趨高的后果,因而可能導致基層社會治理的紊亂。因此,在強調社會治理創(chuàng)新的時代背景下,人民法庭的干警需要轉變觀念,既要恪守司法規(guī)律,也要參與社會治理,通過解決個案糾紛、發(fā)布司法建議、為基層政府提供法律參謀,切實履行司法機關在社會治理中的職責。

3.建立健全人民法庭管理體系。人民法庭參與社會治理創(chuàng)新作為一項探索實踐,代表著法院的形象,如果法庭工作流于形式,對司法機關的公信力建設傷害尤甚。因此,應加強人、案、事三管齊下的人民法庭管理體系建設。具體而言,一是堅持縣法院黨組成員聯(lián)系人民法庭制度,明確和細化黨組成員聯(lián)系法庭的具體內容、時間、方式,確保對基層法庭的指導、監(jiān)管具體到人、案、事。二是及時了解轄區(qū)人民群眾對法庭工作的要求,修訂和完善現(xiàn)有人民法庭管理制度,努力做到人民法庭管理制度化、規(guī)范化、科學化。三是進一步完善法庭內部激勵及考核評價機制。優(yōu)先將新招錄的干警安排到法庭工作,優(yōu)先提拔任用在法庭工作業(yè)績突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的干警,優(yōu)先滿足法庭工作經費;嚴格法庭工作紀律,嚴格督查考核,嚴格案件質量責任追究,將法庭工作納入年度目標考核。

4.夯實基層基礎,具體應注意以下幾點:(1)始終堅持面向基層、服務基層、建設基層的方針,繼續(xù)加強基層法院和人民法庭的規(guī)范化、信息化和基礎設施建設,著力改善基層法院和人民法庭的辦案條件。(2)堅持把對基層法院和人民法庭的專項補貼落實到位,協(xié)調解決基層司法的經費問題。(3)加大對基層法院法官的遴選、補充和培訓力度。積極改善基層法官的工作和生活環(huán)境,推動相關部門提高基層法官職級比例和生活待遇,切實解決基層司法人才流失、法官斷層等現(xiàn)實問題,努力營造讓優(yōu)秀人才樂于留在基層、安心在基層工作的氛圍。(4)加大對基層法院、法庭工作的指導力度,建立健全上級法院法官到基層交流任職制度,幫助基層法院和人民法庭不斷提高司法能力和水平,推動基層司法工作平衡發(fā)展。

結 語

新一輪司法體制改革工作已經進入正式實施階段,保障司法機關獨立行使司法權成為深化改革的重要目標之一,但是無論如何強調司法審判的獨立性,我們都無法回避的是,在我國的政治架構中,基層法院(法庭)是地方社會治理中不可或缺的重要角色,承擔著重要的職能。①羅書臻:《堅持司法為民,改革先行先試:最高人民法院出臺意見要求加強人民法庭工作》,載《人民法院報》2014年12月11日第1版。事實上,基層法院(法庭)與地方黨政及其他組織機構的聯(lián)系并非學者們所描述的“人事、財政依賴地方,侵蝕司法獨立性”那樣簡單。即便僅就糾紛解決而言,基層法院(法庭)的審判工作無法脫離對社會治理要求的考慮(這與罔顧法律原則的地方保護主義有著本質的區(qū)別),特別是當具體案件的處理涉及地區(qū)穩(wěn)定時,法院(法庭)對案件的處理過程與結果就不能不包含著多種因素的考量與權衡。②這種情況在西方法治發(fā)達國家中同樣存在。美國法學家卡多佐認為:“對各種社會利益及其相對重要性的分析是律師和法官在解決自己的問題時必須利用的線索之一。”參見[美]卡多佐:《法律的生長》,蘇力譯,貴州人民出版社2003年版,第3頁?；鶎臃ㄔ?法庭)受理的某些糾紛,常常蘊含著法律層面以外的其他社會性因素,其妥善解決不同程度地依托于黨政組織或其他社會力量的配合,這就使得基層法院(法庭)與地方黨政組織或其他機構在地方社會治理中形成了常態(tài)性交集。這種交集在基層最為密切。

人民法庭通過巡回審判、為黨政機關提供法律參謀、加大法律宣傳等方式參與社會治理創(chuàng)新,不僅有利于基層民眾“接近司法、接近正義”,還有利于提高基層黨委、政府決策的科學性和民眾的法治意識。當然,這種狀況或許在學者論述的司法獨立的理論語境中很難得到肯定性評價,但在基層穩(wěn)固成為我國社會治理的突出任務的大背景下,這種狀況目前不會改變,也不應發(fā)生太大變化,甚至可以認為,由此可升華出基層社會治理以及基層司法運作的“中國經驗”。③顧培東:《人民法庭地位與功能的重構》,載《法學研究》2014年第1期。

*王強,四川省巴中市中級人民法院院長,法律碩士。